德國公務員績效考核的七大啟示

德國公務員范疇十分廣泛，包括政府官員、法官、檢察官、外交官、教師等職業。2003年6月底，有聯邦、州、鎮等各級公務員169萬人。另外，教會、工商會、醫療保險機構等公法機構中，近12萬人擁有公務員身份。除高等院校科研人員所屬的C系列和法官、檢察官的R系列外，大部分屬于按任職時間晉升職務和工資的A系列和B系列。為不斷提高公務員隊伍整體素質，使其順利完成基本法（憲法）賦予的公共管理職能，德國制訂了《公務員法》以及考核、培訓、選拔等方面的專項管理規定。其中，考核是實施公務員激勵機制的主要依據，也是發現、選拔優秀的公共行政管理人才的重要途徑。

德國公務員的績效考核稱為“實績評估”，與其聯邦政體相對應，其法律依據分聯邦和地方兩個層面。聯邦機構公務員按照1978年頒布的《聯邦公務員職業生涯條例》進行考核。各州參照制定本州的職業生涯條例，對州及市鎮公務員進行考核?？己说闹饕獌热莅üぷ鞒煽?、專業能力和素質等三項，考核結果記入個人檔案。目前，德國公務員實績評估制度正在探索量化考核要素、完善考核辦法，進一步提高其科學性、客觀性。

筆者依據德國公務員績效考核指南，系統分析了德國公務員績效考核體系，重點研究了德國公務員考核的對象、過程、方法以及其他有關事項，并從中歸納出對我國公務員績效考核七個方面的管理啟示。

1.提升管理：明確績效管理和績效考核是兩個概念，由績效考核延展、擴大至績效管理，改正績效考核與績效管理相分離的觀念和做法。這是對我國公務員績效考核最重要的啟示。德國公務員績效考核是一種全方位的廣義考核，因為考核過程不但包括考核和評估出績效成績，而且在考核或評估過程中，通過上下級之間和同事之間的對話和討論，實現了有效的績效管理。因此，有效地運用了績效考核過程中的一切成果，并以戰略、管理和開發為目標。績效考核只是在特定考核期間完成，而績效管理卻伴隨職員工作生涯的全過程，包括績效考核的事前、事中、事后全方位的管理。

我國公務員績效考核體系存在不足的最重要原因就是沒有區分績效管理和績效考核兩個概念，并由績效考核過渡和提升為績效管理。每到考核期間，工作人員和考核主管只忙于填表格；但考核結束后，統計出來的績效考核數據卻又被束之高閣，沒有將考核的結果和提高工作績效聯系起來。這樣做的結果是，使績效考核流于形式，考核過程形同虛設。因此，切勿把績效考核從完整的績效管理體系中割裂開來?？冃Ч芾響撌且粋€系統的過程，應當貫徹和落實有關指導、評價、區分、激勵、溝通等管理措施，著眼于人力資源的開發，實現員工持續成長和績效持續改善。

2.強調溝通：德國公務員績效考核強調溝通的重要性，并實現有效的溝通?？冃Ч芾淼暮诵脑谟跍贤?。從德國公務員績效考核體系可以看出，績效管理工作絕不是上級對下級單向實施的。績效考核可以包括自上而下、自下到上以及部門之間和同級之間的評級考核?？冃Э己吮仨毜玫奖豢己巳藛T的支持和認可才能發揮其作用，因此考核工作是上級主管和工作人員共同完成的。在考核實施的每一個階段都包括上下級之間、考核者與被考核者之間的對話，無論是目標、標準、尺度的制定，還是考核方法、人員的選擇，以及考核結果都是在上下級的溝通中達成共識，并共同落實的。溝通幫助組織建立了統一的考核體系和制度，有效調動了考核相關人員的積極性，及時反饋考核工作中出現的漏洞和不足，保證了考核的真實性和有效性，減少考核過程中的沖突以及因無法接受考核結果而導致的糾紛、復議，提高考核效率，從而實現組織或部門整體績效水平的提高。

3.專業機構：組織內部要設立負責績效考核的專門機構，以避免績效考核流于形式。德國政府中設有專門機構負責公務員的績效考核。這些部門負責制定績效考核體系的運作流程，組織的考核制度和指導方針，確定實施考核的人員。在考核過程中，考核機構與組織內部各部門之間合作，以各部門不同的結構特點和各崗位對工作人員的特殊要求，以及組織、部門、崗位的績效期望和目標為依據，幫助各部門確定自身的績效考核標準和尺度，并在實施過程中予以指導，監督目標的實現情況，并在必要時幫助完成績效目標的調整。因此，建議我國政府部門的績效考核也要建立專門負責機構，并加大對考核監管人員的培訓和教育，掌握先進的考核手段并結合我國政府部門的實際情況實施，減少誤差，增強科學性。

4.五級標準：

德國公務員績效考核尺度的五級標準是比較科學的分級方式，如出色、非常好、好、滿意但偶有失誤、經常性的無法令人滿意或者十分出色、超越所要求的、滿足所要求的、大部分達到所要求的、在某種程度上達到所要求的。如果分級較少，如只有“優秀”與“合格”兩個級別，假設百分比為20%和80%，那么絕大多數的公務員都按職能劃分到合格的隊列中，這一群體中的公務員的績效沒法得到有效區分，因此與之相關的晉升和激勵就無法根據績效結果實施。由于區分度太小，很難進入優秀行列，較好的和較差的績效表現沒有區別，這樣會大大打擊公務員的工作積極性。因此，五級的考核標準可以有效地區分好與差之間的各層次績效表現，又不會過于繁瑣。

我國的公務員績效考核體系要避免績效標準分級過少，在優秀和合格之間合理分級，并確定各級比例，使各個績效水平上的人員合理分布，增強績效結果的科學性和可區分性，這樣才能提高績效考核的激勵效果，達到績效考核的目的。

5.有效應用：德國績效考核的結果與關系個人實際利益和職業發展的晉升和薪酬息息相關。德國公務員確立績效考核體系的直接目的就是引進績效薪酬，考核結果與可變薪酬直接掛鉤，是對公務員進行激勵的依據；德國公務員的能力考核是晉升的資格標準。根據考核結果體現出來的個人素質、專業知識、能力潛質以及領導才能選定晉升對象，依據績效考核的評級標準確定可變薪酬的分級標準?？冃Э己藶榻M織挑選和培養人才，實現崗位與人員的合理配置提供了有效途徑。績效結果所體現的個人素質和工作現狀是對個體實施培訓的依據；根據公務員個體的不同能力特點，將其安置在適當的崗位上，實現人力資源的有效利用和合理規劃，對公務員的職業生涯發展也很有幫助。

因此，績效結果只是績效考核的一小部分，并不是績效考核過程的最終目的，我國公務員績效考核也應將結果合理運算、評定，并據此實施公務員激勵，從而防止考核過程與目的相悖，避免考核流于形式。同時，績效考核結果的有效應用也強調了績效考核在組織中重要地位，使政府部門更加重視公務員績效考核建設。

6.方法適用：德國公務員績效考核打破了績效考核標準應該量化的束縛，使先進的方法在政府部門中得以應用。依據量化和不能量化的績效結果提出了測量和評估兩種考核方式，并分析這兩種方式的適用條件。這為不同類型的績效結果的評估確定了合理的評估標準（分級尺度）。

德國公務員的績效考核標準主要有四種：（1）數量標準（定量），如答復質詢的數量、服務“客戶”的數量等；（2）質量標準（定性），如極少的抱怨或異議、短暫的等待時間，或者低錯誤率等；（3）效率標準（結果導向），例如，成本和人力的減少，或者收入的增加等；（4）影響力或行動力標準（行為導向），例如，溝通、談判技巧，團隊精神等。

用于考核的績效標準應該是綜合性的、符合特定工作要求的，就不能只用一種績效標準來描述的。而確定了績效標準后，還要決定是測量績效還是評估績效。這主要取決于所選的績效標準的特點，前者是客觀可量化的，后者是偏主觀概括性的。如果績效標準適用于數字測量，可進行績效測量。測量績效有對比和統計兩種方式，但會增加績效考核的工作層級和復雜化程度，降低效率。而面對績效測量存在的問題，很多情況下進行績效評估則更有利于績效考核，但是并非在所有的考核中都適用。績效測量和績效評估這兩種考核程序各有利弊，應該使用測量型績效考核、評估型績效考核，還是兩者的結合，只能依據各個部門不同的任務背景才能決定。

7.指南清晰：德國公務員績效考核指南涉及的范圍很廣，內容也很全面。一方面，整個考核過程都強調了避免歧視，包括性別歧視和暫時離崗公務員的歧視。我國政府在公務員績效考核中更應該始終強調公平合理，防止各種可能的歧視。另一方面，德國公務員績效考核還規定了沖突的解決辦法和相關法律問題。盡管西方的行政管理體制要比我國早很多年建立，但是仍然在不斷地完善相關制度和法律體系；我國更應該加強公務員績效考核立法，使這項工作有章可循，沖突和糾紛的解決有權威依據。

總之，績效考核并不存在所謂“準確”或“不準確”、“好”或“壞”的普遍規則，政府各部門應該分析自身的特點和要求，自主決定本部門績效考核的特定原則及標準，詳細規定考核中細節問題，處理好考核中的各種關系，不斷推進公務員績效考核工作。

（作者簡介：余仲華，中國人事科學研究院電子政務與績效管理研究室副研究員；杜新宇，北京安貞醫院人事處職員）