對完善國有企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境問題的研究

摘要： 內(nèi)部控制是指經(jīng)濟單位在經(jīng)濟活動中建立的一種相互制約的業(yè)務(wù)組織形式和職責分工制度。內(nèi)部控制的目的在于改善經(jīng)營管理、提高經(jīng)濟效益。對于國有企業(yè)來說，在怎樣的環(huán)境下才能實施有效的內(nèi)部控制是企業(yè)管理層與監(jiān)管者所共同面臨的問題。本文以重慶市能源投資集團有限公司（以下簡稱：重慶能源集團）為例，嘗試對國有企業(yè)的內(nèi)部控制環(huán)境做出分析。

關(guān)鍵詞： 國有企業(yè)； 內(nèi)部控制； 環(huán)境

國有企業(yè)是指由中央或地方政府投資，按照《公司法》設(shè)立的從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的組織，包括國有獨資公司、國有控股公司、國有參股公司。近年來，隨著國有企業(yè)逐步參與國際競爭，國有大中型企業(yè)由于主觀和客觀原因?qū)е聝?nèi)部控制環(huán)境差、風險難以控制。為防止?jié)撛陲L險最終造成實際損失，改善國有大中型企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境就成為不可缺少的應(yīng)對方式。2008年6月28日，財政部等部委聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（簡稱《基本規(guī)范》），上市公司已于2009年7月1日起實施，之后我國國有大中型企業(yè)也相繼執(zhí)行。該《基本規(guī)范》中提到內(nèi)部控制要素包括：內(nèi)部環(huán)境、風險評估、控制措施、信息與溝通、監(jiān)督檢查。

內(nèi)部環(huán)境是實施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，主要包括治理結(jié)構(gòu)、組織機構(gòu)設(shè)置與權(quán)責分配、企業(yè)文化、人力資源政策、內(nèi)部審計機制、反舞弊機制等內(nèi)容。對于國有企業(yè)來說，隨著市場競爭的日趨激烈，健全企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境，完善企業(yè)內(nèi)部控制制度已經(jīng)成為國有企業(yè)增強競爭力、促進企業(yè)發(fā)展的重要保證。

一、阻礙國有企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境建立的主要因素

大部分國有企業(yè)事關(guān)經(jīng)濟命脈，由于特殊的政治和經(jīng)濟地位，在追求經(jīng)濟利益的同時承擔了很多社會職能，“特事特辦”的情況時有發(fā)生。以重慶能源集團為例，作為市政府實施能源戰(zhàn)略的重要載體，承擔了很多社會職能，包袱重、維穩(wěn)壓力巨大。一是在過去幾年電煤價格不到位，每年損失10億元收入的情況下，提供9億元擔保對口支援3個區(qū)縣工業(yè)園區(qū)建設(shè)；投入4億元用于采煤沉陷賠償、修建鄉(xiāng)村公路、改善村民供水設(shè)施；投入6億元支持政府推進棚戶區(qū)改造工程。二是弱勢群體龐大，維穩(wěn)壓力大。集團擁有30萬職工及家屬，占全市總?cè)丝?%。龐大的職工隊伍給穩(wěn)定工作增加了難度，加之近年來淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)重，需妥善解決職工安置過程中各種矛盾，進一步加大了維穩(wěn)壓力。

二、國有企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境存在的主要問題

（一）治理結(jié)構(gòu)、組織機構(gòu)需流程化改造

重慶能源集團整合五年來，在公司治理結(jié)構(gòu)上做了很多工作，成立了集團產(chǎn)權(quán)部門，把整個集團治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化作為重點工作。經(jīng)過幾年的努力，目前集團所有的法人企業(yè)均設(shè)立了董事會、監(jiān)事會或執(zhí)行董事、執(zhí)行監(jiān)事。

雖然近年來集團在組織機構(gòu)方面也根據(jù)外部環(huán)境的不斷變化做了相應(yīng)調(diào)整，但“直線職能”制的基本模式?jīng)]有根本改變，其優(yōu)勢在于專業(yè)化分工可以提高生產(chǎn)經(jīng)營效率，其最大的弊端在于將一個完整的業(yè)務(wù)流程人為的切割為分散的條條塊塊，造成了企業(yè)內(nèi)部協(xié)調(diào)成本的提高。但目前國有企業(yè)完全按照流程化對現(xiàn)有的組織機構(gòu)進行改造的條件也是不具備的，尤其是像重慶能源集團這樣的生產(chǎn)企業(yè)，其生產(chǎn)經(jīng)營方式仍然是“大批量多品種”，而不是單一的項目制。目前國有企業(yè)應(yīng)該在保持“直線職能”制的框架前提下，強調(diào)部門之間的“無邊界合作”，強調(diào)“補位”甚至“越位”，而不能“不到位”，這也是“流程化改造”在當前的主要任務(wù)。

（二）組織機構(gòu)設(shè)置與權(quán)責分配

隨著重慶煤炭資源的枯竭，重慶能源集團目前面臨的最大問題是向外拓展，但一方面：由于煤礦新井建設(shè)投資大、周期長，風險很難控制；另一方面：由于組織機構(gòu)設(shè)置與權(quán)責落實不到位等問題，使得投資項目效益極差，投入產(chǎn)出極不匹配。

（三）人力資源政策落實不到位

由于國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部任命受市政府、市國資委的管理，企業(yè)自身無法完全在人力資源市場上尋找適合的管理人才，與此同時也缺乏相應(yīng)的退出和流動機制。在一般員工層面，同樣缺乏錄用和解聘機制。一方面，國有企業(yè)承擔了很多社會責任，必須完成接受復(fù)轉(zhuǎn)軍人指標，解決企業(yè)內(nèi)部子女等，另一方面，解聘時必須要考慮對當?shù)厣鐣驼赡茉斐傻牟焕绊懙取?/p>

（三）企業(yè)文化方面缺乏風險意識

在文化方面，大部分國有企業(yè)比較封閉，包括地理位置造成員工流動性較低，年齡結(jié)構(gòu)不合理，人員沉淀較多，企業(yè)和員工風險意識薄弱。相當多數(shù)的企業(yè)經(jīng)營管理人員出身于專業(yè)技術(shù)背景，對于孕育于市場競爭下的風險管理缺乏必要的認識，更勿論相應(yīng)的管理規(guī)劃?；鶎訂T工安于現(xiàn)狀，缺乏進取精神，甚至抵觸風險管理和內(nèi)部控制。在此文化背景下，國有企業(yè)在戰(zhàn)略目標制定、管控模式設(shè)計以及投融資和日常經(jīng)營行為中缺乏對風險的全面思考和相應(yīng)防范，企業(yè)對風險管理的認識大都停留在職能管理的層次上，認為內(nèi)部控制就是財務(wù)部門的事情，和自己無關(guān)。在控制措施上，無論是事前風險應(yīng)對還是事后危機處理，都僅僅是從具體單一的流程、技術(shù)層面去把控，風險管理缺乏必要的高度，也沒有得到企業(yè)高層的必要關(guān)注，同時由于目前可以利用的風險管理工具也較匱乏，企業(yè)缺少必要的風險防范手段。

三、完善國有企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境的措施

（一）制定專門針對國有企業(yè)的內(nèi)部控制標準體系

鑒于國有企業(yè)自身在所有權(quán)和經(jīng)營目標上的特殊性，以及多年來特殊管理體制下形成的內(nèi)控難點問題，如果能夠制定專門的國有企業(yè)內(nèi)部控制標準，將對國有企業(yè)統(tǒng)一認識、規(guī)范管理，有的放矢地建設(shè)、完善和執(zhí)行內(nèi)控制度起到十分積極的推動作用。

（二）規(guī)范和完善法人治理結(jié)構(gòu)

在國有企業(yè)內(nèi)部完善法人治理結(jié)構(gòu)必須做到職責清晰、相互制衡，要明確董事會、監(jiān)事會和管理層的職責，使決策系統(tǒng)、管理系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)各司其職，有效制衡。首先，要做到董事會成員與管理人員分開，董事長不得兼任總經(jīng)理。同時，聘任具有專業(yè)知識和管理經(jīng)驗的人員擔任獨立董事，以加強對企業(yè)管理層的監(jiān)督。其次，要強化監(jiān)事會的獨立性，在設(shè)置上保證監(jiān)事會與董事會平行的地位，在人員構(gòu)成上也要避免受制于董事會的狀況。另外，要注意處理好企業(yè)黨組和法人治理結(jié)構(gòu)間的關(guān)系。黨組的職能主要是決策企業(yè)的方向性問題，尤其是關(guān)系到企業(yè)的政治責任和公共責任方面的問題；履行人力資源控制職能，體現(xiàn)黨管干部原則，從政治素質(zhì)和道德品質(zhì)的角度對企業(yè)管理人員進行選聘和考核；同時，履行對企業(yè)經(jīng)營管理的部分監(jiān)察職能。企業(yè)應(yīng)制定規(guī)范的黨組決策范圍和決策程序，使黨組與董事會、監(jiān)事會、管理層權(quán)責清晰、協(xié)調(diào)運作。重慶能源集團產(chǎn)權(quán)部門在整合這幾年來，一直致力于規(guī)范和完善法人治理結(jié)構(gòu)，卓有成效。

（三）理順集團與下屬企業(yè)間的關(guān)系

國有企業(yè)需要理順產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，健全母子公司管理體制，合理設(shè)置管理層次。重慶能源集團公司目前通過外派高管、內(nèi)控審計、業(yè)績考核等一系列切實可行的方式加大對下屬企業(yè)的管理并采用了主營業(yè)務(wù)收入、凈利潤、凈資產(chǎn)收益率、成本費用利潤率、重大工程節(jié)點目標完成率等一系列指標對二級企業(yè)進行考核。鑒于目前重慶能源集團投資項目多、投資效益不好的現(xiàn)狀，集團應(yīng)考慮將考核范圍擴大，設(shè)定對重點項目投資的考核。

（四）建立全面預(yù)算管理體系

全面預(yù)算管理是指企業(yè)通過預(yù)算的形式規(guī)范各級管理者的經(jīng)濟目標和行為過程。從內(nèi)容看，包括經(jīng)營預(yù)算、財務(wù)預(yù)算、投資預(yù)算等。從控制環(huán)節(jié)來看，主要有預(yù)算編制，預(yù)算執(zhí)行、糾偏和調(diào)整，決算和評價。預(yù)算編制實際上是事前的內(nèi)部控制，通常采用上下結(jié)合的方式。預(yù)算執(zhí)行中要求各子公司在日常各項經(jīng)濟活動中應(yīng)當嚴格執(zhí)行各自的預(yù)算指標，每季對實際發(fā)生情況與預(yù)算指標進行比較分析。并建立預(yù)算重大差異匯報制度，對預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏離幅度超過10%的事項，要求各單位應(yīng)當在事項發(fā)生后及時向集團報告。當出現(xiàn)一些狀況導(dǎo)致原預(yù)算目標難以達到時要進行預(yù)算的差異分析，若不需要調(diào)整預(yù)算目標就要糾正偏差。對預(yù)算目標的調(diào)整一般要有嚴格的限制條件，程序上必須經(jīng)集團審核批準，并且通常每年只調(diào)整一次。重慶能源集團公司將根據(jù)各子公司預(yù)算執(zhí)行情況對其進行評價，并以年度決算情況作為二級企業(yè)考核的主要依據(jù)。

市場經(jīng)濟條件下的企業(yè)需要良好的內(nèi)部控制環(huán)境，越是優(yōu)秀的企業(yè)，規(guī)范管理越有無形的作用。優(yōu)化國有企業(yè)的內(nèi)部控制環(huán)境是一個循序漸進的過程，需要結(jié)合外部環(huán)境的實際情況，根據(jù)企業(yè)的特殊情況和出現(xiàn)的問題不斷完善；同時也需要企業(yè)所有人員的共同努力，來完善我國國有企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境。

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