新時期農村信用社發展的轉變與對策

摘 要：2003年起，我國對農村信用社進行了全面的改革，將持續的激勵機制和改革的既定目標結合在一起，取得了顯著的成果。但隨著中央銀行票據兌換工作的逐步結束，農村信用社經營中出現的一些新問題也受到了理論界和實務界的廣泛關注，本文通過對麻城市聯社的調研分析試圖對這些行為異化現象的原因進行分析，并給出相應的政策建議以供參考。

關鍵詞：農村信用社；改革；激勵機制

中圖分類號：F832.35 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2013）02-0045-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.02.10

一、農村信用社改革：思路與成效

2002年末，按照“一逾兩呆”的統計口徑，我國農村信用社的總體不良貸款率達到了37%，按五級分類統計達到60%以上，年虧損額為58億元，而資本充足率為-8.5%，大量農村信用社早已處于資不抵債的狀況。為了將農村信用社改革為擁有良好公司治理機制商業性金融機構的定位，并通過市場發揮其配置其資源的作用，人民銀行會同各部委從2003年以《深化農村信用社改革試點方案》為標志開始了農村信用社改革，在2004年8月這一改革推廣到除海南省以外的29個省區市。

此次改革的過程圍繞著中央銀行票據的兌換工作展開，由人民銀行設計的這一扶持方案充分考慮了對縣級信用社正向激勵的持續性和覆蓋面，有較強的操作性，并且與改革目標有機結合在一起。具體來看，中央銀行可以利用專項票據置換信用社的不良資產，同時向農村信用社支付專項票據利息，使這種中央銀行票據成為農村信用社的優良資產，而獲得專項票據的農村信用社，財務結構得到了很大程度的改善。但中央銀行專項票據并不是現金，不能用于發放貸款，短期內也不允許在市場上流通，要實現先進兌付，需要信用社在規定期限內滿足中央銀行規定的資本充足率、公司治理和不良資產消化的對應指標。事實證明，票據兌換和改革目標掛鉤的方式，持續地激勵農村信用社利益相關者不得不想盡辦法加強資本約束，提高資本充足率，降低不良貸款比例，完善法人制度，并加強內部管理的成效。

麻城市聯社在改革過程中得到了長足的發展，無論是經營管理、盈利能力、三農服務水平進一步提升。從2002年至2010年票據兌換工作結束，縣聯社的歷史遺留問題得到了解決，資本也得到了充實，資產負債表的健康程度有了顯著改善。

財務上對于過去遺留問題的公正核銷，徹底暴露遺留問題，是在改革中能夠吸引新資本前提要求。如果賬面上的資本已經無法起到吸收損失的作用，那么在未來構建以資本為核心的風險管理框架將成為一紙空文，同時，投資者和管理者也會懷疑今后一旦出現資產損失，是否會另尋吸收損失的渠道[1]。從2005年湖北省正式加入改革試點以來，通過政府扶持和信用社自身的努力麻城市縣聯社的歷史遺留問題得到了很大改善，到2010年末超過1個億的歷史掛賬得到了全部的消化，其融資環境得到了極大的改善。伴隨歷史掛賬的消化，麻城市農村信用社的經營管理水平也有顯著提高，內部控制制度也得到改善，利潤總額從虧損2000多萬變為盈利超過1000萬。問卷調查結果顯示，吸引外部法人和自然人投資最重要的因素就是農村信用社的盈利能力和成長性，甚至超過其對于管理職能的訴求。

歷史遺留問題的解決，以及利潤水平的攀升使得農村信用社的增資擴股工作更加容易，在改革期間，隨著票據兌換工作的展開麻城市聯社社員的投資熱情顯著提高，其股本金額和所有者權益數值不斷攀升。這種資產負債表的優化不但保證了農信社經營的健康性和持續性，也給了以資本監管為核心的現代銀行風險管理體系以基礎。

從表1中可以看出，麻城市農村信用社的資本充足率逐年提高，從最初的嚴重資不抵債到票據兌換后滿足現代商業銀行資本充足要求，短短5年時間實現了巨大的突破。而不良貸款水平的顯著下降也證明了這一點，雖然其中有政府扶持的作用，但不可否認的是縣級聯社的風險管理，尤其是信用風險的管理能力得到了很大改善。另一方面，其存貸款規模也逐年提升，說明改革后的信用社發展已步入正軌，但服務“三農”的職能并沒有被忽視，從2007年重新統計涉農貸款數據以來，麻城市聯社的涉農貸款提升超過一倍，2010年票據兌換結束時已經達到13個億，占整個貸款余額的97%。

事實證明，麻城市農村信用社在自身發展的同時，也促進了麻城市經濟社會的發展，始終堅持立足縣域、服務三農的宗旨，為薄弱的農村金融市場提供了相對完善的融資平臺。農村信用社在麻城市金融市場占據了很大的市場份額，是麻城市中小企業、農戶融資的主要正規金融渠道，有利地推動了麻城市汽配、旅游、餐飲、養殖等支柱產業的發展。

二、新時期農村信用社：目標與行為異化

圍繞中央銀行專項票據兌換的改革政策在短短幾年的時間內取得了很大的成功，大量農村信用社資本狀況得到明顯改善，能夠扭虧為盈，整個經營管理也走上了良性的軌道，同時在各地區經濟發展中發揮了重要作用。但在票據兌現要求基本被滿足的后改革時期，不同利益方對農信社的法人治理目標再次出現了較大程度的定位差異，并造成行為異化[2]。根據問卷調查和訪談結果，本文主要從以下四個方面探討縣級聯社在票據兌換工作結束后存在的目標不明和行為異化問題。

（一）資本質量

對于銀行來說，資本作為其經營所需資金的來源，是銀行不斷發展的前提和基礎。從監管的角度來說，銀行資本的關鍵作為卻在于其可以吸收業務損失，承擔風險，以維持自身的最終償付能力，進而保護存款人和其他債權人免遭損失，具有重要的社會意義。在這次改革中，通過中央銀行和地方政府的資金支持，及其自身的增資擴股，全國范圍內絕大多數農村信用社的資本充足率以及核心資本充足率水平已經達到了監管部門要求的范圍。資本質量絕不僅僅是針對這樣一些考核指標，其本身的核心問題是，資本是否可以在發生風險時吸收業務損失、承擔風險并保證法人能持續穩定的經營。從這個角度來看，我國農村信用社的資本表面上得到了充實，但實質上并不是真正的普通股，例如明為股實為債的資本，允許隨時退股的資本以及廣泛存在的資格股，其中相當一部分是難以吸收損失的債務資本。相當數量的農村信用社在制定招股說明時承諾了盈利分紅和貸款優惠，而且部分農村信用社宣傳持股人享有貸款優先、額度放寬利率優惠政策。這種錯誤的宣傳和引導使得農信社實際資本充足率遠遠低于賬面上的水平，一旦出現償付風險，這些內部人持有的資格股不僅不能起到穩定經營的作用，反而可能造成風險的迅速傳染和擴大。另外，這種異化行為也實際上影響了農村信用社正常的財務體系，例如為了滿足當初承諾的固定分紅，實際虧損的農村信用社也進行了股金紅利的分配，并列入成本項目中。雖然在改革初期的這種擴張型的思路為農村信用社的發展起到了至關重要的作用，但較低的資本質量會成為吸引真正價值投資者的障礙。

（二）風險管理

通過前期的改革，農村信用社的貸款質量有很大提高，不良貸款比例逐步下降到一個可以接受的范圍內，但這種變化有很大一部分是建立在政府的資產置換幫助下實現的。以麻城市農村信用社為例，2010年末從賬面看不良貸款只有4041萬元，占比2.98%，但這一數據背后是政府對其30861萬元不良資產的置換。農村信用社改革確實顯著降低不良貸款比例，但這并不能充分說明現在農村信用社的風險管理機制非常完善，管理水平有了很大提高。

根據調查問卷統計的結果，目前我國農村信用社的風險評價與防范體系依然還存在較大問題，主要以下幾個方面：第一，風險管理的觀念滯后，實際上有很多縣級聯社的管理者和基層員工還不能理解風險管理對農村信用社持續經營的意義，將其與業務拓展工作對立起來；第二，信貸政策還有待完善，在調查中發現許多關于信貸的規定和流程也浮于形式，這一點在支農貸款的操作中最為明顯；第三，風險識別機制不夠健全，據麻城市聯社相關人員介紹，大多數農村信用社沒有建立起適用小額農業貸款特點的信用評級制度，授信行為具有較強的主觀性；第四，風險管理的框架還有待完善，具體表現為風險控制部門獨立性較弱，往往依附于業務部門，這也造成了審批機制約束不強，風險責任并不明確；第五，信貸和審批人員的素質還很難適應現代風險管理的需要。

（三）治理架構

改革中，為了滿足中央銀行票據的兌換要求，農村信用社縣級聯社建立了“三會一層”的治理架構，但其各自的工作任務和權責還不甚明確。造成這種結果有主觀也有客觀原因，主觀原因是大量持有資格股的社員本身并沒有參與管理的動力，天然地降低了其作為權力機構的能力，客觀方面是上級聯社有較強的管理職能和管理動機，他們所擁有的財政補貼分配以及人事任免等權力也進一步弱化了縣級法人“三會一層”的職能。

調查顯示，目前的社員代表絕大部分是內部職工，持有投資股的社員相對較少，而且在社員代表大會上也發揮不了其治理作用。另外，由于大量入股社員的實際動機并不是參政議政，而是獲得固定紅利和貸款傾斜，社員大會的民主管理也浮于形式，其權力機構的作用得不到保證。問卷調查結果顯示在目前的情況下，農村信用社的內部改革方案、戰略規劃以及激勵機制都是由上級部門逐級確定下達，縣級法人只能無條件接受和執行。從這個角度來說，存在逆向治理現象的“三會一層”架構只能當成一個規模較大的經理層，負責農村信用社的日常經營管理而沒有戰略決策權，這也是縣級法人整個管理層對于農村信用社未來發展方向迷茫的主要原因之一。

（四）信息披露

從實際效果來看，尤其是中央銀行票據兌換的工作完成之后信息披露的工作的效果還有很大的改進空間。具體來看，主要有以下幾個方面的現象：農村信用社的管理者對于信息披露意義的理解還停留在應付相關考核的基礎上，并不能理解其對于解決信息不對稱，改善信貸環境并提升自身價值的重要意義。外部監管沒有起到有效的引導作用，調研問卷結果顯示銀監部門對農村信用社信息披露真實性的審核力度在票據兌換任務完成后有所降低。這種差異化的管理進一步誤導了農村信用社對于信息披露工作的定位。信息披露意識的缺失就導致了在實際的工作中相關制度的執行被大打折扣。從公開的財務信息來看，信息披露還不完全，信息管理方式也比較落后。在縣級區域，農村信用社的信息披露也缺乏相應的載體，調查表明大多數法人的關鍵財務信息披露形式都只是短時間張貼于各營業網點門前，卻很少選擇公開媒體、網站等方式。這也進一步降低了各利益相關者及時了解、監督其經營狀況的可能性。社員大會對農村信用社的監督也缺乏動力，這其中有股權結構過于分散的問題，也有整個社會公眾缺乏信息披露意識有關。

總體來看，隨著中央銀行票據兌換工作的基本結束，農村信用社的發展進入后改革時期。但調查顯示，與之前圍繞票據兌換要求展開的治理結構和風險管理改善工作相比，當前縣級聯社的實際經營發展思路還比較模糊，由于外部干預和內部控制機制的問題，造成了許多行為異化的現象。

三、進一步的發展：權衡與對策

農村信用社改革包含兩個方面的內容，第一是產權結構，第二是對于短期目標的權衡。雖然國家有關部門對于農村信用社向股份制改革的方向比較明確，但省級聯社這一特殊體制使得農村信用社的產權形式復雜化，這就要求國家必須在形式和實質的股份制之間進一步明確方向。第二個問題就是農村信用社發展面臨多個短期目標的權衡，包括盈利發展，風險管理和支持“三農”三個方面。具體來看，盈利性和風險管理之間本身就存在天然的矛盾，如果對于長期經營的發展目標不明確就會導致兩者之間的意識對立，將風險管理變為應付有關檢查的臨時性工作，另外，支持“三農”金融服務是農村信用社立社的基礎，但由于農業生產的特殊性，提高支農力度會降低盈利水平同時增加其經營風險。這些目標都關系到農村信用社職能和發展的理念和思路，但在農村信用社并沒有完全走上發展正軌的后改革時期，這些短期目標之間確實需要監管部門、地方政府和農村信用社高管們進行一定的權衡。

從理論上來說，如果能明確第一個問題，即農村信用社“誰出資、誰管理、出了問題誰負責”，那么第二個問題也可以得到自然的解決。從這個角度來看，觀念上的權衡比具體對于治理機制的對策在后改革時期可能更為重要。省級聯社作為改革試點方案中的核心部門在統一分配財政扶持資金、需要整體調度改革進程的時期確實非常必要，但在后改革時期過多的行政干預顯然不利于建立可持續發展的激勵約束機制。調查顯示，省級聯社通過人事任免和資源配置的職能，實現了經營和利潤索取的權利，但并沒有承擔經營中相應的風險責任。這種逆向治理的狀態是造成上文提到的當前農村信用社行為異化最主要的原因。

本文認為在后改革時期必須真正明確農村信用社的產權結構，按照國務院在深化改革試點方案中要求的那樣要求省級聯社只承擔對轄內信用社管理、指導、協調和服務的職能，降低其對下級農信社法人的干預能力。另一方面，不放松對于風險控制和服務“三農”目標的考核，但這要求監管部門和地方政府承擔相應的責任，通過合理的約束和激勵制度設計來使這兩個目標的推進成為常態。■

參考文獻：

[1]周小川.深化農村金融改革進一步提升農村信用社資本及其質量[J].投資研究，2012（1）：4-14.

[2]張荔，王曉研.中國農村信用社法人治理的異化與回歸[J].金融理論與實踐，2011（10）：15-19.

（特約編輯：羅洋）