對人民銀行內審部門重要事項監督的思考

近年來，隨著人民銀行內部審計轉型與發展，內審部門越來越多的參與到重要事項監督工作之中，這是內審轉型的需要，但也衍生出一些值得關注的問題。筆者針對基層央行重要事項監督的現狀進行專題研究，并就如何規范內審部門重要事項監督提出改進建議。

一、重要事項監督的基本情況

（一）重要事項監督的主要內容和形式

人民銀行內審部門重要事項監督，是指內審部門在開展項目審計之外而承擔的一些監督工作，主要是對監督重要事項的承辦過程是否符合規定程序、監督重要事項的承辦人員是否存在違規違紀行為進行監督。其內容和形式主要有三個方面：一是制度明確規定的必須要求內審部門進行監督的重要事項，如基本建設工程招投標、集中采購、固定資產處置、發行庫查庫、國庫查庫等；二是本行黨委會或行長辦公會決定需要進行監督的重要事項，主要包括對機關各部門和下級行的突擊檢查、半年度和年度工作目標考核等；三是依承辦部門申請監督部門并經主管行領導審批同意的其他重要事項，主要包括車輛維修、固定資產清理、安全保密檢查等等。

（二）重要事項監督的實施情況

目前，基層央行內審部門承擔了大量重要事項監督任務。以人民銀行某中心支行為例，2010年至2012年，內審部門總共參加重要事項監督活動200余次，涵蓋了集中采購、基建項目、國庫發行庫查庫、突擊檢查、專項檢查、固定資產清理、處置等事項，涉及部門近10個。其中，2010年66次，投入內審人員總計95人/天，與該年項目審計現場工作量的比率接近3：7；2011年71次，投入內審人員總計100人/天，與該年項目審計現場工作量的比率為2：5；2012年69次，投入內審人員總計115人/天，與該年項目審計現場工作量的比率為1：5。重要事項監督工作量逐年上升，已經成為基層央行內審部門一項繁重的工作任務。

二、重要事項監督的必要性

（一）內審規章制度賦予的基本職責

中國內審協會《內部審計基本準則》第二條指出“內部審計，是指組織內部的一種獨立客觀的監督和評價活動，它通過審查和評價經營活動及內部控制的適當性、合法性和有效性來促進組織目標的實現。”

人總行《中國人民銀行工作人員履行職責監督暫行辦法》第五條指出“中國人民銀行內審部門，在行長的領導下，依照本辦法，獨立實施對人民銀行工作人員履行職責的監督。”

由此可見，無論是基本準則，還是暫行辦法，均賦予了內審部門重要事項監督的職責和權力。

（二）強化內控風險管理的客觀要求

近年來，隨著人們風險意識的不斷增強，基層央行越來越注重內部控制，尤其是對重要業務流程和重要風險環節的控制。內審部門作為監督與評價組織內部控制和風險管理的主要部門，參與單位重要事項和有關業務的重要事項監督，并對監督過程中發現的風險進行預警，是基層央行強化內控風險管理的客觀要求。

（三）內部控制關口前移的重要手段

過去基層央行的內部審計大都是事后審計，具有一定的滯后性。而現代內部審計強調的是從以結果為審計對象轉化為以過程與結果的結合為審計對象，既注意對結果的審計，更注重對過程的審計；從以對某一時點的靜態審計轉化為對全過程的動態審計，既注重靜態下的內部控制，更注重內部控制執行過程的有效性。基層央行內審部門開展重要事項監督，就是從過去的事后審計監督向事中、事前延伸，從源頭上實現對風險的有效監控，這樣做可以實現內審監督關口前移，有利于及早發現問題，提高監督效率，防范和化解風險。

三、當前重要事項監督中值得關注的問題

（一）重要事項監督缺乏具體約束

雖然人總行《中國人民銀行內審工作制度》規定內審部門可以對各職能部門、分支機構和行屬企事業單位內部控制和風險管理的情況進行審計監督，但是很多基層央行都沒有制訂實施細則，致使基層央行內審部門在開展重要事項監督時，無具體的細則約束，各職能部門為了規避自身風險，從大到集中采購，小到衛生檢查，均邀請內審部門參加，這種重要事項監督范圍太寬，監督重點不明的現象，嚴重影響了內審監督效果。

（二）內審部門缺乏主動介入

在內審工作轉型與發展的新形勢下，基層央行內審部門不僅人員少、任務重，而且壓力大、要求高，除了完成日常的常規審計外，還要按照上級行的目標考核要求，積極探索風險導向審計和績效審計，撰寫大量的內審調研信息材料，所以說在這種情況下，內審部門的重要事項監督只能是被動介入，很難做到主動參與。

（三）思想認識存在誤區

現在基層央行對內審部門參與重要事項監督存在一種誤區，認為任何事情、任何業務、任何活動只要內審部門參與監督，就可以萬事大吉、高枕無憂。實際上這是一種誤解，內審部門在沒有深入了解有關事項、有關業務之前，盲目參與對其的監督并簽字畫押，其結果不但不能真正起到監督作用，還有可能使被監督部門放松自身內部控制，逃避風險責任，這種現象需要引起關注。

（四）重要事項監督存在風險

1、獨立性風險。目前在基層央行重要事項監督中，內審部門不僅充當了監督者，有時還是直接參與者。例如，在基建項目變更中，要求內審部門參與簽證，在集中采購中要求內審部門會簽，在財務報銷中要求內審部門審核等。這些做法看似嚴格、監督到位，實際上染指了內審監督的相對獨立性，影響了內部審計的客觀性、公正性。

2、轉嫁性風險。在開展重要事項監督過程中，如果內審部門對具體業務或管理活動進行直接確認的話（如前文提到的財務報銷審核、基建項目變更簽證等），就會使自己在事實上參與了具體業務的管理，其結果必然把風險轉嫁到內審部門，使內審部門承擔了不必要的管理風險。

3、專業性風險。隨著社會經濟的快速發展，央行業務種類和操作系統的不斷更新，在專業上對內審人員提出了更高的要求。內審人員不但要懂審計，還要掌握會計、法律、計算機等知識。但是，“術業有專攻”，內審人員不可能做到全能，不了解、不在行的東西還有很多，如果強行要求內審人員參與具體的管理環節，就很可能因為專業的缺失而作出錯誤的判斷和決定，帶來新的風險。

四、規范重要事項監督的建議

（一）健全重要事項監督制度，規范重要事項監督行為

建議上級行完善內審重要事項監督制度，比如由總行制訂《內審重要事項監督辦法》，分行出臺實施細則，基層央行根據自身實際情況對照執行。主要內容應包括：一是明確重要事項監督范圍，規范應予以監督的重要業務事項；二是明確重要事項監督流程，規范重要事項監督程序和內容；三是明確重要事項監督方式方法，規范內審部門監督手段；四是明確被監督職能部門在具體業務活動中的內控職責及內審部門的重要事項監督權限，規范監督職責，規避監督風險。

（二）轉變重要事項監督思路，強化內審服務職能

基層央行內審部門應根據內審轉型與發展的要求，轉變內審監督思路，從過去單純關注制度執行的結果，逐步向關注內部控制和風險管理流程的轉變；從單純的查錯糾弊，逐步向發揮內審顧問、咨詢和更具建設性的增加價值功能轉變；從被動參與監督，逐步向以風險為導向，主動參與重要事項監督轉變。以參與重要事項監督為契機，主動參與到全行性工作和重要決策中來，加強對重要業務操作流程、內部控制的風險評估，加強與職能部門的溝通協作，積極發揮內審在事前、事中的咨詢作用，強化內審服務職能。

（三）明確重要事項監督定位，發揮內審“免疫”功能

無論是從審計的客觀性、獨立性、公正性考量，還是從內審人員的實際出發，內審部門都不應過多的直接參與單位的管理活動，既當裁判員，又當運動員。因此，基層央行內審部門要根據人總行賦予的職責要求，對自己從事的工作進行準確定位，明確哪些活動內審部門應該參與監督，哪些不應該參與。只有這樣，基層央行內審工作的客觀性才能體現出來，日后內審部門的審計才能公正、公平，內部審計的 “免疫”功能才能真正發揮出來。

（四）規避重要事項監督風險，維護內審部門權威

內審部門在進行重要事項監督時，要有意識的規避監督風險，維護內審部門的“權威性”。一是審計人員不應當參與具體業務運行的直接控制，也不應該參與業務部門內控制度的制定，更不應該參與業務系統的開發，否則就有可能影響內審監督的公正、公平。二是如果內審人員被指派參加某些工作（如參與合同會簽），或者被指派參與業務運行控制活動（如參與材料、設備的采購）等不利于審計客觀性的工作，在對這些業務進行審計時，參與其中的相關審計人員應該回避。三是即使領導層有時出于對內審人員的信任，要求內審人員從事一些非審計工作，也應當明確，他們不是以內審人員的身份在發揮作用，所發表的意見和建議只是當事人作為一般工作人員而已，并不能將其視為內審部門的審計意見表達。