規(guī)范建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源管理工作的探討

李伯男

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

壓覆礦產(chǎn)資源是指建設(shè)項目建設(shè)實施后導致該區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源不能開發(fā)利用。為了有效保護和合理利用礦產(chǎn)資源，優(yōu)化建設(shè)項目選址，規(guī)范工程建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源管理工作，確保建設(shè)項目用地審批工作順利進行，2011年，遼寧省結(jié)合原國土資源部相關(guān)文件出臺了《關(guān)于進一步規(guī)范建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源管理工作的通知》（以下簡稱《通知》），這是近十年來遼寧省壓覆管理工作的執(zhí)行依據(jù)。因國家沒有壓覆礦產(chǎn)評估的技術(shù)規(guī)范要點相關(guān)規(guī)范，《通知》也對此沒有規(guī)定。隨著近年來國家治理理念的轉(zhuǎn)變，《通知》中有些管理規(guī)定已不再適用。因此，筆者結(jié)合多年來壓覆管理工作的經(jīng)驗，提出現(xiàn)有管理工作中存在的問題和改進建議，以及對統(tǒng)一壓覆評估相關(guān)技術(shù)要求的一些思考。

一、評估范圍和壓覆范圍確定的原則

《通知》中引入了評估區(qū)的概念，即按此范圍調(diào)查收集資料，再行評估是否壓覆。文件規(guī)定評估區(qū)范圍一般不小于建設(shè)項目用地范圍邊界外延300米（露天開采爆破安全距離），建設(shè)項目有行業(yè)規(guī)定要求從其規(guī)定。各建設(shè)項目類型眾多，各自規(guī)定繁瑣復雜，如鐵路禁止1000米范圍內(nèi)爆破，公路是50～200米，電力設(shè)施是500米，石油天然氣管道是200～1000米，水利設(shè)施則由各管理單位單獨確定等等。

以上評估區(qū)范圍的確定主要考慮的是礦山露天爆破開采情況，若涉及地下開采，應考慮開采后的地面影響范圍，目前國家未出臺統(tǒng)一規(guī)范，可參照《建筑物、水體、鐵路及主要巷道煤柱留設(shè)與壓煤開采規(guī)程》執(zhí)行，在工程地質(zhì)條件良好的情況下，地面最大影響范圍（評估區(qū)）300米時，礦床埋深需超過500米（巖石移動角60°），滿足遼寧省一般礦床的賦存情況，但對于一些重要成礦遠景區(qū)不太適合，評估區(qū)可放大到500米。

對露天開采礦山，《通知》未規(guī)定壓覆區(qū)如何確定，筆者認為需考慮礦山的開采境界，作業(yè)方式、地形地質(zhì)條件、可視距離以及建設(shè)項目行業(yè)規(guī)定等因素，不能只考慮爆破安全距離，必要時應聯(lián)同建設(shè)項目和礦山設(shè)計部門共同論證確定，尤其是在確定的壓覆范圍明顯小于行業(yè)規(guī)定時。

對地下開采的礦山，若無設(shè)計部門論證，壓覆范圍可參照“三下采煤規(guī)程”確定的在剖面上通過巖石移動角確定影響到的埋藏最深礦體位置，再由該點垂直投影到平面上，該平面范圍在無行業(yè)規(guī)定時應為壓覆范圍，有行業(yè)規(guī)定時兩者再進行比較取舍。

當事雙方協(xié)議達成的壓覆范圍是最適用的，但遇到國家級、省級線性工程穿越礦山較多，當事方短時間內(nèi)難以達成一致時，建議可由建設(shè)單位或政府先行確定壓覆范圍，并承擔相應責任，壓覆范圍不得小于100米。

二、認定是否壓覆的共識

工作中遇到過不少對壓覆概念的錯誤認識，若礦權(quán)或礦產(chǎn)與建設(shè)項目重疊，但礦產(chǎn)可以正常開采，或采取一定措施開采，該情形不應表述成“壓覆”；若礦權(quán)或礦產(chǎn)與建設(shè)項目重疊，致使礦產(chǎn)不能開采，這是真正意義的壓覆。后者在管理審批時又衍生出兩個概念——作壓覆處理和不作壓覆處理。不作壓覆處理的情形有事實壓覆、重復壓覆和《通知》中規(guī)定的幾種情形的壓覆。

關(guān)于事實壓覆，筆者認為須達成統(tǒng)一認識，應包括：早于礦產(chǎn)地發(fā)現(xiàn)或礦權(quán)設(shè)立的道路、鐵路、河流等設(shè)施的改擴建項目，建設(shè)項目周邊已有居民區(qū)或建筑物存在，建設(shè)項目壓覆各類生態(tài)紅線內(nèi)的礦產(chǎn)地等。

三、管理部門應提供更好的支撐和服務

壓覆評估工作受限于工時和經(jīng)費，主要以收集整理資料為主。自國務院取消地質(zhì)勘查資質(zhì)后，任何作業(yè)單位都可編制壓覆評估報告，因此如何保證收集到的資料是真實、及時、不遺漏的，是壓覆管理工作的重中之重，管理部門也應給作業(yè)單位提供官方途徑來查詢地質(zhì)資料。這就涉及到各級管理部門地質(zhì)資料的及時歸檔入庫和信息化工作。現(xiàn)有的全省“一張圖”系統(tǒng)，只包括礦業(yè)權(quán)數(shù)據(jù)，里面還摻雜一些無效信息。下一步應及時清理更新礦業(yè)權(quán)數(shù)據(jù)庫；補充未設(shè)立礦業(yè)權(quán)的查明礦產(chǎn)地信息；將這次壓覆國情大調(diào)查成果信息化，補充已有建設(shè)項目審批的壓覆范圍和事實壓覆范圍的信息，并隨著壓覆審批及時更新；長遠看，還可依托探明礦產(chǎn)資源儲量登記工作，添加礦產(chǎn)資源儲量估算范圍的信息。以上這些數(shù)據(jù)構(gòu)建后，可極大方便壓覆評估收集工作，也可使壓覆管理工作極其高效。

通過官方查詢收集到了涉及的礦產(chǎn)地信息后，下一步就是收集該地最新的地質(zhì)儲量報告，那么如何確認收集到的報告是最新的，筆者認為還需加強省市級地質(zhì)資料的匯交、整理和開放查詢工作。從官方途徑確認利用的地質(zhì)資料是否為最新的是最合適的，尤其是在 目前“放管服”改革形勢下，很多報告可自行編制申報，不再要求通過管理部門評審備案，因此各級管理部門更應實現(xiàn)信息化辦公，全面及時地將地質(zhì)資料歸檔。

四、各部門應配合做好壓覆審批工作

建設(shè)項目壓覆國家出資形成的礦產(chǎn)地、礦業(yè)權(quán)時，建議由勘查管理部門出具是否可以壓覆的意見；壓覆過期采礦權(quán)時，應由礦業(yè)權(quán)管理部門明確礦權(quán)的有效性；對于國家、省級重點項目，地方政府也可先行介入?yún)f(xié)調(diào)壓覆事宜，以上舉措都有助于壓覆評估、審批工作的順利進行。

《通知》規(guī)定建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源的，建設(shè)單位首先要辦理壓覆審批手續(xù)和壓覆登記手續(xù)，才能辦理用地審批手續(xù)，否則建設(shè)單位無權(quán)申請劃撥建設(shè)用地。但在實際操作過程中，很多項目沒有辦理壓覆審批或登記，就取得了用地批準，實施了項目建設(shè)，涉事礦業(yè)權(quán)人的權(quán)益無法得到保障，致使了諸多經(jīng)濟糾紛的發(fā)生。還有一種情形，就是當事雙方已達成協(xié)議，礦業(yè)權(quán)人得到了相應賠償，但壓覆的礦權(quán)沒有辦理退出該范圍的相關(guān)手續(xù)，還在正常生產(chǎn)。

建議相關(guān)管理部門出臺規(guī)范性文件，做好建設(shè)項目用地審批和壓覆審批的銜接工作，研究通過壓覆登記手續(xù)，強制落實涉事雙方的賠償問題，并及時為礦業(yè)權(quán)辦理退出壓覆范圍的相關(guān)手續(xù)，這樣既能保護礦業(yè)權(quán)人的利益，又能保證建設(shè)項目的順利實施，確保了雙方后續(xù)的安全生產(chǎn)。

五、結(jié)語

建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源管理工作任重道遠，現(xiàn)有的壓覆礦產(chǎn)資源管理制度有待完善，壓覆礦產(chǎn)評估的技術(shù)規(guī)范和賠償評估標準急需出臺。望各級管理部門加強認識，協(xié)調(diào)配合，做好建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源管理工作，服務好國家建設(shè)，保護和利用好礦產(chǎn)資源，維護好礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。