加強縣域財政專戶管理勢在必行

摘要： 本文通過實地調研湘潭轄內財政專戶開設的情況，掌握了財政專戶管理存在的多頭分散開戶、管理監(jiān)督不力等諸多問題，亟待加強。

關鍵詞： 財政專戶；管理；建議

一、當前財政專戶管理特點

（一）財政專戶數量及余額逐年增長。據湘潭轄內調查數據顯示，2009年至2012年全轄金融機構開立財政專戶的數量分別為553個、721個、933個、1121個，年增長率分別為30%、29%、20%；2009年至2012年全轄財政專戶的余額分別為248197萬元、385278萬元、484746萬元、746322萬元，年增長率分別為55%、26%、54%。

（二）財政資金專戶涉及種類多，分布廣。據調查，至2012年12月末，湘潭全轄各級財政共在金融機構開設財政專戶（含當年撤銷的）共有1121個，包括社會保險基金類、非稅收入匯繳類、基建類、更新改造基金類、農業(yè)及農補類、各項補貼類、工資統(tǒng)發(fā)類、住房基金類、國債資金類、企改資金類、其他類等10多個種類，其分布覆蓋了國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、政策性銀行和農村信用社等各類金融機構。

（三）沉淀于各類財政專戶的資金過多。據調查，至2012年12月末，湘潭市全轄財政資金專戶余額為746322萬元，而同期全轄各級財政在人民銀行國庫的庫存余額為113168萬元，財政專戶余額是同期國庫存款余額的6.6倍。

二、財政專戶管理存在的問題

（一）財政專戶開設多頭分散且不規(guī)范。主要表現在，一是專戶開立過多。財政部門賬戶開立過多，且大部分賬戶是以股室名義開立的賬戶，既增加了人民銀行賬戶管理難度，也不利于財政部門自身對財政資金的管理，有著較大的資金風險隱患；二是同一性質的賬戶在兩家或兩家以上的商業(yè)銀行分別開立。如縣社會保障基金專戶分別在工行、中行、商業(yè)銀行、聯(lián)社、農發(fā)行5 家行的分支機構開設6 個賬戶，財政部門未能按照財政部的有關精神和要求，對同一性質或相似性質開設的專戶進行歸并，實行分賬核算。

（二）子賬戶的設立及使用欠規(guī)范。一是開立虛擬子賬戶。存在部分金融機構利用報表系統(tǒng)或專用業(yè)務平臺，為財政部門開立“子賬戶”，該類子賬戶只用于銀行業(yè)務內部系統(tǒng)中區(qū)分資金類別，不對外進行任何資金結算。如建行湘潭縣易俗河支行和中行湘潭縣易俗河支行為“湘潭縣財政局國庫管理局社保專戶”下各開設6個子賬戶及華融湘江銀行韶山市支行為“韶山市財政局韶山市國庫集中收付管理局社保專戶”下開設10個子賬戶。二是開立手工形式的子賬戶。基本類似于系統(tǒng)內虛擬子賬戶，但由于系統(tǒng)內無法開立，通過手工形式來區(qū)分資金類別，如湘鄉(xiāng)市村鎮(zhèn)銀行。三是開立用于對外獨立結算的子賬戶。如湘鄉(xiāng)市工行在“湘鄉(xiāng)市財政局社保專戶”下開設的五個子賬戶直接用于對外結算，這5個子賬戶性質等同于獨立的專戶，僅只有其依托的主賬戶經人民銀行核準，子賬戶本身的開立及使用完全游離于人民銀行賬戶管理系統(tǒng)之外。

（三）對財政專戶缺乏強有力的管理和監(jiān)控。一是存在銀行結算賬戶未核準、未備案的現象。如湘鄉(xiāng)市郵政儲蓄銀行開立的“湘鄉(xiāng)市非稅收入匯繳結算戶”，未經人行核準。農業(yè)銀行韶山市支行為韶山市非稅收入征收管理局開立基本存款帳戶，使用至今未經人民銀行核準。二是存在開立預算單位賬戶未經財政部門同意開立一般結算賬戶、部分財政性專用存款賬戶戶名與預留印鑒不一致、部分財政專用存款賬戶無開立專戶資金性質證明文件及財政非稅收入匯繳戶未按規(guī)定向國庫劃繳等違規(guī)現象。

（四）制度性缺失客觀上導致財政專戶管理功能弱化。一是《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》除對基本賬戶唯一性控制外，對于專用存款賬戶沒有數量限制性規(guī)定，未明確開戶主體的范圍界定、文件依據的效力層級等。二是財政部盡管發(fā)布多個文件，但這些文件并沒有明確專戶開立具體的、可操作的管理辦法，更沒有就財政部門違規(guī)行為提出細化的處罰條款。三是對非稅收入要定期繳庫問題、國庫如何監(jiān)督財政存款開戶等缺乏明確的制度辦法，導致賬戶管理出現真空區(qū)域。四是由于現行人行財政性存款繳存政策規(guī)定較籠統(tǒng)，未規(guī)定哪些部門、何種資金應納入財政性存款繳存范圍，故金融機構具體經辦人員在開戶時難以區(qū)分是應計入一般性存款科目、還是財政性存款科目，對賬戶性質把握不準。

三、有關建議

（一）完善賬戶管理辦法相關規(guī)定。一是進一步修訂完善《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》或出臺財政專戶管理辦法，對財政專戶的設立、使用、管理運用專門條款予以明確，提高設立標準。二是在法律層面上，對財政專戶的設立、使用、監(jiān)督、罰則等予以明確規(guī)定，同時將預算內、外資金全部納入國庫管理，努力提高財政資金使用效益， 不斷推進財政國庫管理制度改革深化。

（二）強化財政存款繳存管理，防止金融機構無序競爭。

一是進一步完善財政性繳存款制度，明確將所有財政專戶資金納入財政性繳存款范圍。這樣既可防止商業(yè)銀行為爭奪財政專戶存款形成惡性競爭，擾亂金融秩序，也避免出現“第二國庫”，便于中央銀行宏觀調控，實現財政政策和貨幣政策的有機結合。二是提高認識，改變專戶管理為銀行專用賬戶管理的錯誤認識。對性質相近的專項資金應當只開設一個財政專戶，按照資金的種類分別建賬。[KG）]

（三）加大財政專戶的管理力度，建立財政資金專戶多方協(xié)查機制。一是人民銀行要結合“兩管理、兩綜合”職責，對金融機構上繳存款準備金要定期與不定期實施檢查，對金融機構將財政資金專戶歸入一般性機關團體存款中，使之變成了一般性繳存款，從而向人民銀行少繳財政性存款的現象，要加大監(jiān)管處罰力度，使之逐步規(guī)范化、合理化，杜絕財政資金的流失。二是各級財政部門應加強對本級財政專戶資金的管理，上級財政部門應加強對下級財政部門財政專戶的開立、使用進行監(jiān)督檢查和指導。人民銀行與審計、紀檢監(jiān)察部門要對財政專戶進行不定期檢查，嚴肅查處財政專戶開立、使用過程中出現的違紀、違規(guī)問題。三是財政、國庫、銀行等部門應在按照規(guī)定明確相關責、權、利，發(fā)揮各自監(jiān)管作用的同時，加強部門間溝通聯(lián)系，通過采取聯(lián)合檢查或建立定期、不定期檢查機制，有效防范財政專戶資金風險，切實提高財政專戶監(jiān)管水平。

（四）提高金融服務質量和水平。一是加快財稅庫行橫向聯(lián)網建設，將財政專戶資金納入聯(lián)網之列。逐步取消財政部門在商業(yè)銀行開設的各種財政資金專戶，實現專戶資金收入直達人民銀行國庫。二是充分利用現代化結算手段，積極推廣人民銀行國庫直接辦理財政集中支付業(yè)務，實現工程采購、商品、勞務款項、

個人工資“直達”指定賬戶。

隨著農村經濟的迅速發(fā)展，農村、農民、農業(yè)對金融的需求越來越迫切，這對三農領域的金融工作提出了新的要求和挑戰(zhàn)。加大金融對農村發(fā)展的支持力度、擴展支持范圍、增強服務方式的靈活性迫在眉睫。

一、農村金融面臨的問題

（一）基層金融網點單一，農民對金融機構的選擇面狹窄。目前只有農村信用社在農村設有大量的營業(yè)網點，其他金融機構開展業(yè)務的地域范圍仍局限于縣級及以上地區(qū)。農民想要辦理業(yè)務，選擇對象只有農村信用社。這就直接導致了金融在廣大農村領域缺乏競爭、一家獨大的局面。

（二）部分農民仍然面臨貸款慢、貸款難的問題。參照目前的金融產品，很多農戶都不符合貸款條件，或缺少抵押物，或償還能力低，出于風險考慮，商業(yè)銀行一般拒絕向其發(fā)放貸款，即便發(fā)放，數額也比較小。

（三）現代化金融產品在農村推廣存在一定難度。以銀行卡助農取款服務為例，存在以下不足：

1、服務點設置存在盲目性，“重建設，輕管理”問題較為突出。服務點很大程度上是涉農機構為完成上級行下達的任務指標而設置的，缺少科學合理的統(tǒng)籌規(guī)劃。另一方面，由于基層涉農機構人力投入不足，很難實現對服務網點準入審核、系統(tǒng)培訓和嚴格監(jiān)管，風險控制方面缺少有力保障。

2、服務點利用率偏低，造成一定的資源浪費。一方面農戶對非現金支付結算認識不足，更習慣于傳統(tǒng)的現金結算，使銀行卡助農取款服務推廣有一定難度。另一方面，服務點功能單一也在一定程度上阻礙了銀行卡助農取款服務的開展。

3、管理成本和費用缺乏合理有效的分攤機制。現有助農取款服務點的前期投入費用全部由金融機構承擔，在運營中代理商要承擔因向持卡人提供查詢、轉賬、消費等服務而產生的較大額度的電話費，其回報主要是銀行在結算和信貸方面的適當傾斜，投入產出的不平衡容易影響商戶的積極性。

（四）金融機構在農村金融領域的呆賬、壞賬較多，影響了金融機構發(fā)展農村金融的積極性，不利于金融支持農村發(fā)展。農村金融領域的呆賬、壞賬特點表現為筆數較多，每筆金額較小。金融機構出于自身盈利情況及風險的考慮，不愿意在農村地區(qū)投入太多精力，一定程度上限制了金融對農村的支持。

二、原因分析

（一）金融機構的逐利性。在農村地區(qū)建立網點會增加金融機構的成本。一方面，網點的設立、設備和人員的投入需要大量成本，網點的日常運作和維護也需要成本；另一方面，與城市相比，農村地區(qū)盈利空間有限，其機會成本較高。

（二）農民金融意識、信用意識淡薄。受傳統(tǒng)思想的制約和銀行卡犯罪的影響，農民對于新興金融產品存在一定的抵制心理，認為現代化的金融產品不可靠；因信用宣傳不到位等原因，農村地區(qū)信用意識相比較城市而言較低，還款意識較差。

（三）新興金融產品尚不完善。現代化金融產品作為新興事物，自身也存在一定問題，與之相配套的相關制度規(guī)定和服務設施也存在缺失。

（四）制度制約。受制度約束，下級為完成上級下達的任務，在沒有進行充分調研論證的前提下，匆匆決策而偏離實際情況，造成不必要的損失。

三、建議

為改善農村金融環(huán)境，進一步發(fā)揮金融對農村發(fā)展的支持作用，應該從“三化”入手，具體來說：

（一）全面把握，堅持服務流程程序化。

有效的金融服務應分三個階段，即事前了解需求、事中制定對策、事后反饋調整，三個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，缺一不可。通過事前了解，可以使金融對農村發(fā)展的支持做到有的放矢，杜絕“拍腦袋”決策；通過事后反饋調整，可以及時發(fā)現金融舉措中的不足并予以修正，以保證成效。

以金融產品創(chuàng)新為例：

1、事前了解需求。通過傳統(tǒng)方式與現代化手段，利用金融信箱、調研、面對面交流、電子信箱、微博等形式，充分了解農村對金融產品的需求，了解的內容應包括當地農村金融及經濟現狀、所需金融產品的主要功能等。

2、事中制定對策。根據了解的情況及其他地區(qū)的成功經驗，結合當地實際，在全面考慮的基礎上，建立金融產品的初步模型，并在小范圍內實施。

3、事后反饋調整。新的金融產品試行一段時間后，從實施效果、新產品與其他各部門的有關規(guī)定是否沖突、投入產出比、金融機構自身風險等方面對新的金融產品進行評價，并根據反饋的信息進行調整優(yōu)化。

（二）集思廣益，力爭服務方式開放化。

每個地區(qū)都有自己獨特的農村經濟背景，針對不同的背景，金融對農村發(fā)展提供的支持也應不盡相同。比如對有豐富林業(yè)資源的地區(qū)，可以開展以林權抵押為特征的貸款；對各種類型的農業(yè)合作社，可以開展以社員互保為特征的貸款。具體來說：

1、結合本地實際，開發(fā)適用于當地的金融產品。充分利用當地豐富資源，根據其自身特點，進行金融產品創(chuàng)新。可以借鑒其他地區(qū)有相似情況的成功經驗，并予以改進。

2、繼續(xù)推進農村支付環(huán)境建設。繼續(xù)完善農村金融基礎設施建設，在充分調研、掌握農村行政區(qū)劃、涉農金融機構網點布局和農村金融基礎服務設施分布情況的基礎上，科學合理的制定金融基礎服務設施的布放計劃，積極引導涉農金融機構通過采取上級主管部門支持、自籌資金等方式，加大對農村金融基礎設施建設的投入力度。

3、開展各種類型的宣傳活動，配合硬件設施建設，“軟硬兼施”，以奏成效。面對農戶對現代化金融產品缺乏了解的情況，應有針對性的開展相關宣傳活動，介紹如銀行卡助農取款服務等現代化金融產品的優(yōu)勢，并詳細介紹其使用方法；開通服務熱線，解答用戶疑問。針對商業(yè)銀行在農村金融領域呆賬、壞賬較多的問題，應加大信用宣傳力度，著力宣傳信用建設的重要性及拖欠貸款的危害性。通過宣傳，提高農村金融的軟實力，以更好的發(fā)揮農村金融的作用。

4、抓住信用村建設的機遇，繼續(xù)更新健全農戶檔案。信用戶、信用村建設正如火如荼的進行，應抓住機會，全面更新、健全農戶檔案，為今后金融支持農村發(fā)展奠定堅實的基礎。

5、繼續(xù)推廣政策性農業(yè)保險，為農業(yè)生產保駕護航。堅持政府主導，為農業(yè)保險順利推廣提供組織保障；對保險基金實行統(tǒng)一管理，以提升農業(yè)保險的統(tǒng)籌能力；考慮借鑒南京市“聯(lián)辦共保”模式，提高農民參保的積極性，解決農業(yè)保險商業(yè)可持續(xù)性不足、政府“代辦”“包辦”等問題；建立高效的農業(yè)再保險機制和農業(yè)巨災風險分擔補償機制，降低保險公司自身經營風險。

6、鼓勵各金融機構開拓農村市場。積極引進村鎮(zhèn)銀行等新型農村金融組織，打破農村信用社“一家獨大”的發(fā)展格局，推動農村金融市場行業(yè)競爭，有效提高金融服務農村發(fā)展的實力和積極性。

（三）準確把握，角色定位多元化。

在不同的環(huán)境下，人民銀行的角色有所不同。準確把握自己的位置，對開展金融工作有重要意義。

1、做好金融機構與農村、農民、農業(yè)的紐帶。通過調研、走訪、郵件等方式了解農村、農民、農業(yè)的金融需求，并以政策、規(guī)劃等形式告知金融機構，由金融機構滿足該需求；對于金融機構新開發(fā)的、有利于農村發(fā)展的金融產品，通過宣傳、試點等方式讓農民了解受益。

2、做好農民金融意識的啟蒙者。與城市金融發(fā)展情況相比，金融在農村地區(qū)還處于起步階段，很多農民對于金融的認識不足，現代化的金融產品不會使用，不敢嘗試。針對這種現狀，要通過宣傳、講壇等方式，提高農民對金融的認識，使他們了解金融，能充分利用現有的金融條件，啟發(fā)他們的金融意識，提高他們了解金融的積極性，為現代化的金融產品進一步走進農村、推動農村發(fā)展奠定軟基礎。

3、做好金融在農村地區(qū)的監(jiān)管者。隨著國家對農村、農民、農業(yè)的重視程度不斷提高，金融在農村地區(qū)的發(fā)展必定會越來越快，加大對金融的監(jiān)管力度勢在必行。從發(fā)展初期開始對金融機構的活動進行監(jiān)督，對以后的宏觀調控有重要意義。通過監(jiān)管，降低金融機構的道德風險；通過政策引導，使金融機構合力共同致力于服務農村發(fā)展。