政府主導失地農民就業保障模式的構建

[摘 要]隨著我國城市化進程的加快，失地農民數量不斷增加，也導致了很多社會問題。失地農民問題能否得到有效解決，關鍵在于失地農民能否順利就業，就業是解決失地農民問題的關鍵。

[關鍵詞]政府主導；失地農民；就業保障

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）02 — 0076 — 02

隨著我國城市化進程的迅猛發展，一個新的社會群體—失地農民迅速擴大，他們的就業和生活狀況備受關注。在失地農民的就業問題上，政府應該堅持“以人為本”的原則，強化就業指導和扶持功能，合理地設計失地農民就業保障體系，并建立與之相配套的制度，發揮政府在解決這一問題上的主導作用，并充分的引導社會、企業、個人等多方面的力量參與到這一體系的建設中來。

一、 我國失地農民的歷史演進

農民失地的問題早就存在，1949年新中國成立伊始，城市建設基礎設施建設曾征用了大量農地。但是，由于當時實行的是集體經營土地方式，沒有產生大量的失地農民。1978年改革開放以后，隨著我國城鎮化進程不斷加快，在20世紀80年代中期、90年代初曾發生過兩次“圈地熱”，失地農民問題就已經產生，但在政府計劃安置下，失地農民利益沒有受到多少損失。直到2000年以后，發生了第三次大規模“圈地熱”，城鎮擴張、工業區等以前所未有的速度急劇膨脹，加之大量的基礎設施建設，越來越多的土地以種種形式轉為非農用地，導致了大量的農民失去土地并形成一個新的社會群體。

二、 失地農民的就業現狀

20世紀80年代到90年代初期，我國對失地農民的再就業采取的是“誰征地，誰安置”的原則，強制規定由用地單位安置失地農民。隨著改革開放逐步深入，市場經濟的發展更加成熟，市場主導的就業方式使這種強制就業的方式失去了效力。20世紀90年代中期以來，企業為適應市場競爭實行下崗分流，失地農民由于文化素質和勞動技能偏低首先受到沖擊，原已獲得就業安置的失地農民，除少數安排在環衛、公交和房管部門外，其他安置人員大多都已下崗、失業。有資料顯示，曾實現招工安置的農民90%以上都已下崗、失業〔1〕。

隨著城市建設和經濟建設速度的加快，征地被用于市政、房地產、土地開發和公共設施建設等非生產性項目越來越多。項目單位沒有能力安置失地農民，各地開始探索新的安置模式，即征地時一次性支付安置補償金，讓失地農民自謀職業。但是由于被征地農民普遍文化程度不高，缺乏非農就業技能，就業時處于劣勢的失地農民容易陷于失業困境。雖然在地方政府和村集體的努力下，部分失地農民獲得了穩定的就業出路。但從整體看，就業狀況不容樂觀。2003年國家統計局農調隊對28個省、自治區、直轄市的調查顯示： 征地時已安置就業的占2.7%； 外出務工的占24.8%； 經營二、三產業的占27.3%；從事農業生產的占25.2%； 賦閑在家的占20%〔2〕。

失地農民收入來源雖已多元化，但收入穩定性差，繼續增收難度較大，大多對當前生活不滿意。中國社科院的一份研究報告表明，西南某省20%的失地農民僅靠土地征用補償金生活，25.6%的失地農民最急需解決的是吃飯問題，24.6%的失地農民人均年純收入低于625元，處于絕對貧困狀態〔3〕。

三、 建立政府主導的失地農民就業保障模式

1.采取多種就業途徑，拓寬失地農民就業渠道

經濟的高速發展可以提供更多的就業機會，是解決就業問題的關鍵。政府在解決失地農民的就業問題時，要將其歸納入當地的經濟發展規劃中來，在規劃中，設計和建立能夠適合失地農民就業的產業，在為失地農民建立起社會保障體系的同時，為失地農民的進一步發展做出強大的支持。為此，政府應采取多種就業途徑，積極出臺政策，拓寬失地農民的就業渠道。

建立留地安置制度。留地安置制度是指對于土地征用的村莊，在征地之后，可以為農民留下一定面積的土地來進行居住和經營，自主權掌握在農民自己的手中。這種制度可以有效的解決一批失地農民進行就業。自留土地，通過村集體統一規劃，可以用來土地出租，也可建設廠房等，從而使失地農民有了穩定的收入來源。留置土地同樣可以作為發展農村集體企業的基礎，當地農民可以以土地作為資本的方式來吸引外來企業進駐投資，通過建立的企業，失地農民可以參與工作，解決了工作的難題。而企業則省去了土地出租的資金，只需要在年底分紅時將以土地作為投資的那部分收益分給農民即可，適應市場化發展的村制企業，將會促進地方的發展。

提供優惠政策，保障失地農民就業。政府應在稅收、審批、貸款、土地出讓等方面為失地農民提供優惠的政策。政府應該加強對失地農民就業優惠政策的宣傳和引導，使廣大失地農民能夠清楚的了解到政策，從而能夠使政策的優越性發揮出來，使農民自主的投入到創業和就業中來。還要發揮當地致富能手的帶頭作用，改革開放以來，農村由以前的大鍋飯，轉到現在的多種經營模式，許多農民已經從過去單純依靠農業生產，轉向了個體經營、加工修理、交通運輸、建筑裝修等多種行業，許多農民因此走上了富裕的道路。要宣傳他們豐富的就業經驗，這樣即可以鼓勵失地農民進行創業，同時，還可以通過他們解決一部分失業農民的工作問題。同時，對于失地農民中善于農業生產的農戶，要繼續發揮他們在種植和養殖方面的技能，可以介紹他們積極到農業園區進行工作，或者是到外地繼續從事相關的生產活動。

引導失地農民轉變就業觀念。農民的就業觀念較為落后，一般不愿離開自家的土地進行勞務輸出工作，在失去土地后，往往對自己的未來工作迷茫，不知道如何再就業。在國內就業市場飽和的情況下，可以發展相關的勞務輸出工作，將失地農民以勞務輸出的模式實現就業。政府要立足于當地的實際情況，分析失地農民的知識構成、技術水平、年齡結構等情況，并以此為依據，尋找合適的勞動力市場來解決部分失地農民的就業問題。要積極引導失地農民轉變就業觀念，對于不適當的政策要予以廢止，使失地農民打破傳統就業觀念的束縛。要以縣級政府、市級政府為主導，加強與勞務輸入地政府的聯系，搭建勞務輸出的交流平臺，這樣可以了解輸入地對勞務者的要求和限制，并以此為標準給失地農民進行初級培訓，增強失地農民的競爭能力，有組織、有重點、有針對性的輸出勞務。此外，還要加強同勞務中介機構的聯系，簽訂勞務代理合同，保護失地農民務工的基本權益，使失地農民可以安心的在外地進行工作。

2.開展對失地農民的培訓

政府要組織失地農民進行培訓工作，保證他們在失去土地之后，擁有新的技術能力，從而能夠從農業轉向其他的行業進行工作。為此，相關的勞動就業部門，要根據當地失地農民的客觀實際入手，開展相關的培訓工作。應該加強培訓基地的建設與管理。培訓基地的建設要按照目前勞動力市場的需求來建設，因此不僅教材和教學模式要靈活多變，面對不同層次的失地農民進行必要的調整和變化。樹立靈活多變的培訓模式。失地農民的知識層次是明顯不同的，為此，在進行培訓時，要針對不同的培訓人員層次，展開靈活多變的培訓模式。對失地農民進行培訓時，要實行目標導向的培訓認證制度。地方政府在信息收集方面具有天然的優勢，要充分利用政府的信息平臺，加強對相關就業信息的收集，掌握不同地區對勞動力的需求狀況，搭建就業信息共享平臺。

3.利用外部資源，解決當地失地農民就業

地方政府的經濟實力有限，為此要解決好失地農民的就業問題，還需要外部資源的幫助。為此，政府應加大招商引資，吸引外地企業投資，增強當地的就業能力。在招商引資中，要注意對外來企業的甄選，對于高科技、高附加值和勞動密集型的企業要積極引入到當地，這樣既可以保證了就業，又避免了因為工業化帶來的環境問題。對于那些嚴能落后，技術水平低的企業，要杜絕引入，這些企業往往資源消耗大，環境污染嚴重，對于從業人員的身體健康也有著不好的影響。政府堅持以科學發展觀為指導，將就業工作放在實處，通過外部資源，發展位于城市周邊的勞動密集型產業，這樣即增加失地農民的就業機會，又有了當地城市這樣一個大市場作為保證。要充分發揮失地農民人數多、工資要求低的優勢，大力發展勞動密集型的產業，這樣保證了失地農民的正常就業。

縣域經濟是附近農村、農民進行經濟活動的核心，要積極發揮縣城對周邊失地農民就業的吸納作用。要利用當前城鎮化發展的趨勢，建立國家、地方、集體、個人共同參與的多元化投資模式，鼓勵各方面參與城鎮的建設。發展縣域經濟，不僅需要投資的增長，同時需要在基礎設施等公共產品的改善。為此，各級政府要加大對小城鎮基礎設施的投資力度，通過改善當地的投資環境和提供優惠的投資政策，來吸引外來資金支持縣域經濟的發展。在要注意政策方面的延續性，使投資主體能夠看的到縣域經濟的未來規劃，最終實現，讓失地農民積極參與、積極奉獻、積極就業的氛圍，提升縣域經濟的活力。

4.扶持城鎮中小企業和新型產業的發展

中小企業是推動經濟增長的強大動力，也是提供就業機會的重要途徑。因此，扶持城鎮中小企業和新型產業的發展，對于解決失地農民問題發揮著舉足輕重的作用。因此，要采取多種手段鼓勵中小企業和新型產業的發展。首先，要建立和完善中小企業多元融資體系，由政府財政做擔保，由銀行提供短期貸款，支持產業的發展；其次，要提供多項優惠政策，支持中小企業和新型產業的發展壯大，在稅收、審批等政策中，要考慮向中小企業、民營企業、第三產業的傾斜力度，實行減免稅收，縮短審批程序等方式，鼓勵企業的發展；再次，要積極發展政府的導向作用，通過政府的信息工作平臺，免費為中小企業提供相關的信息、技術、市場等咨詢服務，使企業能夠增強自身的市場適應能力，更加快速的做大做強；最后，要鞏固和調整以前的鄉鎮企業，對于產能落后的企業進行改造和淘汰，支持企業自我更新。〔4〕

5.政府要為失地農民提供法律方面的援助

失地農民是一個社會弱勢群體，當他們的權利受到侵害時，他們往往沒有能力支付因啟動并進而運用行政救濟途徑所需的各種成本。“法律面前人人平等”的憲法原則首先要求所有公民一律平等地站在法律面前，即公民接近法律的能力不應受到其他條件尤其是經濟狀況的影響。〔5〕失地農民缺乏足夠的時間、金錢和充足的法律知識，來進行失地案件的訴訟。因此當地政府要為失地農民提供多種方式的法律援助，解決農民在法律方面的困惑，對不明的地方予以法律方面的支持和依據，幫助失地農民維護自己的合法權益，保護自己的就業和勞動權力。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕韓俊.失地農民的就業和生活狀況〔N〕.中國稅務報，2005-08 -17.

〔2〕國家統計局農調隊.中國農村經濟調研報告〔M〕.北京：中國統計出版社，2004： 79 - 81.

〔3〕楊雪.失地農民就業問題研究〔J〕.理論學刊，2006，（1） ：45 -46.

〔4〕黃文娟. 平頂山市失地農民社會保障中的政府責任研究〔J〕.中央民族大學碩士學文論文，2011，（04）38-43.

〔5〕黨國英.關于征地制度的思考〔J〕.現代城市研究，2004，（03）：19-22.

〔責任編輯：郭梅東〕