淺析政府采購中存在的問題與對策

摘要：在全國推進轉變經濟發展方式、調整產業結構的過程中，我們面臨一系列發展難題。政府采購在調節經濟平衡，引導產業結構優化，尋求新的經濟突破點方面有著積極的促進作用。如何充分利用這一職能，是一個值得思考的問題。盡管我國政府采購在較短時間內取得了長足進步，但現行制度在運行中仍存在諸多問題。為提高財政資金利用效率，助力經濟平穩較快發展，認真分析當前存在的問題，尋找有效防范措施，具有重大現實意義。

關鍵詞：政府采購；問題；對策

一、問題的提出

政府采購作為一項先進的政府財政支出管理制度，在西方國家已經運行了200多年，成為許多國家政府管理公共支出、調節經濟運行、維護國家利益的重要的基本制度，在國民經濟中發揮著重要的作用。實施政府采購制度，有利于提高財政資金的使用效益，有利于發揮政府對宏觀經濟的調控作用，可以有效強化支出管理，防止腐敗。

我國政府采購從1996年開始試點，1998年試點范圍逐步擴大，到2000年政府采購工作在全國范圍內展開。與西方國家相比，我國的政府采購制度起步雖晚，但是在政府和社會各界的高度重視下，已經取得了相當大的成績。十幾年來，從理論研究、制度建設、資金投入和機構建設，政府采購各項工作有條不紊的進行著。

盡管我國政府采購工作取得了長足的發展，但是與西方發達國家較為成熟的政府采購制度相比，我國的政府采購工作還存在著一定的問題。這些問題的存在，阻礙了我國政府采購的進一步成熟與完善，亟待解決。

二、我國政府采購中存在的問題

近幾年，隨著我國政府采購的迅猛發展，政府采購的過程中出現了一系列的問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）政府采購范圍有限、規模較小

政府采購規模，即政府用于購買貨物、服務和工程方面花費貨幣的數量之和，它是政府采購制度的一個重要指標，政府采購只有達到一定規模才能表明政府采購的效率比較高，才能形成所謂的規模效益。

參照國際慣例，政府采購總規模一般要占到國內生產總值的10%—15%，或占財政支出的30%左右。我國政府采購規模雖每年都有大幅增長，但與國際水平相比，我們采購的總額還遠遠沒有達到這個規模，缺乏規模效益。2011年政府采購支出達11332億元，占當年國家財政支出的11%，占當年全國GDP的24%，遠遠低于國際水平，不少購買性資金仍游離于政府采購監管之外，繼續擴大政府采購范圍和規模的潛力仍然很大。

采購規模小，一方面，跟采購范圍狹窄有關。目前，我國政府采購的主要構成仍然是貨物類等實物資產，另加各類定點服務以及少數工程及房屋修繕等方面，而對于服務性采購，尤其是大量的公共服務，如社區服務、市政服務、公共文化服務、醫療衛生服務、教育培訓服務等方面涉及較少。只有少數地方將道路橋梁修建、市政設施等大型建設、城市綠化維護等支出項目納入了政府采購范圍，大多數地方的工程類政府采購還都局限于裝飾、修繕等市政工程，而且大部分此類采購項目都是游離在預算外的。另一方面，采購的結構比例不合理。在我國政府采購規模中一直占很大比重的是行政部門的采購，它增長速度極快，且占用了大量采購資金，諸如教育、金融、農業、環保等能夠產生較大采購效益部門的采購規模卻很小。大量的財政資金花費在行政性支出上，且節約的采購資金大多用于臃腫的行政機構的日常花費和支出，結果便是采購資金來源的進一步擴大受到限制，也從一定程度上制約了采購規模的擴大。

（二）政府采購法律體系尚不健全

第一，《中華人民共和國政府采購法》已實施了10年多，《中華人民共和國政府采購法實施條例（征求意見稿）》才頒布，而至今正式的《政府采購法實施條例》尚未出臺，這使得在采購的實際工作中缺失清晰的法律依據和嚴格的操作規范準則。

第二，作為規范政府采購市場的兩部法律，《政府采購法》與《招標投標法》之間存在一些交叉和不夠明晰的地方，導致了實踐中，在監管部門、監管對象、邀請招標概念、審批機關、中標原則和法律責任方面存在著明顯的沖突。例如，《政府采購法》規定各級財政部門是政府采購的監管部門，《招標投標法》規定監管主體是各級發改委，造成我國政府采購監管主體不統一；《政府采購法》強調集中采購，《招標投標法》提倡自行采購。這樣一方面造成了管理主體不明確，政出多門，使得市場主體無所適從；另一方面，造成各職能部門間配合不力，監督出現“缺位”和“越位”的情況。

第三，目前的政府采購法律體系中還存在一定的法律真空，例如我國還沒有電子化政府采購的法律法規，現有的政府采購相關法規也沒有對電子化工作做出有關規定，這不利于電子化政府采購的規范發展。

（三）地方保護主義擾亂政府采購市場

《政府采購法》規定，“政府采購應當遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則。”政府應該對所有參加競標的投標者一視同仁，鼓勵符合條件的供應商參加競標，地不分南北，貨不分東西，優者中標，只有各供應商以平等的身份參與競爭才能夠實現政府采購效率最大化，促進資源合理流動和最優化配置。但是，在實際工作中，有些地方政府受眼前利益、地方利益的驅使，利用地方保護主義與政府采購政策功能易混淆的特點，人為設立壁壘、制造障礙，將異地供應商拒之門外，致使采購工作出現地區“分割”，地方“封鎖”的分散局面，從而阻礙全國宏觀政策的有效實施，有礙于全國統一采購大市場的形成。

例如，有的地方政府實行政府采購優先導向，建立地產名優產品推薦目錄制度，爭取更多本地名優服務產品進入政府采購目錄和政府可調控的建設領域，同等條件，政府采購、市政建設、重點工程項目優先選用。2011年11月，福建省出臺的《福建省人民政府關于促進當前工業穩定增長的六項措施的通知》中對于省內采購招標規定：“凡是省內可以生產的產品，政府機關、事業單位在采購招標時必須選用。省控辦在審批機關、事業單位小汽車時應優先考慮本省汽車。”2012年8月，武漢市政府通過一系列穩增長措施，特別是提出扶持中小企業，其中“政府采購項目年度預算總額30%以上的份額，將專門面向該是中小企業采購”。此外，重慶、長春兩大城市，分別針對當地車企量身定做了汽車消費補貼方案，從政府采購、市民消費補貼等方面力撐地方自主品牌汽車。

（四）多層級委托代理關系造成腐敗

在政府采購活動中，由于存在著“納稅人—政府—財政部門—政府采購專門機構—采購官員—供應商”這樣一條長長的委托代理鏈，尋租行為的發生在所難免。這條委托代理鏈最上方的納稅人在這一過程中并無相應的決策或管理權力，真正起到決定作用的是具有專業知識、專門負責采購的政府官員。作為理性經濟人的采購主體為了追求利益最大化，往往采用阻礙自由競爭的辦法來維護或攫取既得利益。

三、進一步完善政府采購的建議和措施

針對目前我國政府采購的現狀和世界經濟一體化的發展趨勢，我們應采取以下對策應對上述問題：

（一）擴大政府采購的規模和范圍

采購規模的大小表明了政府采購的成熟程度，也決定了政府調控經濟的力度。只有規模上去了，政策功能才能充分發揮其應有的價值。

要擴大政府采購規模，首先應科學制定集中采購目錄和限額標準。集中采購目錄的逐年擴大和限額標準的不斷降低，是我國政府采購規模不斷擴大的重要途徑之一。但擴大采購目錄和降低限額標準不能盲目進行，要有科學、合理的規劃，只有那些能對采購規模產生實質性影響的項目才能納入采購目錄，單純為了擴大采購規模而追求采購目錄的增加是不可取的。比如，可以將對通用性強，技術規格統一、便于歸集的政府采購品種如臺式計算機、便攜式計算機、打印機等，實行批量集中采購，這樣便可使效率提高與資金節省緊密結合起來。綜合以上因素，科學制定采購目錄，合理降低限額標準，才能切實有效地擴大政府采購規模。

其次，要加強政府采購預算管理，嚴格執行。采購預算編制的科學規范，采購項目的完善細致，直接關系到整個政府采購活動的質量。一是優化政府采購預算的編制。從預算編制入手，細化采購項目預算的編制工作，制定切實可行的采購計劃，增強采購的計劃性，減少隨意性。二是強化采購預算管理，要求各采購單位及時做好全年采購計劃，詳細列出年度采購項目和資金。政府采購預算一經批復，要嚴格執行，對無采購預算或超預算采購的，如果沒有特殊原因，財政部門不予支付采購資金，以增強政府采購預算的剛性，硬化政府采購預算的約束。例如湖北省政府采購中心對政府采購計劃執行中出現的超出預算或超范圍采購的情況，采用中止采購程序，組織專家對項目重新論證的方式對技術需求進行調整，使得采購既不超出預算，又能滿足使用要求。

最后，有效整合政府采購資源，進一步向服務類和工程類領域拓展延伸。與財政支出結構相適應，采購活動應逐步涵蓋一些公益性強，與民生息息相關的支出項目，尤其是社會保障、安居工程、醫療工程、教育、文化等項目，要力爭全部納入政府采購范圍，使它們成為擴面增量的重點所在。

（二）完善政府采購相關法律法規

首先，應盡快出臺《政府采購法實施條例》，實施條例要涵蓋政府采購活動中的所有人和環節，依照政府采購進程的邏輯順序，逐一作出實施準則和詳細規范，不能有任何盲點，使政府采購的所有當事人及實施環節都有法可依，有章可循，政府采購活動依照法定程序規范運作。

其次，理順《政府采購法》與《招標投標法》的關系，二者只有實現統一，才能最大限度地保證政府采購目標和功能的實現。因此，應暫緩兩法實施條例的出臺，盡快啟動兩法立法修改程序，將兩法在現行體制下進行修改完善提升，使雙方向同一方向靠攏，如增加工程招標投標管理職能，采購程序趨向統一。在條件成熟時，應考慮兩法合并，統一整合為新法，徹底解決由于兩法界限不清造成的職權沖突、腐敗等一系列問題。

最后，完善其他配套法律法規建設。在以政府采購法為核心的同時，還應加快研究和頒布其他配套法律法規，如《政府采購評標工作程序》、《政府采購合同監督辦法》、《政府采購績效評估辦法》等；為適應加入GPA的需要，在法律的制定時還應考慮與國際接軌的需要。

（三）破除地方保護主義，建立全國統一的采購市場

地方保護主義一方面影響了全國統一的政府采購市場的建設，嚴重阻礙了市場機制的有效運行，另一方面還破壞了社會主義法治的統一實施，踐踏了法律的尊嚴和權威。要破除地方保護主義，可從以下幾個方面著手：

1消除地區封鎖。第一，要以法律形式規范采購市場準入壁壘，嚴禁地方私自設置外地產品準入壁壘，不得用行政命令阻止外地產品進入本地市場；第二，應實行規范透明的采購程序，采購信息隨時發布于全國性公開媒體，招標評標專家應隨機生成，并實行無記名投票制和多數票決定制，應立法禁止采購人與投標人在決標前后進行私人談判。

2限制定點采購。供貨商的定點采購，實際上是賦予了這一供貨商某種市場特權，在這種“定點”之下，往往容易滋生“采購腐敗”。為了追逐高利，獲得“定點”特權的供貨商會降低供貨的效率和服務的品質，最終影響政府采購的質量和信譽。應嚴格落實《政府采購法》的規定，以公開招標為主要方式。個別確需定點采購的，要建立健全監管機制，以保證政府采購的廉潔高效。

3禁止指定品牌。地方保護常用的另一手段便是指定品牌，其危害顯而易見。因此，在政府采購當中不得指定品牌，不得采用任何方式，阻撓和限制相關產品供應商自由進入本地區和本行業的政府采購市場。

（四）采取多種措施，嚴厲打擊腐敗行為

1建立全方位的監督機制，加大設租風險

一是建立內部監督機制，即政府采購當事人的互相監督。政府采購監督管理部門應根據政府采購法律、政策等對采購人的采購執行情況進行監督；參與競爭的供應商，如果發現政府采購過程中存在“黑箱操作”，采購人存在違法行為，可以通過控告和檢舉來對采購人進行監督。二是建立外部監督機制，即司法、審計、監察等機關的監督。這些部門的外部監督雖然側重于事后監督，但能夠起到威懾和預防作用，對那些力圖進行尋租活動的當事人能產生一定的約束力。三是形成有效的社會監督機制，即新聞媒體和群眾等社會輿論監督。充分發揮新聞媒體的傳播作用，對發現政府采購中的尋租行為要公開曝光、公之于眾。總之，應充分調動各方面監督力量的積極性，形成一個全方位的監督機制，同時實施有效的懲罰機制。實施有效的懲罰機制的目的在于加大政府采購人員的設租風險，使其因設租成本加大可能得不償失而放棄主動設租。對受賄者依法從嚴懲處，而對行賄者可依法從寬處理。這樣，有利于打破設租、尋租博弈雙方結成生死與共的命運共同體，造成博弈局面的不平衡，使設租者的風險明顯加大，從而不敢輕易入局。

2加快政府采購信息化建設

通過加快政府采購信息化建設，提高信息反饋速度，增大政府采購相關人員機會主義行為的代價。建立高效率的反饋信息系統對代理人聲譽機制的建立具有至關重要的意義。由政府采購監管部門公開發布“違規代理人黑名單”，加大懲罰信息的透明度，促進代理人聲譽機制的建立。同時利用聲譽機制，激勵政府采購代理人注重自我防范。

3創新采購制度，抑制尋租行為

電子化采購是政府采購制度的一種創新，它保證了信息要素的公開和不斷流動，為供應商提供了良好的競爭平臺。通過政府網，供應商可獲得需要的所有信息，包括采購需求信息、投標要求、已發生項目的評標、中標、成交結果等。這種信息完全公開的形式，讓每一個供應商都能獲得等量的信息資源，并擁有平等的機會參與項目競爭，避免了為獲得內部消息的各種暗箱操作，有效地減少尋租行為。

四、結語

政府采購在國民經濟中具有重要地位，我們應以《政府采購法》為基本規范，同時做好相關法規的銜接，完善政府采購法律體系，同時要不斷完善監督主體制度，協調好財政部門與紀檢、監察、審計等部門之間的職責分工，充分調動一切社會力量，形成全方位相互制約的監督體制，從而使政府采購走向法治化、正規化的道路，以實現合理使用財政資源促進經濟與社會發展的職能。

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