淺析清雍正時(shí)期養(yǎng)廉銀制度的利弊

[摘要]養(yǎng)廉銀制度是清朝獨(dú)創(chuàng)的一種財(cái)政制度，從雍正元年到宣統(tǒng)三年（1723～1911），延續(xù)了將近200年之久。養(yǎng)廉銀制度作為一項(xiàng)正式制度在全國(guó)公開推行，這在中國(guó)封建社會(huì)的歷史上還是僅有的一次，對(duì)當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活諸方面產(chǎn)生過(guò)一定影響。

[關(guān)鍵詞]雍正；養(yǎng)廉銀制度；耗羨歸公

[中圖分類號(hào)]K249.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-3115（2013）04-0050-02

清自康熙中期以后，為政力求寬仁為尚，加上各項(xiàng)財(cái)政制度不健全，給貪劣朝臣以可乘之機(jī)。在這種優(yōu)容寬縱環(huán)境下，官吏貪剝有恃無(wú)恐，變本加厲，至康熙末年，虧空貪臟之案堆積如山，不可勝數(shù)。

一、耗羨歸公與養(yǎng)廉銀的出現(xiàn)

清承明制，在征收錢糧賦稅的時(shí)候，附加征收耗羨。所謂耗羨，是指州縣官征收錢糧時(shí)加耗抵補(bǔ)實(shí)際損耗的余額，其實(shí)是一種附加稅。與收受賄賂相比，耗羨可以說(shuō)是一種半合法的額外收入，因此州縣官對(duì)于征收火耗十分賣力，濫征濫派現(xiàn)象非常嚴(yán)重。錢陳群在《條陳耗羨疏》中說(shuō)：“康熙六十年，州縣官額征錢糧，大州上縣。每正賦一兩，收耗羨銀一錢及五分、二錢不等。其或偏州僻扈，賦額少至一兩百兩者。稅輕賦重，數(shù)倍于正額者有之。”加征耗羨無(wú)異于加重了百姓負(fù)擔(dān)。

耗羨征收的苛重，固然是官員貪婪、吏治腐敗的表現(xiàn)，但也有具體的原因。

其一，彌補(bǔ)清代官員俸祿不足，以及饋送上司需要。清代官員俸祿之低是有目共睹的，據(jù)《清朝文獻(xiàn)通考》卷42《國(guó)用》篇記載，在京文武官員每年的俸銀標(biāo)準(zhǔn)為：一品180兩，二品150兩，三品130兩，四品105兩，五品80兩，六品60兩，七品45兩，八品40兩，正九品33兩1錢，從九品31兩5錢；另按俸銀每?jī)山o祿米1斛。地方文官俸銀基本和京官相同，但無(wú)祿米；武官俸祿更只有在京文官的一半。這些微薄的收入根本不能維持官員日常開支，如若遇見災(zāi)荒，又要捐出俸祿，因此耗羨的征收一部分緩解了官員的低俸祿，此外清朝官場(chǎng)流行參謁上司則送見禮，凡遇時(shí)節(jié)則送節(jié)禮，生辰喜慶則送賀禮，題授保薦則送謝禮，升轉(zhuǎn)去任則送別禮。而上司遇大計(jì)考察官員的標(biāo)準(zhǔn)之一便是“以饋送之厚薄，定官評(píng)之賢否”。其二，可以彌補(bǔ)財(cái)政不足，緩解地方辦公經(jīng)費(fèi)緊張。康熙曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，自三逆叛亂以來(lái)，軍需浩繁，財(cái)政入不敷出，州縣無(wú)纖毫余剩可以動(dòng)支，因此耗羨的征收可以有效地緩解因戰(zhàn)爭(zhēng)帶來(lái)的大量財(cái)力的消耗。

如上所述，耗羨的征收雖然可以緩解官員俸祿不足和國(guó)家財(cái)政不足，但是耗羨的濫征，不但加重了人民的負(fù)擔(dān)，而且導(dǎo)致了財(cái)政的混亂和吏治的不清。官員往往加派私征，造成了嚴(yán)重的錢糧虧空。因而，康熙末年展開了大規(guī)模的清查錢糧虧空行動(dòng)。結(jié)果發(fā)現(xiàn)陜西虧空最為嚴(yán)重，在分析造成虧空原因之后，年羹堯于奏折末議及賠補(bǔ)之法：“愚以為，當(dāng)擇其虧空數(shù)少、或居官謹(jǐn)飭、或才能可用不得已而虧空者，姑且從寬限于一二年內(nèi)，將其本任應(yīng)得耗羨委道府監(jiān)收補(bǔ)項(xiàng)，仍不許加耗累民。若居官敗檢、不惜民瘼、虧空最多、任意侵蝕者，立行題參，嚴(yán)加追比。”康熙帝批曰：“妥。”至此，耗羨真正意義上開始?xì)w公。

但是，耗羨歸公具體實(shí)施的時(shí)間是雍正元年（1723），山西巡撫諾岷比較完整地向朝廷提出了實(shí)行耗羨歸公和養(yǎng)廉銀制度的建議，并得到雍正帝的支持，在山西省率先試行。其后，湖廣總督楊宗仁也奏稱實(shí)行養(yǎng)廉銀制度。次年七月六日，雍正帝把養(yǎng)廉銀制度作為整頓吏治和財(cái)政的突破口，毅然諭令“通行天下”。耗羨歸公遂成為雍正帝即位后第一樁進(jìn)展迅速、績(jī)效斐然的政舉。

二、養(yǎng)廉銀制度的特點(diǎn)與作用

養(yǎng)廉銀制度具有以下特點(diǎn)：

首先，它大幅度提高了地方政府官員的收入。江蘇、安徽、江西總督的養(yǎng)廉銀高達(dá)1.8萬(wàn)兩，是原有俸祿銀的116倍，這個(gè)數(shù)據(jù)到乾隆中期的時(shí)候已經(jīng)變?yōu)?萬(wàn)兩。其次，陜甘和云貴總督為2萬(wàn)兩，而直隸和湖廣、兩廣總督也高達(dá)1.5萬(wàn)兩，是其俸祿銀的100倍，地方官員的薪俸收入提高幅度之大，非常驚人。就增長(zhǎng)幅度而言，基本與官員的職務(wù)成正比，官職越高，薪俸收入提高的幅度也就越大。

其次，官員所得養(yǎng)廉銀數(shù)量在官職高低和地區(qū)上差異很大。官員職務(wù)相同，但是由于所在地區(qū)不同，所以養(yǎng)廉銀數(shù)量不同。以巡撫為例，江蘇、陜西、甘肅等省巡撫全年養(yǎng)廉銀為1.2萬(wàn)兩，而福建、廣東巡撫的養(yǎng)廉銀為1.3萬(wàn)兩，湖北、湖南、廣西、云貴等省巡撫養(yǎng)廉銀為1萬(wàn)兩。即便在同一省內(nèi)，養(yǎng)廉銀數(shù)量多寡各異的現(xiàn)象也仍然存在，有些地區(qū)的差距還很大。如直隸地區(qū)知府的養(yǎng)廉銀數(shù)量為1000兩到2600兩不等，其間相差1.6倍。浙江省內(nèi)各知縣的養(yǎng)廉銀分別為500兩到1800兩不等，最高者與最低者相差2.6倍。歸根到底，是因?yàn)轲B(yǎng)廉銀制度建立在耗羨歸公的基礎(chǔ)之上。

養(yǎng)廉銀歸公管理后，各省征收的養(yǎng)廉銀，基本仍由各省支配。地方政府各級(jí)官員養(yǎng)廉銀數(shù)量，由省政府制定，同時(shí)受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件的制約。最后，養(yǎng)廉銀并未惠及清代全體官僚，只是局部受益。具體講，養(yǎng)廉銀制度建立之初，僅及于地方政府官員，在中央各部院任職的政府官員沒有養(yǎng)廉銀；另外在地方政府官員中，養(yǎng)廉銀僅發(fā)給文職人員，武職官員沒有。由于對(duì)各級(jí)官吏實(shí)行了這種“低俸祿，高養(yǎng)廉”的補(bǔ)貼政策，才使“各官俱有養(yǎng)廉足資，從而既可杜絕“州縣籍口之端”，又能堵塞“上司勒索之路”。實(shí)行耗羨歸公后等于是斷了清代官員的財(cái)路，雍正又不增加薪俸，若不給他們另辟財(cái)源，官員尤其是地方官員們是不可能廉潔奉公的。雍正也不要官員枵腹辦公，而是要他們具有合乎他們身份的經(jīng)濟(jì)力量，因此發(fā)給養(yǎng)廉銀的標(biāo)準(zhǔn)不以官員的品銜衡量，而是按職官地位的輕重和事物繁簡(jiǎn)而定。為加強(qiáng)對(duì)耗很征收與分配的管理，雍正曾多次組織官員討論，修改和完善養(yǎng)廉銀制度，至雍正十三年，令戶部查明各省公費(fèi)及養(yǎng)廉銀開支情況。勒令各省自該省議定公費(fèi)與養(yǎng)廉?dāng)?shù)目之年起，將額征公費(fèi)、完欠雜支、余額等按年歸款，并將各官養(yǎng)廉起止月日、應(yīng)得分?jǐn)?shù)，扣除空缺后逐一徹底清查，嗣后“按年分晰造冊(cè)，隨同奏銷錢糧各冊(cè)咨送戶部核銷”。

總體而言，養(yǎng)廉銀在雍正時(shí)期及其后來(lái)，發(fā)揮一定的積極作用，主要表現(xiàn)為：

第一，養(yǎng)廉銀制度在雍正晚年的時(shí)侯取得很大的成就，往日為地方官中飽私囊的耗羨，既被公開而受到限，其數(shù)目也被減少，這對(duì)人民來(lái)說(shuō)，實(shí)為莫大的恩惠。同時(shí)地方經(jīng)費(fèi)也因而明確化、預(yù)算化，彌補(bǔ)了虧空。因此，乾隆時(shí)財(cái)政豐盈和經(jīng)濟(jì)繁榮“皆雍正十余載清厘整飭之功”。其次，地方公費(fèi)有保障，改變了長(zhǎng)期以來(lái)各級(jí)官府公私費(fèi)用無(wú)所出，乃至動(dòng)用自已俸祿的不正常狀況，使它們有了經(jīng)常的、合法的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，對(duì)整飭吏治有一定的作用。澄清吏治是養(yǎng)廉銀設(shè)立的重要原因之一。在雍正帝的威嚴(yán)執(zhí)政和妥善管理下，清初官吏的貪污受賄之風(fēng)有所緩和。

第二，減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。養(yǎng)廉銀制度施行后，，在火耗只允許減輕不允許加重的情況下，地方耗羨征收減輕。如山西原來(lái)“每正項(xiàng)一兩竟加耗三四錢”，此后“止以加二為率，較之昔日減大半”。使長(zhǎng)期以來(lái)的耗羨濫征加派現(xiàn)象得以約束。

第三，加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)于地方財(cái)政的管理，增加了國(guó)家的收入。從前因火耗私征，完全由地方財(cái)政管理，容易造成結(jié)黨營(yíng)私，削弱中央對(duì)地方的控制力。實(shí)行耗羨歸公時(shí)，雍正不僅確立了“與其州縣存火耗以養(yǎng)上司，何如上司撥火耗以養(yǎng)州縣”的原則，而且規(guī)定“直省正佐各官養(yǎng)廉俱由司庫(kù)支領(lǐng)，不得在屬庫(kù)自收自支”，同時(shí)還規(guī)定地方每年須向中央報(bào)銷養(yǎng)廉銀分配使用情況。這些措施體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)官僚體制的控制力，打破了地方長(zhǎng)期形成的“下養(yǎng)上”的局面，增強(qiáng)了地方對(duì)中央的向心力，加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)于地方財(cái)政的監(jiān)督和控制。

第四，養(yǎng)廉銀的實(shí)施，鞏固了雍正帝的統(tǒng)治帝位。雍正帝登基之時(shí)，面臨財(cái)政虧空嚴(yán)重、官吏腐敗盛行、農(nóng)民負(fù)擔(dān)繁重的嚴(yán)峻形勢(shì)。尤其在朝政上朋黨之爭(zhēng)仍沒停止，八阿哥集團(tuán)雖然爭(zhēng)儲(chǔ)失敗，但朝野上下，處處皆為朋黨，而養(yǎng)廉銀的實(shí)施，有力地?cái)嘟^了反對(duì)派割據(jù)勢(shì)力的地方財(cái)政來(lái)源。同時(shí)，設(shè)置養(yǎng)廉銀和獎(jiǎng)勵(lì)清正廉明的官吏，發(fā)展自己的力量，致使文官制度得到均衡發(fā)展。同時(shí)，也使清初官吏的貪污納賄之風(fēng)得以緩和，吏治狀況有了改善。

三、養(yǎng)廉銀制度的弊端

第一，養(yǎng)廉銀作為官員的生活補(bǔ)貼，應(yīng)該像俸祿一樣，從國(guó)家財(cái)政中支出，而不該用非法的耗羨銀兩來(lái)支付，這是清代養(yǎng)廉銀制度最大的弊端。耗羨歸公后的銀兩一部分用來(lái)支付官員的養(yǎng)廉銀實(shí)際上是將增加官員俸祿的負(fù)擔(dān)，全部用法律形式轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上，官吏的貪污現(xiàn)象仍然未從根本上得到治理。

第二，制度不健全，沒有專門的組織機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)行。養(yǎng)廉銀的實(shí)施一開始就沒有明確的嚴(yán)密法規(guī)來(lái)維護(hù)，盡管后來(lái)有“各省耗羨掌于戶部湖廣司”的規(guī)定，然湖廣司實(shí)際上只負(fù)責(zé)各省耗羨征解報(bào)銷，無(wú)權(quán)監(jiān)督養(yǎng)廉銀制度的執(zhí)行。正因?yàn)槿绱耍赫院螅B(yǎng)廉銀制度雖仍在繼續(xù)執(zhí)行，但貪污受賄之風(fēng)卻愈演愈烈。如此看來(lái)，養(yǎng)廉銀再多也滿足不了官吏的貪欲，不改變滋生腐敗的體制，僅靠重金養(yǎng)廉是行不通的。

第三，制度設(shè)計(jì)不合理，內(nèi)容不完備。以各級(jí)官員的養(yǎng)廉銀數(shù)額而言，總督、巡撫的養(yǎng)廉銀額定得過(guò)高，而府縣官員的太低。尤其是不入品級(jí)的吏胥差役根本沒有養(yǎng)廉銀，于是他們照舊橫行鄉(xiāng)里、魚肉百姓。另外，養(yǎng)廉銀也同原俸一樣，定制之后，永無(wú)變化，并不隨著物價(jià)的上漲而提高。