中國區域發展的政策選擇

[摘要]自上世紀90年代以來，中國逐步形成了以“四大地區板塊”布局戰略為核心的區域發展政策體系，區域發展不平衡的局面有所改善，但是也帶來中西部地區土地資源浪費、資源環境過度開發、產能過剩等問題。本文認為中國東部沿海二線城市和長江沿線城市仍有較大的開發空間，其城市化潛力和人口承載力優勢遠未發揮出來，應通過規劃、土地、人口等政策調整，重新構建沿海、沿江“T字型”經濟發展和人口集聚的密集帶，提高沿海、沿江城市的人口和經濟密度。

[關鍵詞]區域政策 四大地區板塊 西部大開發

[中圖分類號]F127

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004-6623（2013）02-0007-13

一、中國區域發展政策演化及戰略布局

中國是一個幅員遼闊、人口眾多的大國，各地區的社會經濟發展條件、自然資源稟賦，以及文化傳統差異顯著，這是形成地區間發展不平衡的基礎性條件，也是中國的一個基本國情。因此，區域發展政策一直廣受關注，區域發展戰略是國家戰略的重要組成部分，也是國家發展戰略在空間上的體現。

改革開放以后，中國選擇了經濟市場化的發展路徑。為了加快經濟發展，擴大對外開放，提高資源配置效率，中國實施了“順市場”的區域發展政策，即鼓勵各種資源要素流向更有效率的地區，促進東部沿海地區優先發展。當時鄧小平就提出了“兩個大局”的戰略思路，即“沿海地區加快對外開放，較快地先發展起來，內地要顧全這個大局”，同時“沿海地區發展到一定時期，拿出更多的力量幫助內地發展，沿海地區也要顧全這個大局”。

為了落實鄧小平提出的“兩個大局”的戰略思路，中央出臺了一系列促進東部沿海優先發展的政策，具體政策包括：（1）先后批準設立深圳、珠海、汕頭、廈門和海南五個經濟特區，允許經濟特區進行制度創新、“先行先試”，并給予經濟特區放寬外商投資限制、稅收減免、增加外匯額度等優惠政策；（2）開放天津、上海、大連、湛江等14個沿海城市，對這些地方實行經濟特區的某些政策，包括放寬地方管理權限、擴大對外開放權力、放寬對外商投資等；（3）設立上海浦東新區，提高上海在中國實施對外開發戰略中的地位；（4）鼓勵沿海地區興辦各類國家級經濟技術開發區。

“順市場”的區域發展政策使市場機制作用得到充分發揮，促進各種資源要素流向更有效率的地區，或者說，流向提高資源配置效率潛力更大的地區。東部沿海地區憑借緊鄰對外口岸的優勢，對外商、外資更有吸引力，可以充分利用國內勞動力、土地等關鍵要素較為低廉的優勢，在更大范圍內參與國際分工，從而大大提升東部沿海地區的地區優勢。到上世紀90年代末，中國已形成了長江三角洲地區、珠江三角洲地區和環渤海灣地區三個重要的區域經濟增長極，成為拉動中國經濟增長的重要引擎。到2005年，這三個地區的經濟總量已占全國的經濟總量的54.2%。

然而，這種“順市場”區域發展政策一個不可避免的后果是，進一步擴大了沿海和內陸地區之間的差距。到2005年，東部、中部、西部和東北四大區域生產總值占我國國內生產總值的比重，分別由1978年43.3%、21.7%、20.9%和14.1%變為55.6%、18.8%、16.9%和8.7%，東部地區提高12.3個百分點，中部、西部和東北地區分別下降2.9、4.0和5.4個百分點，東部地區比重不斷上升，中部、西部相對下降，東北地區下降最多。區域間人均生產總值差距也不斷擴大。1978年東部地區人均生產總值是西部的1.8倍、中部的1.7倍，2005年分別擴大到2.6倍和2.2倍。

區域發展不平衡的加劇對中國經濟產生了一系列不利的后果，這主要表現在兩個方面：一是擴大了收入差距。根據有關研究，到上世紀90年代末至2000年代初，東、中、西三大地區之間的收入差距對全國收入差距的貢獻率大約為14%，而1988年，這一貢獻率為10.5（李實，2009）。二是不利于擴大內需。中國的中西部地區人口眾多，中西部地區的人口規模占全國人口總量的55%，具有十分廣闊的市場潛力。中西部地區發展滯后，不利于擴大內需，不利于為中國經濟進一步快速發展提供市場支持。

另外，中央高層政策界普遍判斷，東部沿海地區的發展受土地、勞動力等要素的制約，發展潛力不足，東部沿海地區外溢作用開始顯現，也就是說，中國經濟重心向西梯度轉移的時機已經成熟。這一判斷背后的假定是，僅靠市場機制的自發作用，區域發展不平衡的問題難以自動地得到矯正，出現了“市場失敗”，因而政府必須出手，制定更加積極的區域發展政策，引導市場，實現區域間資源布局的優化配置。在這一背景下，在本世紀初，中央政府在區域發展政策與總體戰略布局方面，做出了重大調整，并逐步形成了較為清晰的區域發展的總體戰略。

從區域發展政策的演變過程來分析，中央首先提出的是西部大開發戰略，這主要因為：第一，反貧困的要求。雖然中國政府基本上兌現在《“八七”扶貧攻堅計劃》中提出的，到2000年解決8000萬絕對貧困人口的溫飽問題，但是反貧困的任務仍很嚴重。據統計到2000年，中國仍有2600萬貧困人口，而且，在8000萬貧困人口中只有大約4000萬人徹底地擺脫了絕對貧困狀況，其余已脫貧的人口只是在各級政府的大力扶助下，暫時緩解了貧困狀況，隨時有可能“返貧”。中國的貧困地區大多集中在西部地區，西部地區發展不起來，中國的貧困人口問題不可能得到徹底解決。第二，經濟發達的東部沿海地區支持經濟落后的西部地區的政策目標并沒有實現。按照鄧小平提出的“兩個大局”的戰略思路，東部沿海地區發展起來以后，應該支持經濟落后的西部地區。而事實恰恰相反，經濟發展起來的東部地區不僅沒有起到帶動經濟落后的西部地區作用，而且，還不斷地從西部地區獲取資源，包括勞動力、資金和廉價的能源及其他自然資源，產生了東部對西部的“虹吸效應”。第三，西部地區是少數民族的聚集地，民族矛盾問題突出，民族沖突頻發。為了穩定地處西部邊疆的少數民族地區，也必須在區域發展政策上給予傾斜。

在西部大開發戰略提出不久，中央又提出了振興東北老工業基地的戰略，這也是一個順勢而為的戰略。在計劃經濟時期，東北老工業基地曾經是中國最重要的工業基地之一，為中國工業體系的初步形成做出了重要貢獻。改革開放以后，東北老工業基地迅速衰落。到了上世紀90年代，東北地區成為國企改革的“重災區”，大量國企職工下崗，企業破產現象嚴重，社會事件頻發。一些工礦城市因資源枯竭而衰敗，更加劇了東北地區的困難，這就迫使中央政府不得不花很大力氣來解決東北的國企問題。2000年以后，隨著國企改制、下崗工人安置和資源重組等政策落實到位，東北的國企問題得到了初步解決。如何發展東北地區經濟就成為中央政府不得不考慮的問題。由于東北地區面臨的問題比較特殊，所以，中央就將東北地區從傳統的東、中、西戰略布局中劃出，制定單獨區域發展政策。2003年正式提出了振興東北老工業基地戰略，并在國家發改委設立“東北辦”，將其上升為國家戰略。

在中央政府對西部地區和東北地區分別作出重大戰略部署，并成立專門的領導協調機構之后，為了保持區域的協調發展和區域政策的完整性，中央又提出了中部崛起戰略和東部率先發展戰略，并在《“十一五”規劃綱要》進行了全面和系統的闡述。至此以“四大地區板塊”為主體的中國區域發展總體戰略基本形成。四大地區板塊的基本情況見表1。

區域發展總體戰略的提出，為地方政府發展本地經濟打開了空間。為了落實區域發展總體戰略，同時也是為了提高本地區在國家層面上的地位，爭取更優惠的政策，2008年國際金融危機之后，各省級政府在國家發改委的支持下，紛紛制定各種類型的區域發展規劃或方案，這些區域發展規劃或方案事實上成為落實“國家區域發展總體規劃”重點區域的“分區規劃”。各地區域發展規劃基本情況見表2。

在上海浦東新區示范帶動下，中央及各級地方政府看到了以“新區”作為區域經濟增長極和發動機的作用。以天津濱海新區為首，一些地方掀起了“大建新區”、“大建新城”的熱潮，并力圖繼上海浦東新區和天津濱海新區之后，將本地的新區上升為國家級新區。這樣，在各地區域發展規劃和政策之下，又出現了一系列新區規劃，或者是以綜合配套改革試驗區為名的方案。目前已批準的新區規劃或綜合改革試驗區見表3、表4。

在促進區域經濟發展的同時，中央也逐步建立了國土空間開發管理體系。黨的十七大和國家“十一五”規劃正式提出推進形成主體功能區戰略，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類。2007年7月，國務院頒發《關于編制全國主體功能區規劃的意見》，2010年12月，國務院正式印發《全國主體功能區規劃》，并要求完成省級主體功能區規劃編制工作。至此，中國已形成了以“四大版塊”區域發展戰略為核心，重點區域發展規劃、主體功能區劃，以及國家級新區為補充的區域發展的政策體系。

二、對現行區域發展政策效果的基本評估

自1999年中央政府提出西部大開發戰略以來，中國區域經濟發展的版圖發生很大變化。這主要體現在以下三個方面：

第一，覆蓋全部國土的綜合交通體系基本形成。交通基礎設施建設先行是現行區域發展政策的一個鮮明特點。從2000年到2012年底，建設高速公路8萬公里，總里程達到9.6萬公里，超過美國居世界第一位，基本形成了“五射兩縱七橫”的國家高速公路網?！拔蹇v七橫”12條國道主干線也基本形成。同期建設鐵路4萬公里，全國鐵路營業里程達到9.8萬公里，居世界第二位；高鐵運營里程達到9356公里，居世界第一位，基本形成了“四縱四橫”為骨架的快速鐵路運輸網。沿海港口新增萬噸級以上泊位848個，總數達到1366個，內河港口新增萬噸級以上泊位285個，總數達到340個；民航旅客運輸量從0.67億，增加到6.78億人次，旅客吞吐量千萬級機場從3個增加21個。完善的綜合交通體系強化區域之間的聯系，促進了要素在區域之間的流動，也大大提高了國家的綜合競爭力。

第二，“四大地區板塊”之間經濟發展不平衡的狀況得到了很大改善。大規模交通基礎設施建設帶動了中、西部和東北地區的均衡發展。東部地區一馬當先的格局逐漸被打破。2007年，西部經濟增速首次超過東部。2008～2011年，中、西部和東北地區經濟增速連續4年超過東部。到2011年，西部地區和中部地區經濟總量占全國經濟總量的比重，分別比2005年提高了2.3個百分點和1.2個百分點（見圖4）。

第三，“四大地區板塊”之間居民收入差距有所縮小。中、西部和東北地區經濟的快速增長也促進了“四大地區板塊”之間的居民收入差距縮小。到2011年，中、西部和東北地區城鎮居民人均可支配收入與經濟發達的東部地區相比，由2005年的0.65：1提高到0.69：1，農村居民人均純收入差距改善更為明顯，由0.62：0.50：0.72：1提高到0.68：0.55：0.81：1（見表5）。

在充分肯定現行區域發展政策的同時，應該注意也存在著一些可以檢討的地方，特別表現在地方政府的行為扭曲上。

從中央制定區域發展政策意圖來分析，科學發展、協調發展是其基本的出發點，加強生態建設亦是其中一個關鍵核心內容。為此，中央政府還特別強調對國土的空間管制，出臺劃定主體功能區政策，制定《全國主體功能規劃》，并試圖在城市規劃和開發管理中用“三區四線”來約束地方政府的盲目開發行為。然而，在區域發展政策的鼓勵下，一些地方政府紛紛“大干快上”、“擴大地盤”，為了招商引資，追求GDP而不顧開發條件。區域經濟發展中空間開發失序，資源和要素空間配置效率低下，生態體系與環境破壞等問題日益突出。

在西部地區，以犧牲生態環境為代價的不適宜開發或過度開發情況比較普遍。西部地區是中國的“綠肺”，生態本底資源豐富但又比較脆弱，一旦被破壞，將出現不可逆的惡果。站在國家區域可持續發展大局的角度來看，西部大開發政策的實施效果值得檢討。

首先，西部大開發的實際模式仍然延續了投資驅動型、資源消耗型的老路，投資效率低、勞動生產率低、能耗高的情況普遍存在。從2002年開始，中西部地區固定資產投資明顯放大，但是西部地區的投資產出率明顯低于東部地區（見表6、圖5）。

其次，無論是西部地區，還是中部地區仍然采取以“土地換投資”的發展形式，土地消耗大、浪費嚴重的情況十分普遍。在西部和中部地區，到處可以看到大片空蕩蕩的工業開發區、產業集聚區，以及空置的“鬼城”，典型的案例如鄂爾多斯康巴什新區。根據中國土地勘探規劃院的測算，地耗水平呈現由東向西不斷增高的趨勢，即越是靠東的省份，地耗水平越低，越是靠西的省份，地耗水平越高。

第三，盲目開發加劇了產能過剩狀況。在西部大開發、中部崛起戰略的鼓勵下，地方政府熱衷于“上大項目”、“搞大建設”，但由于部分西部和中部地區發展條件不好，城市配套不理想，大量項目目前處于產能利用率不高的狀況。據中國社會科學院人口與勞動研究所的統計，東部地區的產能利用率大大高于中、西部地區和東北地區，其中西部地區的產能利用率最低（蔡昉，2012）。

第四，加劇了地方政府之間的惡性競爭。雖然中央政府所制定的區域發展政策，有通盤的考慮，針對各地的實際情況，在發展目標或取向方面也有所側重。但是，到了地方政府的實際執行過程中，多目標就變為單目標了，這就是追求經濟的高速增長，極大地加劇了區域間、城市間政府的惡性競爭。地區競爭一直被國內外學者認為是中國經濟增長的一個重要動力。但在地方政府官員任期越來越趨于短期化的情況下，一些地方政府官員為了追求任期內政績最大化，往往不顧本地資源稟賦和比較優勢，在“超前發展”的幌子下，透支了地方財力，透支了土地資源和可承載的環境容量。這樣的發展是不可持續的。

第五，阻礙了中國整體的產業轉型升級。中西部地區承接了東部沿海地區大量的資源消耗型和勞動密集型傳統產業，在這樣一種產業“梯度轉移”模式下，企業缺乏自主創新動力，阻礙了中國整體的產業轉型升級，這也是與現行國家政策導向相矛盾的。

三、對未來區域發展潛力的基本判斷

如前所分析，當時中央政府對區域發展政策做出調整基于一個重要判斷，這就是東部沿海地區發展后勁不足，經濟增長潛力下降，經濟發展重心應該逐步向西轉移。這里需要討論的問題是經濟增長的動力從哪里來。

在市場經濟的制度環境下，經濟增長的動力來源于市場需求，是市場需求拉動經濟增長。然而，市場需求歸根到底是由人來創造的，人口的密集度是市場需求重要的決定因素。因此，人口承載能力越高，擴大市場需求的潛力就越高。提高區域人口承載力，擴大市場需求，應該是研究區域發展政策的一個基本出發點。

如果以區域人口承載力作為分析的出發點，就可以看出，雖然中國政府在調整區域經濟發展布局，促進經濟重心向西轉移方面做了很大的努力，但是，東部沿海地區的人口承載力仍在增加，西部地區、中部地區和東北地區的人口承載力仍在下降。以2000年作為基年進行比較，到2011年，東部地區的人口比重提高了2.8百分點，而中部地區、西部地區和東北地區的人口比重則分別下降了1.2、1.3和0.3百分點。東部地區的人口承載能力在加強（見表7）。

東部地區人口承載能力強的主要原因是，東部地區城鎮化水平較高。雖然近10年來東部地區發展出現放緩跡象，但是，東部沿海城市仍然是外來農村務工人員的主要流入地。大量外來農村務工人員流向東部沿海城市，促進了東部地區城鎮化進程。初步估計，到2011年，東部地區的人口城鎮化水平為60.8%，分別高于中部地區、西部地區和東北地區15.3、17.8、2.0個百分點（見表8）。

與此同時，也應該看到，不僅東部地區，四大地區板塊的城市承載力都沒有充分發揮出來，2000～2011年，四大地區板塊的城市建成區面積都出現了大幅度的增長，其中東部地區增長最快，年均增速達到7.95%（見表9）。但是，人口密度呈現出下降的趨勢。2006年以前，城市建成區人口密度四大地區板塊均超過了每平方公里1萬人，但到了2011年，四大地區板塊均下降到每平方公里1萬人以下。城市建成區人口密度下降，一方面表明城市的人均住房面積大幅度增加，基礎設施、商業服務和公共服務配套條件大幅度改善，另一方面也顯露出一些城市存在著人口承載能力不足現象。四大地區板塊城市人口密度比較表明，西部地區和東北地區人口承載能力最低（見表10、表11）。

本文認為受諸多制度障礙的制約，目前作為中國區位條件最好，也最適于開發的東部沿海地區，其城市化潛力和人口承載力優勢遠遠未發揮出來，特別是東部沿海的二線城市。2003年以來東部地區城市建成區面積增長63%，但相應的城區人口僅增長29%，建成區人口密度明顯下降。

目前東部沿海地區城鎮化布局呈現出人口密度過高與人口密度不足并存的情況。這主要表現為：以北京、上海、廣州和深圳為代表的一線城市，人口密度過高，已經超過了土地和環境的承載力，出現了比較明顯的“大城市病”的情況。而除此之外的城市，特別是二線城市，仍具有較強的人口吸納能力。本文對全國54個東部臨海地級以上城市的基本情況進行了統計分析，匯總統計結果見表12。

統計結果顯示，每平方公里的建成區∞吸納人口超過1.2萬人的城市有9個，如上海、深圳、珠海、佛山等；每平方公里的建成區吸納人口在1.2萬以下到1萬人之間的城市有7個，如廣州、廈門、?？诘?；而每平方公里的建成區吸納人口在1萬人以下的城市有38個。這就表明在54個東部臨海城市中大約有70%的城市，尚有較大的吸納人口的潛力（見表13）。

目前許多東部臨海城市都在進行城市總體規劃的修編工作，從已經公布的部分城市總體規劃來看，大多數城市規劃都突破了原有市轄區的行政邊界，將周邊縣市部分區域納入城市規劃區，進行“多中心、多組團”的城市布局，并緊鑼密鼓地展開新城區建設，未來臨海城市建成區面積還將大幅度擴張。如果以這些城市的規劃面積計算，東部臨海城市的人口承載力將更大。

從表14部分最新公布的城市總體規劃可以看出，未來10～20年，東部臨海二線城市中心城區的城市建設用地規模，將比現狀城市建成區面積提高92%，考慮到上海、廣州、深圳等特大城市開發強度已經較高，城市建設用地規模增長較少的因素，預計54個東部臨海城市建成區面積增長在50%左右，從1.05萬平方公里增加到1.58萬平方公里，若建成區人口密度平均提升到1萬人/平方公里計算，初步估算，大約可以承載1.58億人口。

2011年54個臨海城市中，中心城區人口超過500萬的僅有上海、廣州、深圳、天津、東莞，若以市轄區人口計算，超過500萬人口的城市，再增加杭州、汕頭，共7個城市。以此估算，未來在東部臨海地區可能出現13個接近或超過500萬人口的特大城市，出現34個超過100萬、不足500萬的大城市（見表15）。

本文根據《中國城市統計年鑒》提供的數據統計了54個東部臨海城市的全市域地均GDP。統計結果顯示，地均GDP最高的城市是深圳，達到5.9億元/平方公里，第二是上海，達到3.0億元/平方公里，其次是東莞、廣州和廈門。而70%的城市全市域地均GDP不足0.5億元/平方公里（見表16）。以香港和新加坡作為參照系，東部臨海城市提升經濟承載能力的潛力巨大。如果以排名前十位城市平均的地均GDP作為“地耗”的標準，未來東部臨海城市大約可承載經濟總量高達76.5萬億元。

中國區域經濟發展的另一個具有較大潛力地區在沿江地區。隨著長江黃金水道的全線開通，航運能力和港口吞吐能力的提升，沿長江地區將會有更大的發展。通過“江海聯運”，將沿海城市與沿長江城市連為一體，構成沿長江城市密集帶。沿長江城市基本情況見表17。

統計結果顯示，每平方公里建成區吸納人口超過1萬人的城市有6個，如重慶、武漢、長沙、南昌等區域中心城市。每平方公里建成區吸納人口在1萬人以下的城市有24個（見表18）。

本文根據現已公布的沿江各城市總體規劃，估算未來沿長江地區城市建設區面積，將從現在的5478平方公里，增加到8200平方公里左右，大約可以承載0.82億人口。目前僅有重慶、南京、武漢三市中心城區人口超過500萬，預計未來沿長江地區大約出現7個超過500萬人口的特大城市，出現19個超過100萬、不足500萬的大城市（見表19）。

中國區域經濟發展的重點應該放在沿海、沿江，這并不是否認現行的西部大開發、中部崛起和振興東北老工業基地的區域發展政策，而是強調“四大地區板塊”應該要有更加明確的區域分工和定位。西部地區應該將保護多樣性的自然生態風貌、傳承多民族的文化傳統以及中國最大水源地、后備資源儲備地作為重點，依托中心城市，如成都、重慶、西安、蘭州、烏魯木齊等區域中心城市重點開發，避免過度擴張、遍地開花。中部地區和東北地區應該以中心城市為依托，將其發展納入沿海、沿江城市發展帶。對于事關國家安全的一些戰略要地，如新疆的喀什等，可以采取成立經濟特區的方式，以發展邊界口岸貿易為重點，集中力量、重點開發。

本文所提出的中國的區域發展政策應該向東部傾斜的思路，并不是什么新提法。早在1935年，著名的地理學家胡煥庸就劃出了一條中國人口密度的對角線，即璦琿-騰沖線。上世紀30年代，在這條人口密度的對角線以東南地區大約占全國36%的土地，集聚了全國大約96%的人口。胡煥庸劃出的璦琿一騰沖線到如今并沒有過時。中科院國情小組的研究顯示，到2000年，璦琿-騰沖線東南側以占全國43.18%的國土面積，集聚了全國93.77%的人口和95.70%的GDP。

本文所提出的中國的區域發展中心仍然在沿海，也是有國際經驗可循的。按照國際城市發展的一般經驗，許多發達國家的城市主要布局在沿海100英里即160公里的范圍內，形成密集的沿海城市帶，例如，美國東北部大西洋沿岸大都市帶、美國西海岸城市帶、日本東海道太平洋沿岸大都市帶、歐洲西北部大都市帶。2003年，美國有53%的人口居住在673個沿?？h，面積占全國總面積的17%，全美25個人口密度最大的縣有23個是沿?？h。

四、對區域發展政策調整的建議

本文對當前中國區域發展政策調整的總體思路可以歸納為以下三點：

第一，在科學認真地評估各地區資源稟賦、發展條件、生態安全及國家安全等因素的基礎上，充分遵循要素在區域間流動市場規律，更加清晰“四大地區板塊”的定位和分工。

第二，全面檢討西部大開發政策的實際效果，采取果斷措施，抑制高能耗、高污染的落后產業不斷由東向西“梯度轉移”的趨勢，保住西部地區的青山綠水，為子孫后代留下可持續發展的空間。

第三，以中心城市的發展與布局統領區域發展布局，以中心城市作為區域發展基本骨架，強化中心城市統領區域發展的作用。充分發揮沿海、沿江城市密集帶承載人口和經濟活動的作用，重新構建沿海、沿江“T字型”經濟發展和人口集聚的密集帶。提高沿海、沿江城市的人口和經濟密度，著力培育有發展潛力的二線城市，形成若干個以新的特大城市為核心的城市群，如以福州、廈門、泉州為核心的海峽西岸城市群，以合肥、蕪湖為核心的江淮城市群，以武漢、長沙、南昌為核心的長江中游城市群等，減輕北京、上海、廣州和深圳等一線特大城市人口和經濟活動的壓力。

區域發展政策的落實，需要有一系列配套政策的支持，作為配套政策，本文建議：

（一）強化主體功能區對全國國土空間管制的作用，細化《全國主體功能區規劃》，研究制定《全國主體功能區詳細規劃》，調整以“塊狀結構”劃分重點發展區和優化發展區的思路，突出區域發展的沿海、沿江“帶狀結構”。

（二）選擇若干個有發展潛力的二線城市作為全面推行城鎮化改革試點。改革內容包括：（1）改革戶籍制度。推行轄區人口全覆蓋的居住證制度，實現外來進城務工農民的市民化。（2）建立城鄉統一的社會保障體系。打通現行相互分割的社會保障體系，實現城鎮職工保障體系、農村居民保障體系和城市居民保障體系的互通、互轉與互聯。以建立居住證制度為載體，將住房保障范圍向外來進城務工農民延伸，促進外來進城務工農民在本地落戶。（3）改革土地制度。除國家發改委立項的重大基礎設施和投資項目之外，對城市發展用地，采取“人地掛鉤”的方式審批建設用地，改變現有的以項目申請建設用地的做法。鼓勵中心城市吸納更多的人口。

（三）建立土地發展權制度，對限制開發的地區，設置并賦予其土地發展權，推進限制開發地區與鼓勵開發地區之間，在土地發展權上的有償轉移或交易，平衡鼓勵開發地區與限制開發地區之間的利益。對限制開發的地區，制定更高的基準地價，提高新增建設使用費，鼓勵西部地區向沿海、沿江城市轉移土地發展權。

（四）改變政績考核體系。將綠色GDP作為西部省份和城市最重要的政績考核指標。將吸納更多的外來進城務工農民在本地落戶，作為沿海、沿江及各大中心城市的重要政績考核指標。

（五）建立全國性的生態保護基金和基本農田保護基金，對有潛力的東部沿海城市釋放更多的建設用地，但同時征收更高的生態保護和基本農田保護費用，作為生態保護基金和基本農田保護基金的主要來源。

（責任編輯：垠喜）