我國公共就業(yè)和人才服務(wù)組織建設(shè)現(xiàn)狀分析

建立健全公共就業(yè)和人才服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)公共就業(yè)和人才服務(wù)整合是推進(jìn)國家大部制改革的初始目標(biāo)，也是落實(shí)全國人社系統(tǒng)“五統(tǒng)一”精神的重要舉措，通過課題組調(diào)研，各地公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)整合的情況如下。

一、公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)整合存在的問題

（一）統(tǒng)一的人力資源市場(chǎng)法規(guī)建設(shè)滯后

當(dāng)前公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)主要依據(jù)原勞動(dòng)和社會(huì)保障部頒布的《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》，而人才服務(wù)機(jī)構(gòu)主要依據(jù)的是原人事部頒布的《人才市場(chǎng)管理規(guī)定》，由于統(tǒng)一政策法規(guī)尚未出臺(tái)，在兩種服務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理方面缺乏政策和法律依據(jù)。

（二）兩類機(jī)構(gòu)職能交叉重疊或彼此矛盾

兩類機(jī)構(gòu)雖然服務(wù)對(duì)象不同，但在職業(yè)介紹、檔案管理、職業(yè)指導(dǎo)、社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)與待遇落實(shí)等方面的工作內(nèi)容卻非常類似，在一定程度上造成了重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，并且由于公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行不同的管理體制，執(zhí)行不同的政策制度，使得兩類機(jī)構(gòu)在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)使用、服務(wù)鏈條的銜接、信息統(tǒng)計(jì)等多方面存在問題或相互矛盾。

（三）不同層級(jí)的服務(wù)機(jī)構(gòu)定位與職能沒有差異化

據(jù)調(diào)查，多數(shù)省、市、區(qū)（縣）不同層級(jí)服務(wù)機(jī)構(gòu)的職能重疊，服務(wù)內(nèi)容沒有側(cè)重，尤其中央、省級(jí)機(jī)構(gòu)直接服務(wù)的內(nèi)容較多，而對(duì)全省市、區(qū)（縣）人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、市場(chǎng)監(jiān)管、從業(yè)人員培訓(xùn)、信息采集、匯總以及重要任務(wù)的分解等宏觀管理相對(duì)較少，職能定位尚需進(jìn)一步完善。

（四）財(cái)政投入不平衡

隨著近年來中央對(duì)民生工作的大力支持和高度重視，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的就業(yè)經(jīng)費(fèi)充足，每年由中央財(cái)政直接撥付，但人才工作方面的財(cái)政支持卻普遍不足。由于組織部門負(fù)責(zé)對(duì)人才經(jīng)費(fèi)的管理，跨部門的協(xié)調(diào)溝通也給人才經(jīng)費(fèi)的申請(qǐng)帶來不便。

（五）信息系統(tǒng)不統(tǒng)一

目前，全國公共就業(yè)與人才服務(wù)系統(tǒng)尚沒有統(tǒng)一的工作信息平臺(tái)，軟件和監(jiān)控方法沒有上下一致標(biāo)準(zhǔn)，公共就業(yè)與人才服務(wù)信息不能共享，不僅造成信息資源的重復(fù)設(shè)置，也給使用者造成了不便。據(jù)反映，由于兩個(gè)信息系統(tǒng)不統(tǒng)一，每當(dāng)需要上報(bào)數(shù)據(jù)時(shí)，數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)和報(bào)表的匯總就成為老大難問題，有時(shí)下面的機(jī)構(gòu)只有應(yīng)付，人社部或各省開發(fā)建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)已成為當(dāng)務(wù)之急。

（六）難以滿足社會(huì)需求

由于兩類機(jī)構(gòu)根據(jù)不同身份提供不同的服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容的分割和服務(wù)鏈條的不完整，使個(gè)人擇業(yè)和企業(yè)招聘員工時(shí)不得不在不同的機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)跑來跑去，給企業(yè)和求職者帶來諸多不便，難以滿足社會(huì)需求。

二、當(dāng)前公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)整合狀況

（一）整合的進(jìn)展情況

目前，我國從中央到地方都在積極探索整合公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)、建立統(tǒng)一的公共服務(wù)和人才服務(wù)體系的路徑和方法，但總體來說，還處于改革探索的初級(jí)階段。根據(jù)這些改革實(shí)踐發(fā)展的進(jìn)程，大致可分為四個(gè)階段：

1.改革醞釀階段。對(duì)于公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)的改革整合，全國相當(dāng)多省（市）人社部門還處于改革醞釀階段，比較明顯的特點(diǎn)是在公共就業(yè)與人才服務(wù)機(jī)構(gòu)整合和職能調(diào)整方面還沒有行動(dòng)，僅有一些改革的想法，有的還在努力學(xué)習(xí)其他省市的改革方法。

2.改革設(shè)計(jì)階段。有一些省、市人社部門的改革實(shí)踐處于改革設(shè)計(jì)階段，其基本特點(diǎn)是出臺(tái)了機(jī)構(gòu)整合的方案，但由于種種困難并沒有開始執(zhí)行方案，機(jī)構(gòu)還沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的整合。

3.改革啟動(dòng)和探索階段。其基本特點(diǎn)是開始執(zhí)行整合方案，對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合和職能調(diào)整，但由于改革時(shí)間不長，新機(jī)構(gòu)的職能調(diào)整還沒有完全理順，有的還在進(jìn)行磨合；有的則將改革的重點(diǎn)放在公共服務(wù)業(yè)務(wù)的初步調(diào)整上，如將原人才市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)的服務(wù)場(chǎng)所或服務(wù)窗口進(jìn)行初步統(tǒng)一，將交叉、重復(fù)的服務(wù)業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理和合并；還有的則開始著手制度的統(tǒng)一和信息化建設(shè)的整合等。

4.改革深入推進(jìn)階段。個(gè)別省、市人社部門的改革實(shí)踐屬于改革深入推進(jìn)階段，其基本特點(diǎn)是，不但對(duì)政府的公共就業(yè)與人才服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了較大力度的整合和職能調(diào)整，而且改革推進(jìn)比較順利并取得突破性的進(jìn)展或示范性成效，其改革實(shí)踐在全國都屬于先行范例。

（二）整合的主要障礙

1.頂層設(shè)計(jì)滯后。對(duì)于兩類機(jī)構(gòu)整合，人社部116號(hào)文件提出了地方兩類服務(wù)機(jī)構(gòu)整合的指導(dǎo)意見，但由于部級(jí)層面的整體規(guī)劃還沒有出臺(tái)，各地人社部門基本上根據(jù)自己的情況進(jìn)行整合，初步整合的機(jī)構(gòu)名稱、性質(zhì)、職能設(shè)置、業(yè)務(wù)范圍等大都不一樣，對(duì)以后的上下貫通、省與省之間、市與市之間的橫向銜接和交流造成了一定困難。

2.部門利益不同程度存在。受傳統(tǒng)行政管理體系形成的部門分割影響，有些部門出于自身利益的考慮，對(duì)跨部門的改革和整合并不熱心，有的即使是合并在一起，也仍然停留在形式上，職能調(diào)整難以到位，在很大程度上影響了整合的進(jìn)程和效果。

3.兩類機(jī)構(gòu)性質(zhì)復(fù)雜。原勞動(dòng)部門和人事部門設(shè)立的公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)雖然多數(shù)都是事業(yè)單位，但由于機(jī)構(gòu)性質(zhì)不同、人員身份多種多樣等問題，給兩類機(jī)構(gòu)的整合帶來障礙。

4.機(jī)構(gòu)整合基本條件不足。一是經(jīng)費(fèi)保障普遍不足；二是服務(wù)基礎(chǔ)建設(shè)落后，整合后的服務(wù)場(chǎng)地難以解決；三是人員編制問題突出，編制內(nèi)人員配置明顯不足，這些問題極大地制約著機(jī)構(gòu)整合的進(jìn)程。

5.思想認(rèn)識(shí)存在問題。有些公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)的同志對(duì)于整合有顧慮，如領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)及部門利益的平衡、人員的安排等，認(rèn)為如果因機(jī)構(gòu)合并導(dǎo)致內(nèi)部人員的矛盾還不如不整合，一些思想認(rèn)識(shí)上的“潛規(guī)則” 也是改革的根本阻力之一。

（三）整合的成效

1.管理機(jī)制得以貫通。某些機(jī)構(gòu)整合比較成功的省市，通過整合，在一定程度上解決了“城鄉(xiāng)分割”、“身份分割”、“區(qū)域分割”、“管理分割”這四個(gè)制約人力資源市場(chǎng)發(fā)展的基礎(chǔ)性矛盾，培育了人力資源市場(chǎng)公平性、開放性和均衡性，實(shí)現(xiàn)了管理制度和體制等方面功能和定位的統(tǒng)一，提高了人力資源市場(chǎng)管理與服務(wù)的效率。

2.職能的劃分更趨合理。通過整合，有的省市在機(jī)構(gòu)“三定”方案和市場(chǎng)發(fā)展規(guī)劃上，橫向體現(xiàn)了分類，合理確定綜合性市場(chǎng)、人才市場(chǎng)、高校畢業(yè)生市場(chǎng)、農(nóng)民工市場(chǎng)等細(xì)分市場(chǎng)的關(guān)系；縱向體現(xiàn)了分層，使得不同層次公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)的職能定位更加合理，提高了針對(duì)不同群體服務(wù)的能力和信息對(duì)稱能力。

3.基本公共服務(wù)和人才服務(wù)得到加強(qiáng)。通過整合，基本公共就業(yè)和人才服務(wù)能力得到加強(qiáng)，服務(wù)范圍更廣，財(cái)政支持不均衡的狀況也得到改善，如高校畢業(yè)生工作經(jīng)費(fèi)得到解決，并利用勞動(dòng)保障基層平臺(tái)，建立了從上至下的有效鏈接，深化了服務(wù)。

4.實(shí)現(xiàn)了資源共享，節(jié)約了成本。兩類機(jī)構(gòu)整合，組織變得相對(duì)精干，人員相對(duì)減少，行政經(jīng)費(fèi)縮減，避免職能重疊交叉，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)備、信息資源以及基層平臺(tái)等方面的資源共享，節(jié)約了成本，提高了效率。

5.方便了服務(wù)對(duì)象。過去，企業(yè)招聘和求職者尋找工作，需要?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)和人才市場(chǎng)來回跑，兩個(gè)市場(chǎng)整合以后，極大地方便了企業(yè)和求職者，他們只需要跑一個(gè)市場(chǎng)，就可以獲取全方位的就業(yè)供求信息和一站式服務(wù)。

6.不同程度地實(shí)現(xiàn)了“五統(tǒng)一”。兩類機(jī)構(gòu)合并后，一些省市采取了具體的措施推進(jìn)統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場(chǎng)建設(shè)，如統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一兩個(gè)市場(chǎng)信息平臺(tái)建設(shè)和統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等，更大程度地實(shí)現(xiàn)了“五統(tǒng)一”，為更好地提高公共就業(yè)和人才服務(wù)水平提供了組織保障。

三、對(duì)整合的建議

（一）進(jìn)行整體謀劃和系統(tǒng)設(shè)計(jì)

公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)的整合，僅依靠基層進(jìn)行的一些有益的改革探索，容易導(dǎo)致改革流于局部化、碎片化。公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)的整合，需要對(duì)公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)體系進(jìn)行科學(xué)分析，對(duì)各類機(jī)構(gòu)的角色和關(guān)系有明確的定位，對(duì)公共就業(yè)和人才服務(wù)組織的橫向和縱向布局統(tǒng)一謀劃。

（二）建立高層次的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

建立高層次的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制有利于從全局上把握改革的進(jìn)程，強(qiáng)化改革決策機(jī)制，統(tǒng)籌調(diào)度各方面的資源，集中解決改革進(jìn)程中的一些難點(diǎn)問題，將自上而下的改革與地方性的有益經(jīng)驗(yàn)有機(jī)結(jié)合起來，確保改革的順利推進(jìn)。

（三）因地制宜，分步實(shí)施

當(dāng)前改革整合尚處于探索階段，各地可因地制宜，穩(wěn)步推進(jìn)，采取適合當(dāng)?shù)厍闆r的措施，逐步解決整合過程中的矛盾，建議條件成熟的可率先改革，暫不具備條件的允許過渡，不搞“一刀切”。

（四）設(shè)計(jì)分級(jí)分類的組織架構(gòu)

從中央到地方，每個(gè)層級(jí)的公共就業(yè)和人才服務(wù)組織設(shè)計(jì)應(yīng)突出不同的職能，中央更側(cè)重于宏觀指導(dǎo)、總體政策制定、戰(zhàn)略規(guī)劃，各省廳側(cè)重于各省工作的指導(dǎo)、政策制定和項(xiàng)目實(shí)施；各市及以下則更多是具體執(zhí)行和實(shí)施。對(duì)于不同類別的機(jī)構(gòu)也應(yīng)有不同的設(shè)計(jì)，公共服務(wù)管理部門應(yīng)突出管理的職能，公共服務(wù)執(zhí)行部門應(yīng)突出服務(wù)提供的職能。

（五）提供資源支持和經(jīng)費(fèi)保障

各地在建立統(tǒng)一的人力資源市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)信息、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增加人員配備和提升從業(yè)人員能力建設(shè)等方面都需要資金的支持，建議各級(jí)政府部門積極采取措施，增加經(jīng)費(fèi)投入，確保公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)整合的順利進(jìn)行和公共服務(wù)效率的提升，更大程度滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與需求。

（作者單位：中國人事科學(xué)研究院）