對金融消費者保護立法路徑的思考

2013-01-01 00:00:00羅聰

金融經濟 2013年3期

摘要：2008年以來的全球金融危機，在嚴峻考驗金融監管模式的同時，將金融消費者保護的問題提到了各國的面前。隨著我國金融市場的繁榮，金融消費者與金融服務者沖突日益突顯，金融消費者保護面臨嚴峻的困難和挑戰。本文從金融消費者權利的視角探討金融消費者保護的立法路徑。

關鍵詞：金融消費者；保護；立法

后危機時代，越來越多的國家和地區重新審視金融消費者保護問題，美國、英國及歐盟等國家或組織紛紛開始以金融消費者保護為核心的新一輪金融改革，香港、臺灣地區先后建立或出臺金融消費者保護機制。我國尚未出臺金融消費者保護基本立法，金融消費者是否以及在多大程度上能夠適用于《消費者權益保護法》也存在模糊和分歧之處，長期以來金融領域重金融秩序和金融機構輕服務對象的立法傳統，金融消費者無法從既有法律法規中獲得充分保護。本文從金融消費者內涵入手，通過對金融消費者權利的探討，提出構建我國金融消費者保護的立法的框架。

一、金融消費者的內涵

金融消費者的界定是研究金融消費者保護立法的邏輯起點。從國外立法來看，英國《金融服務和市場法案》將 “金融消費者”界定為“具有下列情形之一的人員：（1）使用、曾經使用或者可能使用受監管金融服務；（2）對受監管金融服務擁有相關權利或利益；（3）已經或可能投資于金融工具；（4）對金融工具擁有相關權利或利益。”其包括兩層含義，第一，金融消費者的范圍不限于金融服務提供者的現有客戶，還包括過去的客戶和未來可能的客戶。第二，消費者不僅包括直接同金融服務提供者簽訂合同、接受服務的人員，還包括對金融服務或金融工具擁有相關權利和利益的人員；美國《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》規定，所謂“消費者金融產品或服務”是指“向消費者兜售或提供的，主要供其出于個人、家庭或家用目的而使用的以下產品或服務：（1）提供信貸和償付貸款；（2）提供或居間安排在功能上相當于租購融資的動產或不動產租賃；（3）提供房地產結算服務；（4）吸收存款、轉移或交換資金，或者以其他方式保管消費者所使用的資金或任何金融工具；（5）出售、提供或發行儲值或支付工具；（6）提供支票兌現、托收或擔保服務；（7）向消費者提供支付或其他財務數據處理產品；（8）提供財務咨詢服務，但不包括由受證券交易委員會監管的主體提供的與證券有關的服務；（9）收集、分析、維護或提供消費記錄信息或其他賬戶信息；（10）追收與任何消費者金融產品或服務有關的欠債。”在《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》中，“金融消費者”基本上是“銀行業消費者”的同義詞；我國臺灣地區《金融消費者保護法》則將“金融消費者”界定為“接受金融服務業提供金融商品或服務者。但不包括專業投資機構和符合一定財力或專業能力之自然人或法人”。

從國內立法看，2006年12月頒發的《商業銀行金融創新指引》首次使用了“金融消費者”的概念。但“金融消費者”的法定內涵至今尚未界定，在學界依舊存在質疑和模糊。有學者認為“所謂金融消費者，實際上是指為生活需要購買、使用金融產品或接受金融服務的個體社會成員。”有學者則認為“金融消費者是指與金融機構建立金融服務合同關系，接受金融服務的自然人。”爭議的焦點為是否將投資者納入金融消費者范疇。而事實上，在中央編辦對一行三會消費者權益保護部門職責的劃分中，將證券期貨投資者納入了金融消費者的范疇予以保護。

本文認為，應將金融消費者界定為購買或使用金融機構提供的金融商品，享受金融機構提供的金融服務的社會成員。

二、金融消費者權利

（一）金融消費者權利的析解

金融消費者權利的研究是金融消費者保護的重點，是理清金融消費者保護問題的關鍵。實際上，金融消費者保護問題就是金融消費者權利與金融服務者義務利益平衡問題。傳統法理認為，金融消費者權利，應當指由《消費者權益保護法》所確認的，消費者在金融消費領域所能夠作出或者不作出的一定行為，以及要求金融服務者相應作出或者不作出一定行為的許可和保障。我國消費者權益保護法規定了消費者的安全、知情、自主選擇、公平交易、依法求償、結社、求教獲知、人格尊嚴和民族風俗習慣受尊重、監督九項權利。作為金融消費者，由于所從事的消費行為的特殊屬性，其所享有的權利應具有與金融業特點相適應的特殊性。有學者認為金融消費者除了享有消費者權益保護法規定的一般權力外，還享有保密安全權、金融服務權等特許權利，有學者認為金融消費者應享有知情權、公平交易權、保密權、安全權、求償權、自主選擇權、享受服務權和監督權8項權利。

本文認為，屬于消費者之一的金融消費者應享有消費者權益保護法所規定的所有權利，但最核心的權利應是知情權、安全權、求償權、自主選擇權。

1金融消費者知情權

金融市場中的信息不對稱現象使得金融消費者在金融市場交易中長期處于弱勢地位，金融消費者的知情權，應是金融消費者在從事一系列金融消費中，享有獲得與金融消費活動有關的必要的知識，包括服務內容以及其他相關信息的權利。相應的，金融服務者就負有為金融消費者提供真實知識或信息的義務。其具體內容應包含，一是公平自由獲取金融信息的權利，金融消費者在進行金融消費活動時，無論身份、種族、性別、社會地位等因素的不同，均享有除法律規定之外不受限制的得到與其從事的交易相關的金融信息的權利。二是真實準確全面獲取金融信息的權利，金融消費者在進行金融消費活動時，享有得到能夠反映交易真實性的信息的權利，即信息應真實而不虛假、準確而不被誤導、全面而非斷章取義。三是及時迅捷獲取金融信息的權利，金融消費者在進行金融消費活動時，享有迅速快捷得到與交易相關信息的權利。

2金融消費者安全權

對金融消費者來說，安全權應是消費者保護最首要的指向，包括金融消費者財產安全權和金融信息安全。就前者來說，金融消費者在購買、使用金融產品或者服務時，依法享有的財產不受威脅、侵害的權利。金融服務者應當使其營業場所符合安全的要求，對消費者可能遭受損害的場所給予警示提醒，確保金融消費者的存款、信用卡和股票等資產的安全。

就金融消費者信息安全權（金融消費者隱私權）來看，與傳統消費者信息安全不同的是，金融消費者信息指向的是具有財產利益的信息，它是以信用信息為核心，包括信息所有人經濟與財產交易狀況方面的信息，如信息持有者財產狀況及其財產流向的信息。其應包括以下三種權力，一是金融隱私保密權，為金融消費者保密是金融服務者最基本的義務，也是金融服務者商譽賴以存在的基礎。二是金融隱私支配利用權。金融消費者對于自己的個人信息尤其是隱私有支配和利用的權利，準許或不準許他人未經許可知悉或利用。三是金融隱私維護權。即當金融消費者的個人信息被不當泄露或遭不法侵害時，有權尋求司法救濟。

3金融消費者求償權

金融消費者求償權，是指金融消費者在合法權利受到侵犯時，有權依據與金融機構簽訂的合同和相關法律規定要求賠償。金融消費者既可向監管部門投訴，也可向法院起訴。其表現主要是兩個方面，一是索賠權，金融消費者在消費活動中，如果發生私人財產被侵犯的情形，有權依據合同規定向對方要求賠償；二是訴權，金融消費者對金融侵權行為有權向金融監管部門申訴或請求法律援助，以切實維護自己的合法權益。

4金融消費者自主選擇權

金融消費者自主選擇權，是指金融消費者有權根據自己的主觀意愿和實際需求自主決定是否購買金融產品和服務，是否購買某一個或某一些金融產品和服務，是否購買某一家金融機構提供的金融產品和服務，不受任何的不合理干預。其核心是金融消費者自由意志和購買金融產品和服務時的自主決定權。

（二）金融消費者權利邊界

法理學認為，權利是存在邊界的。在金融消費關系中，金融消費者與金融服務者存在一定的競爭性或對抗性，如果金融消費者權利界限不夠清晰，可能引發一些過度維權及道德風險，削弱金融創新能力。因此，在依法保護金融消費者的同時，要明確權利邊界，排除不受保護的權益。

1知情權的界限

保護金融消費者的知情權是為了防止因金融市場的信息不對稱而引起不公正金融交易，金融消費者知情權的邊界應以足以防范不公正的金融交易為限度，應以不侵害金融機構自身的商業秘密和其他消費者隱私權為限度。作為金融服務者來說，所需向金融消費者披露的信息應為金融消費者作出正確決策必需的內容，對于不披露不公布也不會導致不公正交易的，就不需要進行信息披露。如在具體實踐中，金融服務者需要實施一般說明和特許說明義務時，對“足以引起金融消費者注意”不宜擴大解釋，作出明顯的提醒即可。

2安全權的界限

金融消費者安全權的保護應以自身過錯為限，不應涵蓋消費者自身過錯造成的損失。如金融詐騙案件中，受害者通過銀行柜臺或ATM機向詐騙者轉賬，如銀行履行程序不存在瑕疵，那么金融消費者所受損失就應由詐騙者承擔，而非金融服務者。

3公平交易權的界限

金融消費者公平交易權的履行應不干預金融服務者的自主經營，允許差別化服務。在現實實踐中，一萬塊錢的存款和一百億的存款不可能是一個利率。上浮較少的銀行存款，自然收益偏低，但不能以銀行利率低的，或大額存款高利率就認為侵犯了金融消費者權利，應允許金融服務在經營上的差異性。

三、我國金融消費者保護立法的構建

（一）國外立法內容

1美國

美國從20世紀60年代以來出臺了一系列以保護消費者為目的金融立法，構建起完善的金融消費者保護立法體系。2010年7月，美國參議院通過了金融監管改革法案，《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》，其中第十篇為《2010年消費者金融保護法》，共八章100款，內容包括：建立消費者金融保護局；設立“消費者金融投訴辦公室”、“金融認知教育辦公室”、“消費者咨詢委員會”；授權消費者金融保護局享有規則制定權、監督檢查權和調查執行權，要求消費者金融保護局每年定期向國會報告消費者金融保護領域出現的新問題以及擬采取的措施、授權消費者金融保護局可以對相關違法違規行為采取措施、授予對非存款金融機構的監管權力；消費者金融保護局可以以自己的名義對違反金融消費者保護法的人提起民事訴訟，有權限制或禁止在有關金融協議中使用強制性仲裁條款以保障消費者的訴權；組建“消費者金融保護基金”。

2英國

英國議會于1998年7月頒布《金融服務和市場法案》，2000完成立法手續，并于2001年12月生效。2012年1月26日，英國政府正式向議會提交《<2012年金融服務法>草案》，對《金融服務與市場法》做了全面修訂。法案共分為30個部分，433條，附錄22個，涉及金融服務局（FSA）的組織機構，監管目標和原則，監管對象，如何對被監管的金融機構行使監管權力，如何對被監管行為進行審批、授權、豁免和同意，如何認定和處罰市場濫用行為，公司上市申請，設立和發行共同投資基金，對保險市場的監管，以及對投資者的保護等各方面的內容。

3臺灣地區

2011年6月，我國臺灣地區通過了《金融消費者保護法》，保護法共分為4章、33條，對金融消費者作出明確的界定，同時在專門爭議解決機構和糾紛解決機制的設立、金融服務業的法律責任及后果等方面進行了明確。

（二）我國現行法基礎

我國目前與金融消費者保護相關的法律有《消費者權益保護法》和《民法通則》，還包括《證券法》、《商業銀行法》、《人民銀行法》、《保險法》、《銀行業監督管理法》、《儲蓄管理條例》、《外匯管理條例》等法律、行政法規和人民銀行、銀監會、證監會、保監會發布的大量行政規章和規范性文件。尚未出臺一部規范金融消費者保護的基本立法，金融消費者適用《消費者權益保護法》艱難；金融消費者保護的金融立法稀缺且缺乏可操作性；金融消費者保護部分規章眾多，但層級效力低，影響金融消費者保護；金融消費者保護的內容存在缺失，無法適應市場需求。因此，需要一部金融消費者保護的基本立法出臺加強對金融消費者的保護。

（三）構建思路

從我國現實情況出發，金融消費者基本立法應遵循最低限度協調原則，只做出總體性、原則性的規定，由各金融行業監管部門基于行業特點和監管需要制定實施細則。

第一篇總則

主要內容范圍：本部分為金融消費者保護法基本問題的界定，首先界定金融消費者、金融服務者的概念，在此基礎上確定基本適用范圍和基本原則，以及其他法律的關系。

第二篇金融消費者的權利

主要內容范圍：本部分應以金融消費者權利為基點，通過對一般金融消費者和專業金融消費者安全、知情、自主選擇、公平交易、依法求償、結社、求教獲知、人格尊嚴和民族風俗習慣受尊重、監督權利進行規范，以確保金融消費者權利的實現。

第三篇金融服務者的義務

主要內容范圍：本部分以金融服務業為核心進行規范，其目的在于與金融消費者權利相對應，實際上是對金融消費者權利的另一角度的闡述。

第四篇金融消費爭議處理

主要內容范圍：本部分規定金融消費者與金融服務者之間爭議的解決途徑及程序。

第五篇法律責任

主要內容范圍：本部分主要規定金融消費者、金融服務者、金融監管機構、金融消費者救濟機構等提供服務和救濟時違反法律法規所應承擔的法律責任。