BOT模式在廉租房建設(shè)中的應(yīng)用研究

摘要： 作為重大民生問題，保障性住房建設(shè)被寫入十八大報告，建設(shè)廉租房是完善保障性住房體系的一項重要舉措，而資金的籌集又是重中之重。我國目前的廉租房保障體制還未真正建立，很重要的原因在于財政資金難以承擔(dān)建設(shè)大量廉租房之重。本文將BOT模式引入廉租房建設(shè)，以期在一定程度上緩解財政資金壓力，進而推進廉租房制度的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞： BOT；廉租房；財政資金

一、引言

2012年的十八大報告提出：“建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強保障性住房建設(shè)和管理，滿足困難家庭基本需求。”這是繼2007年的24號文件開啟保障房建設(shè)的契機后，保障性住房建設(shè)首次寫進黨代會報告。隨著我國住房的商品化、市場化，我國居民住房條件與房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)在快速發(fā)展的同時，也產(chǎn)生了一些問題，比如房價過高過快的增長，供需矛盾的突出，使得很大一部分低收入群體的住房需求得不到保證。為了兼顧效率與公平，政府要加大財稅等政策支持，建立健全多層次保障性住房體系。根據(jù)住建部計劃，2013年基本建成保障房460萬套、新開工600萬套，根據(jù)已公布的省份2013年保障房建設(shè)目標，匯總?cè)鐖D1-1所示：

由圖可見，如此規(guī)模的投資，勢必帶來巨大的資金投入。保障性住房包括廉租房、經(jīng)濟適用房和政策性租賃住房。其中，廉租房具有調(diào)節(jié)收入分配、維護社會公平等方面的作用，是我國住房保障體系中的重要部分。而財政政策在廉租房發(fā)展中具有核心的主導(dǎo)地位。《城鎮(zhèn)廉租房的管理辦法》指出：“廉租房是政府和單位在住宅領(lǐng)域所實施的社會保障職能，向具有城鎮(zhèn)長住戶口的最低收入家庭提供的租金相對低廉的普通住宅。”目前，我國廉租房的建設(shè)資金來源主要是（1）住房公積金增值收益扣除計提貸款風(fēng)險準備金和管理費用后的全部余額；（2）土地出讓凈收益；（3）各級財政（中央、省、市縣）預(yù)算安排用于廉租住房保障的資金；（4）社會捐贈資金；（5）其他資金。這種以政府為主的投資模式已不能滿足我國廉租房建設(shè)的需要，因此基于這一背景，本文認為將BOT模式引入廉租房建設(shè)，不僅可以在一定程度上緩解財政資金壓力，同時也可以憑借競爭模式，提高廉租房建設(shè)的效率。

二、BOT模式在廉租房建設(shè)中應(yīng)用的可行性分析

（一） BOT模式簡介

BOT（Build-Operate-Transfer），意為“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”，它代表了一個完整的項目融資概念。馬歇爾在《經(jīng)濟學(xué)原理》中定義BOT為：國家或者地方政府部門通過簽訂特許權(quán)協(xié)議，授予投資者或其代表基礎(chǔ)設(shè)施項目融資、建設(shè)、運營和維護等權(quán)利；在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，基于項目成立的項目公司擁有標的項目的運營權(quán)，通過收取適當(dāng)?shù)氖褂觅M用，回收投資并獲得合理的回報；特許期屆滿，項目公司將標的項目無償移交給政府部門。

在BOT模式中，有基本的三方參與人，即（1）項目發(fā)起人，也為項目最終所有人，通常是政府、政府機構(gòu)或其指定的公司。基于政府視角，對于一些資金需求量大、回收期長的公共設(shè)施，BOT模式可以減少項目建設(shè)的初始投入，緩解政府因為資金短缺所面臨的問題。（2）項目經(jīng)營者，也為項目的直接投資者，通常是一家項目公司。政府給予項目經(jīng)營者特許權(quán)，用以建設(shè)和經(jīng)營項目，經(jīng)營者承擔(dān)風(fēng)險，但同時也從中獲得收益。（3）項目貸款銀行。在BOT模式中，貸款銀行除了有商業(yè)銀行組成的銀團外，還包括了各種政策性貸款。貸款條件不僅依賴于項目的經(jīng)濟強度、經(jīng)營者資金狀況，更取決于政府為項目提供的支持及特許權(quán)協(xié)議的具體內(nèi)容。

（二）可行性分析

（1） 國家政策支持

財稅[2008]24號文對于支持廉租房的稅收政策有了明確表示，包括營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、土地增值稅、契稅等一系列的稅收減免。除此之外，《招標投標法》、《抵押法》、《擔(dān)保法》、《證券法》、《合同法》及BOT項目配套的法律法規(guī)，為BOT模式穩(wěn)定運行奠定了良好的政策支持基礎(chǔ)。而廉租房需要更為多元的資金籌措方式的思想也與各種鼓勵民間資本進入公共事業(yè)的相關(guān)政策法規(guī)相得益彰，這些寬松的政策環(huán)境是廉租房采用BOT模式的重要保障。

（2） 民間資本充沛

由圖2-1及表2-1可知，近幾年，我國民間資本日益壯大。若能通過合理科學(xué)的BOT模式設(shè)計及創(chuàng)新來吸引一部分具有一定資金實力及管理水平的企業(yè)參與廉租房建設(shè)，對緩解財政資金壓力頗有裨益。

（3） 有經(jīng)驗可循的雙贏機制

BOT模式在很多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，比如大橋、隧道、污水處理廠、高速公路中得到廣泛應(yīng)用，雖然BOT模式尚未在廉租房建設(shè)中得以運用，但我國之前的一些BOT模式建造經(jīng)驗，以及國外BOT模式運用的借鑒，都對我國廉租房建設(shè)引入BOT模式具有指導(dǎo)作用。

根據(jù)圖1-1可知，我國建設(shè)保障性住房需求緊迫，廉租房作為其中重要的一部分，引入BOT模式可以很大程度緩解財政資金緊張的局面，從而一方面提高投資建設(shè)效率，另一方面保證廉租房的供應(yīng)量，滿足低收入群體的住房需求。而對于項目公司而言，因為有了政府的稅收優(yōu)惠以及擔(dān)保等支持，投資廉租房有著穩(wěn)定的收益和低風(fēng)險，同時也可以提升企業(yè)在社會中的形象。

三、BOT模式在廉租房建設(shè)中應(yīng)用方式設(shè)計

（一）基本模式

圖2-2是BOT模式在廉租房建設(shè)中的概念性流程，每一階段的具體分析會在后文闡述。

（二）模式分析

（1）前期準備階段

廉租房作為準公共商品，由政府作為廉租房建造項目BOT模式的發(fā)起人，首先聘請咨詢公司或委托廉租房管理部門對項目進行可行性研究，可以通過詳盡的市場調(diào)查及經(jīng)濟效益分析，確定項目的必要性，以確定項目建造的地點、規(guī)模、資金投入、投資回報、風(fēng)險、建造期限等各種經(jīng)濟及技術(shù)指標。在這一過程中，政府要提供一定的財稅支持，才能使得具有福利性質(zhì)的廉租房建設(shè)項目能夠有足夠的優(yōu)勢來吸引民間資本。然后，政府進行招標活動，選擇最佳合作伙伴，而投資人在進行一系列的考察調(diào)研后進行投標。確定中標人后，政府與項目公司即可進行合同談判，對于項目的具體內(nèi)容比如特許運營期、租金及日后經(jīng)營管理等問題達成一致。與此同時，企業(yè)可以向由各商業(yè)銀行組成的銀團以及政府的出口信貸機構(gòu)或開發(fā)銀行進行貸款申請，在這一過程中，由政府作擔(dān)保，給項目公司以支持。

（2）實施籌備階段

完成前期準備階段后，由政府授予企業(yè)特許權(quán)，而項目公司主要完成各種設(shè)備、材料、技術(shù)等準備工作，完成各項手續(xù)的辦理，若還需要進行其他融資以及一些其他輔助合同的談判，比如與供應(yīng)商、修建商的合同談判，也可在這一階段完成。

（3）建造開發(fā)階段

對于項目公司來說，進入建造開發(fā)階段即與一般的工程項目類似，但由于BOT模式中還有政府、咨詢公司等的參與，因此在建造開發(fā)的同時，項目公司要接受政府的監(jiān)督檢查和咨詢公司所作的對項目的進度安排與資金運營，以確保廉租房項目的進度、質(zhì)量、配套等嚴格按照合同執(zhí)行。在這一階段，銀行及其他貸款人還需按計劃給予貸款資金，這是工程按預(yù)算及資金完成的重要保證。

（4）運營維護階段

工程竣工驗收后，即進入運營維護階段。這是一個投資者收回成本、償還貸款（若有其他融資，還涉及到分發(fā)紅利）的過程。這一階段政府要根據(jù)國家及地方相關(guān)政策，對廉租房建設(shè)項目進行嚴格把關(guān)。這一把關(guān)由兩部分組成，即首先是對工程質(zhì)量的嚴格審查，其次是對申請廉租房用戶的資格審定。近來曝出多起房姐房叔的新聞要引起政府高度重視，杜絕類似情況再出現(xiàn)在廉租房申請過程中。對廉租房申請者的審查不僅是前期資格審查，還包括中間分配的公平效率性以及后期居住情況的監(jiān)控，避免出現(xiàn)二次轉(zhuǎn)租現(xiàn)象，破壞以公平分配為目的的廉租房建設(shè)項目。進入到入住階段后，在特許經(jīng)營時間內(nèi)，由項目公司負責(zé)整個廉租房的運營及配套管理，在確保廉租房居民的基本生活需求的前提下，周圍的配套設(shè)施可按市場化方式運作，由住戶支付給項目公司按國家政策所制定的租金，而廉租戶支付的租金與市場實際租金間的差價，可由政府進行一定的補貼，確保項目公司在經(jīng)營期間可以收回投資。

（5）移交過渡階段

當(dāng)特許經(jīng)營權(quán)期限屆滿后，項目公司即將整個廉租房項目移交給政府，這并不是朝夕間就能完成的工作，政府與項目公司要有一定的過渡交接時間，以保證在政府收回廉租房產(chǎn)權(quán)進行后續(xù)經(jīng)營管理的過程中，不會出現(xiàn)紕漏。當(dāng)項目完全移交政府后，整個BOT項目即宣告結(jié)束。

（三）注意的問題

對于BOT模式在廉租房項目中的運用，必須要考慮投資收益的問題。BOT項目投資規(guī)模大，包括了資金投入大和建設(shè)周期長。因此，如果沒有投資收益的保障，無論是BOT運作的項目公司，還是出借貸款的銀行，都不會愿意進行投資。

廉租房BOT建房相比一般建房有一個最大的收益，即土地供給收益。在如今“土地財政”模式下，房價的高居不下有很大一部分原因是由于開發(fā)公司取得建房土地的成本高。而BOT模式建房由于是“政府出地，企業(yè)出錢”，因此建設(shè)成本相比一般建房會有很大程度的下降。這為項目公司在特許權(quán)經(jīng)營期收回投資提供了有力的保障。

而特許經(jīng)營期的長短也很大程度決定了BOT項目在廉租房建設(shè)中的投資收益。根據(jù)我國有關(guān)規(guī)定，BOT項目的特許經(jīng)營期不得超過30年。考慮到廉租房建設(shè)的成本、風(fēng)險、市場需求、投資回報率等問題，要確定廉租房BOT建設(shè)的特許經(jīng)營期限是一個復(fù)雜的工作。而在建設(shè)過程中，難免出現(xiàn)信息不對稱的情況，這會導(dǎo)致政府對成本的監(jiān)控失效。本文對此給出一個初步的概括性的確定特許經(jīng)營期的公式：R*（P/A，i，n）+Z*（P/A，i，n）+T=C+O*（P/A，i，n），式中R代表廉租房每年租金（由租戶支付租金和政府補貼租金兩部分組成），i代表利率，Z表示項目公司利用周邊配套設(shè)施賺取的年租金，C代表項目公司對整個廉租房項目的建設(shè)投資成本（包括材料、設(shè)備、技術(shù)、利息等所有資本化及費用化費用扣除所有項目的抵稅作用后的金額），O代表建成營運后的每年經(jīng)營成本，T代表項目公司由于承接BOT項目所獲得的政府提供的一切包括稅收、政策等優(yōu)惠而獲得的收益。由此等式計算出來的n即為特許經(jīng)營期限。

四、政策保障

（1） 法律保障

若要BOT模式在廉租房建設(shè)中成功實施，就需要有成熟完善的法律體系作為保障。鑒于BOT模式建房涉及到投資、融資、經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓等多環(huán)節(jié)項目，且其建設(shè)周期長，投資量大，參與方多而導(dǎo)致?lián)碛袕?fù)雜的經(jīng)濟法律關(guān)系，規(guī)范詳實的法律體系可以為BOT模式在廉租房建設(shè)中的運作奠定基礎(chǔ)。雖然我國已有一些關(guān)于BOT運作的規(guī)范，然而這些規(guī)范大多立法層次低，內(nèi)容簡單，各部門職能分工不明確，因而當(dāng)務(wù)之急是完善我國的BOT立法工作，避免在實施過程中因法律的缺位而導(dǎo)致糾紛矛盾的產(chǎn)生。

（2） 以經(jīng)營城市模式發(fā)展廉租房BOT建設(shè)

由于廉租房建設(shè)投入資金巨大，而租戶所支付的租金遠遠低于市場平均水平，雖然政府可以根據(jù)財務(wù)分析，得出由于BOT建房所帶來的各項收益，比如因避免了大量財政資金的一次性投入所產(chǎn)生的間接收入用于租金補貼，但單靠政府補貼租金差價還難以形成足夠的力量來吸引民間資本參與廉租房建設(shè)，因此，政府可以考慮以經(jīng)營城市的模式來發(fā)展廉租房BOT建設(shè)，即在保證廉租房居民的基本生活設(shè)施要求的前提下，運用市場經(jīng)濟手段來帶動廉租房周邊的商業(yè)配套設(shè)施。可以利用商業(yè)贊助、冠名、廣告等方法激活廉租房周邊發(fā)展。而周邊配套所產(chǎn)生的收益，在特許經(jīng)營期限內(nèi)由項目公司收取。對BOT模式建設(shè)廉租房采取經(jīng)營城市模式，同時還可以避免由于項目公司追逐個人利益，而忽略對于醫(yī)療、教育、小區(qū)物業(yè)的管理服務(wù)。管理質(zhì)量低下、醫(yī)療教育等民生設(shè)施的欠缺會造成周邊犯罪率上升、環(huán)境水平低下。而這一措施恰好可以彌補這一城市隱患，為居民和投資者帶來“雙贏”。

（3） 金融財稅政策保障

金融體系的完善也有利于BOT模式在廉租房建設(shè)中的運用。在住房領(lǐng)域進行一定的貨幣資金和信用的融通，比如信托、保險等，可以使得資金融通，規(guī)避風(fēng)險。將融資運用于廉租房建設(shè)，吸收城鄉(xiāng)居民儲蓄、發(fā)行廉租房建設(shè)債券、發(fā)行廉租房彩票都可以起到資金籌集的作用。除此之外，廉租房作為重大民生項目，同時具有準公共產(chǎn)品的性質(zhì)，政府也應(yīng)給予BOT建設(shè)項目公司一定的財稅優(yōu)惠政策。政府不僅可以在項目建造開發(fā)期間給予財稅優(yōu)惠，比如對印花稅、土地使用稅等稅收的減免，同時，也可將政策優(yōu)惠貫穿于運營維護階段，可以涉及到營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、企業(yè)所得稅等的減免。財稅政策的優(yōu)惠如何做到對項目公司有利，又不至于過多地削弱財政收入，可以進行一定的實證分析來得出平衡點。

（4） 監(jiān)管運營保障

監(jiān)管可以分為兩部分，首先是對項目公司的監(jiān)管。在項目公司承接項目到項目的建設(shè)開發(fā)到最后的竣工運營過程中，首先要進行招投標公正性的監(jiān)管，防止利用職務(wù)之便任人唯親，接受不合格項目公司的項目承攬；其次要保證建設(shè)資金的來龍去脈都有帳可查，避免建房過程中貪污腐敗現(xiàn)象的滋生；在建成后，政府要對房屋質(zhì)量進行嚴格把關(guān)，對于豆腐渣工程或與合同不符的地方要進行整改，無法整改的拒絕驗收。提高政府與項目公司在建設(shè)廉租房過程中的公信力，是項目成功的有力保障，只有將各項監(jiān)管結(jié)果公之于眾，增強透明性，配以一定的優(yōu)惠政策與收益保證，才會有更多的

財政資金的壓力。

監(jiān)管的第二部分即是對租戶的監(jiān)管，建立完善的準入退出機制。我國公租房供應(yīng)有限，基于公平與效率原則，政府應(yīng)對申請家庭的資產(chǎn)、收入情況進行嚴格核查，對于不符合申請標準的，不予進行分配。政府可以結(jié)合公安、民政、財稅等各部門關(guān)于戶籍、產(chǎn)權(quán)等信息，建立一套管理系統(tǒng)，實現(xiàn)住房網(wǎng)絡(luò)的資源共享，便于對申請人進行資格審定及后續(xù)的管理。在申請人獲得資格入住廉租房后，也應(yīng)進行跟蹤監(jiān)管，防止將廉租房轉(zhuǎn)租、惡意欠租、瞞報信息等情況的產(chǎn)生。而對于事后家庭生活有所改善，已不符合廉租房入住要求的租戶，也應(yīng)根據(jù)相應(yīng)法規(guī)進行退出機制。同時，還應(yīng)結(jié)合公眾監(jiān)督，定期對監(jiān)督情況進行公示，允許、鼓勵群眾監(jiān)督。加強對行政主體，尤其是擁有行使權(quán)利的地方政府的監(jiān)督，是廉租房體系公平公正的保障。