衡陽金融支持民生發展存在的制約因素及對策分析

民生是國民經濟發展之本。黨的十八大提出，要把保障和改善民生放在更加突出的位置，要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，努力讓人民過上更好生活。人行衡陽市中心支行深入貫徹落實十八大精神，積極履行基層央行社會責任，引導帶動銀行業金融機構從“小額擔保貸款、國家助學貸款、保障性住房貸款、農村金融服務創新”四方面發力，全面支持衡陽民生發展。然而在探索實踐中發現，要實現民生金融可持續發展，存在五個方面制約因素，值得探討和思考。

一、現狀——迎難而上，惠民生成效初顯

近年來，人行衡陽市中心支行引導帶動轄內銀行業金融機構增強金融惠民意識，切實解決老百姓反映比較強烈的“就業難”、“上學難”、“融資難”、“住房難”、“致富難”等一系列民生現實問題。2012年，衡陽市各項經濟指標均步入全省先進行列，就業和再就業、保障房開工率、城鄉居民收入等民生指標，均呈現穩步上揚的良好發展態勢。

（一）小額擔保貸款帶動

認真落實衡陽市委、市政府《關于推動全民創業的意見》，與當地人力資源和社會保障局、財政局等部門密切配合，規范操作，簡化手續，構建小額擔保貸款“綠色通道”，支持各類創業主體創業富民。2012年，全市新增小額擔保貸款706億元，增長35257%，扶持成功創業近6000人，帶動就業2萬余人。在湖南省率先推行“小額擔保貸款+財政貼息+油茶林種植”模式，為下崗失業人員、個體林農、復退軍人、大學生、返鄉創業農民工等就業困難人群提供油茶林種植和加工創業資金。

（二）國家助學貸款拉動

大力實施“寒窗助學”計劃，創新信貸助學機制，擴大信貸助學范圍，形成了“政府主導、央行推動、政策扶持、金融助力、社會參與”的良性互動格局，推動全市助學貸款業務穩步發展。2012年，共發放國家助學貸款906萬元，惠及貧困學生1574人，分別同比大增23556%和23561%。加強與相關部門協調溝通，部署全市助學貸款發放工作，推動助學貸款貼息基金和風險補償基金100%落實，支持湖南省教育助學貸款中心直接與轄區各高校辦理生源地助學貸款，幫助貧困學子順利完成學業、奉獻社會。

（三）保障性住房貸款驅動

貫徹執行差別化住房信貸政策，加快保障性住房信貸業務發展，構建多渠道、多形式、多元化融資模式，形成共有產權、銀行信貸、公積金貸款、工業園（企業）自建、政府債券“五龍注水”的良性競爭格局。2012年以來，全市各類保障房和棚戶區改造住房開工124萬套，開工率達4282%，高于去年同期水平，對解決當地中低收入家庭“住房難”問題、穩定房地產市場預期、構建平安幸福新衡陽發揮了重要作用。引導銀行機構在加強管理、嚴控風險前提下，簡化貸款手續，優化業務流程，最大程度地滿足保障性住房項目資金需求，2012年新開工10個安居工程申請貸款總額達172億元。引導銀行機構不斷創新金融服務模式和產品，將業務延伸到公積金貸款和公租房租金管理等領域，實現存貸業務有效聯動。

（四）農村金融服務改革創新推動

全力推進農村金融組織、產品和服務模式創新，引導金融機構加大對“三農”的支持力度。2012年，七縣（市）存款余額951億元，占全市存款余額1793億元的53%；各項貸款余額317億元，占全市貸款余額698億元的45%。一是培育多元農村金融服務體系。近一年來，衡陽轄內先后有4家村鎮銀行開業營運，同時，農信社加快農村商業銀行組建步伐，在一定程度上解決了縣域和農村地區銀行網點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分的問題。二是豐富農村金融服務產品。創新構建多種特色種養殖信貸模式，成效顯著，已在全省推廣；發放“閃耀青春”青年創業貸款，支持大學生“村官”創業富民；實現銀行卡助農取款服務鄉鎮全履蓋；郵儲銀行全國首批“匯易達”農村手機支付試點啟動并正式向全轄農村地區推廣；農村青年信用示范戶創建工作走在全省前列。三是試點金融綜合服務創新改革。探索無人民銀行派出機構地區的履職經驗與模式，啟動衡南縣金融綜合服務創新改革試點。因地制宜開展“創新特色信貸產品、建立票幣調劑中心、構建助農取款網絡”等十項重點工作，成功推出“小額農機抵押貸款”，湖南省首家人民幣調劑中心掛牌成立，全縣自然村助農取款覆蓋面高達75%。

二、問題——掣肘頗多，可持續發展乏力

在探索金融支持民生發展實踐中，“金融扶持政策不完善、金融服務意識不強、信貸財稅政策不配套、風險與收益不匹配、金融生態不優”等制約因素突出存在，民生金融可持續發展缺乏強勁動力。

（一）金融扶持政策不夠完善，政策制定實施滯后。如國家對房地產行業的限制政策早在2006年、2007年就已實行，而對保障性住房建設的金融扶持政策在近兩年才出臺，造成一些保障性住房工程出現停滯，難以完工；又如國家逐步加大對“三農”的金融扶持力度之前，商業銀行早已實行扁平化管理、集約化管理，縣域金融機構貸款審批權限逐步上收，職能支離破碎，成為了實質上的“存款組織行”、“貸款調查行”，難以滿足對農村經濟的有效金融服務。

（二）金融機構服務意識不強，主要靠人民銀行推動。金融機構不能強烈地意識到民生金融對促進社會發展的歷史意義和戰略意義。民生金融屬薄利金融甚至是無利金融，某些民生領域經濟貸款償付能力差，違背了資本固有的逐利特性。加之涉及民生領域的金融業務單筆額度小、贏利空間小，且要投入的基礎設施建設成本高、管理成本高、工作強度大。因而目前大多數金融機構均是在人民銀行的督促和推動下被動地完成任務，缺乏主動拓展業務的積極性。

（三）信貸、稅收政策不配套，財政杠桿撬動功能有限。一是信貸、稅收政策不配套。在信貸政策引導下，縣域金融機構加大了對“三農”、中小企業、再就業、保障性安居工程、林業、大學生“村官”創業富民等經濟重點領域和社會薄弱環節的信貸支持。但目前只有農信社的農戶小額貸款、助學貸款等少數貸款利息收入能獲得免征營業稅的稅收優惠政策，而再就業等重點信貸領域缺乏配套稅收優惠政策支持。二是財政杠桿撬動功能有限。受地方財力限制，專項財政貼息、信貸風險補償難以到位。如轄內某縣財政對再就業貸款擔保資金按1：5的比例歸集困難大，致使銀行在5月底就停止了再就業貸款的發放工作，已調查、審批通過的就業貸款中有400萬元延遲到8月份才到位。

（四）保險、擔保、抵押不足，風險與收益難成正比。民生金融點多面廣，且扶持的大多是弱勢群體，加之保險、擔保、抵押不足，因而低收益性、高風險性往往成為民生金融的標簽。一是縣域政策性農業保險發展遲緩。農業保險范圍窄，只限于水稻、棉花、油菜、能繁母豬等險種，商業保險公司參與意愿不足，全市保險機構20多家，介入政策性農業保險機構只有人保財險、中華聯合財險2家。綜合賠付率高，2012年全市政策性農業保險保費額18億元，支付賠款額9180萬元，賠付率為51%。二是縣域擔保機構擔保能力普遍不足。衡陽各縣市雖然相繼成立了擔保機構，但除耒陽市擔保機構正常運作外，其他縣市因注冊資本沒有達到1億元的合作門檻，而相繼中斷了與銀行業務往來，基本上沒有開展擔保服務。三是高風險、低收益使銀行貸款積極性不高。如保障性住房項目議價能力弱、綜合貢獻率低，其利潤只有2%，遠低于普通住宅建設的利潤（30%）28個百分點；未來還款來源的不確定性，銀行承擔了大部分風險，因而放貸積極性不高。四是抵押物有限。“三農”方面：農戶擁有的主要是耕地、住宅和山林等，耕地由于缺乏流轉市場難以成為抵押物，“土地承包經營權抵押貸款”業務的開展得不到法律保障，貸款風險較大；農村住宅受《物權法》限制不能用于抵押；至于山林，2008年以來，衡陽市中支大力推廣油茶林抵押貸款試點，但目前只有耒陽市、常寧市和衡東縣建立了林權評估和交易中心，其余四縣尚是一片“空白”。保障性住房方面：保障房的公益屬性和低價安排決定了保障房的建設用地多為政府劃撥用地，導致保障房開發商無法利用土地進行抵押獲得建設資金；部分經濟適用房、兩限房（限面積、限價格）等項目開發商雖可獲得土地使用權，但由于地方政府考慮土地財政等因素，將保障房項目較多安排在偏遠、環境較差的地方，這類土地抵押價值自然不高。

（五）民生領域金融生態不優，信貸通道不暢。一是不良貸款率居高不下。2012年，七縣（市）不良貸款率為956%，高于全市平均水平453個百分點。一些借款戶法制觀念淡薄，通過虛假擔保騙取銀行信貸資金，信用缺失，拒不履行還貸義務；而金融機構清收成本高，執行無良策，如某銀行創新的惠農貸款業務，因不良率超警戒線，在近一年內先后被市分行二次停牌。二是征信體系建設有待完善。已采集的信息存在數據不完整、數據質量不高、數據更新太慢的問題，而農村個人信用信息的采集則還存在太多空白等待填補。三是信息平臺建設有待加強。目前，衡陽還沒有專門的、集中的信息平臺，用來及時轉載國家和發布地方有關民生的各項優惠政策，政府部門及金融機構也無從了解社會各界的民生需求及問題，急需建設一個信息對接平臺。

三、對策——凝聚合力，激活力和諧共羸

保障和改善民生是拉動內需、推動經濟持續健康發展的有效動力，是社會安全運行的根本保障，具有重要的歷史和戰略意義。要從國家戰略高度布局，制定配套民生政策和措施；要充分發揮金融資源配置作用，把“民生發展”這一政府和百姓的關注點，轉變成金融機構可持續發展的增長點，真正激發經濟社會發展的內生活力和動力。

（一）強化扶持民生發展的金融政策。應根據當前全球經濟變化對我國經濟發展的影響，不斷完善和調整扶持民生領域經濟發展的各項金融政策，包括貨幣信貸、利率、支付結算等一系列金融政策，以全力支持民生領域經濟可持續發展。將制定政策前瞻性、調整政策及時性、執行政策穩定性完美地結合起來，做到在機構設置上優先、在信貸政策上傾斜、在貸款投放上偏重、在信貸創新上加速、在融資利率上優惠、在支付結算上便捷，讓民生領域經濟真正享受到國家金融優惠政策的扶持。

（二）正化金融支持民生發展的意識。要引導金融機構充分認識到民生領域經濟發展的重要性，將其視為自身義不容辭的責任和使命，民生無小事，善小亦為之。在嚴格執行“富民、便民、惠民”信貸政策的同時，要放眼長遠，大力培育低污染、低能耗、有自主知識產權的民生領域經濟發展，走可持續發展道路，最終實現金融與經濟和諧共贏。

（三）優化民生金融生態環境的建設。一是建立全方位的、立體的金融體系，服務于民生經濟。除在縣域及農村加

強銀行業金融機構的基礎設施建設外，還要推動保險、擔保機構深入縣域及農村，積極參與當地經濟建設。二是建議銀行、保險、擔保等機構設立專門的民生領域服務部門。對口服務教育、醫療、農村基礎設施、安居工程、社會福利、社會保障、助學等民生領域，設立專門服務部門，將“富民、便民、惠民”政策貫徹執行到位，提供專門服務。三是建設農村信用體系和個人信用體系。要以創建金融安全區為主要載體，以個人信用等級評定和個人信用檔案建設、信用鄉鎮以及信用企業評選為主要手段，健全信用激勵約束機制。四是搭建信息共享平臺。多渠道促進政府部門、金融機構、企業、個人之間進行良好溝通、協作，支持民生發展。可在地方網站上設立專門網頁，發布有關政策和采集民意，讓民生領域企業、個人及時全面了解政府部門、金融機構促進民生領域經濟發展實行的各項政策和具體措施，讓政府部門、金融機構及時全面了解民生領域企業、個人的具體需求，實現無縫對接。

（四）深化各部門之間的協調配合。支持民生發展不僅是銀行業金融機構的義務，還應督促社會保障、財政、稅務、保險、擔保等各部門聯合起來，發揮銀行業金融機構“發動機”作用，財政、稅務“助推器”作用，保險、擔保“穩壓器”作用，形成強大支持合力。一是提升財政資金杠桿撬動功能。整合資源，匯總中央、省、市、縣各類配套資金設立縣域發展專項基金，下按貸款用戶設立專戶，分別核算，分別管理，分別進行貸款貼息和風險代償；加大對縣域金融機構獎勵力度，獎勵基金納入縣級財政預算管理。二是對縣域及農村金融實施稅收優惠政策。適當降低稅率，擴大稅前抵扣減范圍；針對縣域法人金融機構每年新增存款一定比例用于當地貸款情況以及考核認定結果，實行差異稅率；針對國家鼓勵發展的重點領域，如文化創意、再就業、保障性安居工程、現代服務業、農業科技、大學生創業等，實行金融機構貸款利息收入稅收減免政策。三是擴大抵（質）押物范圍。推行土地承包經營權、林權、各種水域灘涂使用權、種養殖活體物抵押、大型農用機具設備抵押、倉儲抵押，以及創業富民項目經營應收賬款、股權、知識產權等權利質押貸款。