以制度創(chuàng)新推進新疆區(qū)域經(jīng)濟跨越式發(fā)展的路徑探析

摘要：制度創(chuàng)新是推進區(qū)域經(jīng)濟跨越式發(fā)展的重要機制。作為我國經(jīng)濟欠發(fā)達民族地區(qū)，新疆在發(fā)展過程中面臨的一系列制度約束在一定程度上嚴重制約著該區(qū)域經(jīng)濟的跨越式發(fā)展。本文首先全面冷靜地分析了影響新疆區(qū)域經(jīng)濟跨越式發(fā)展的若干體制性障礙，并在此基礎(chǔ)上審慎地探索、研究通過制度創(chuàng)新推進新疆區(qū)域經(jīng)濟跨越式發(fā)展的戰(zhàn)略思路與基本途徑。

關(guān)鍵詞：制度創(chuàng)新；新疆；跨越式發(fā)展

一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展離不開制度因素的作用，離不開有效的制度安排。新制度經(jīng)濟學認為制度是經(jīng)濟增長的內(nèi)生變量，在整個創(chuàng)新體系中居于基礎(chǔ)和保證地位。只有有了有效的制度安排，土地、勞動、資本等生產(chǎn)要素才得以充分發(fā)揮作用。因此，制度創(chuàng)新作為現(xiàn)代經(jīng)濟增長的內(nèi)在動力，又是一種稀缺資源，越來越受到人們的重視。其最主要的作用是通過制度的激勵功能、保障功能、約束功能、信息功能的實現(xiàn)，降低交易成本，提高資源配置的效率，從而促進經(jīng)濟的發(fā)展。

由于受歷史、區(qū)位、政策、觀念等諸多因素的影響，長期以來新疆屬于我國經(jīng)濟欠發(fā)達民族地區(qū)。2010年5月中央新疆工作座談會為新疆的大建設(shè)大開放大發(fā)展創(chuàng)造了千載難逢的歷史性機遇。但隨著推進新疆經(jīng)濟社會發(fā)展的各項工作的不斷深入，其面臨的制度約束卻日益顯化，這在一定程度上嚴重制約著該區(qū)域經(jīng)濟的跨越式發(fā)展。因此，全面冷靜地分析影響新疆區(qū)域經(jīng)濟跨越式發(fā)展的若干體制性障礙，并在此基礎(chǔ)上審慎地探索、研究通過制度創(chuàng)新推進新疆區(qū)域經(jīng)濟跨越式發(fā)展的戰(zhàn)略思路與基本途徑，顯得尤為重要和緊迫。

一、 新疆區(qū)域經(jīng)濟跨越式發(fā)展中現(xiàn)存的主要制度約束分析

（一）市場化制度變遷進程滯后

1市場體系發(fā)育不健全。市場體系是指相互聯(lián)系的各類市場的有機統(tǒng)一體。培育和發(fā)展統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系，是我國建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的必要條件。由于受歷史、區(qū)位、政策、觀念等諸多因素的影響，長期以來新疆在我國屬于經(jīng)濟欠發(fā)達的民族地區(qū)，其開發(fā)和開放進程緩慢，商品市場和要素市場發(fā)育不健全，市場化程度較低，致使市場機制難以充分而有效地優(yōu)化配置資源、促進競爭和提高效率。主要表現(xiàn)在金融體系不健全，金融業(yè)務(wù)不發(fā)達，資本市場融資能力較弱；生產(chǎn)要素市場的流動性較差，經(jīng)濟的外向度不高，外商投資經(jīng)濟所占比例太低；勞動力市場和技術(shù)信息市場發(fā)育相對落后等。

2對外開放水平相對較低。開放就是最大的制度創(chuàng)新。新疆地處我國西北邊陲，雖是我國擁有鄰國最多、邊境線最長的省區(qū)，但因開放進程相對滯后，因而很少有機會獲得加速經(jīng)濟發(fā)展所急需的資金、技術(shù)、先進的管理經(jīng)驗等稀缺要素，經(jīng)濟難以擺脫原有均衡下的循環(huán)而獲得高速發(fā)展。同時，正是由于對外開放水平較低，沒有開放的壓力，改革就缺乏動力，使得新疆的體制改革進程也進展緩慢。

3政府對經(jīng)濟的干預(yù)過多。在相關(guān)制度和法規(guī)不健全的情況下， 新疆各級地方政府部門及其官員受自身利益的驅(qū)使，往往通過政策來“設(shè)租”，對經(jīng)濟的干預(yù)過多，以牟取私利。這種政府行為反過來又驅(qū)使企業(yè)或經(jīng)營者不是把資源和精力用于市場上的尋利活動，而是用在與政府有關(guān)部門的交易中，由此導(dǎo)致尋租與腐敗，這在一定程度上抑制了經(jīng)濟主體的創(chuàng)新活動，進而進一步阻礙了新疆區(qū)域經(jīng)濟的跨越式發(fā)展。

（二）所有制結(jié)構(gòu)相對單一

改革開放以來，新疆所有制結(jié)構(gòu)雖然在不斷調(diào)整和優(yōu)化，但當前新疆所有制結(jié)構(gòu)的最大弊端仍是所有制結(jié)構(gòu)相對單一，公有制比重過大，非公有制比重過小。所有制結(jié)構(gòu)單一必然使不同所有制企業(yè)之間缺乏競爭，造成國有企業(yè)雖然數(shù)量眾多，但是缺少活力，效益低下，而非公有制企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小，難以在跨越式發(fā)展中發(fā)揮較大作用。

新疆非公有制經(jīng)濟尤其是民營經(jīng)濟發(fā)展緩慢的主要原因在于對民營經(jīng)濟的制度歧視依然存在，使得其難以與國有企業(yè)擁有平等地位，主要表現(xiàn)為：

第一，產(chǎn)權(quán)保護制度不夠完善。由于我國相關(guān)制度性特別是法律方面的保護不健全，而新疆在鼓勵民營經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)權(quán)保護方面的工作也很不到位，致使侵犯民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)的問題屢有發(fā)生，新疆民營經(jīng)濟向更高層次發(fā)展正面臨著重大障礙。

第二，市場準入制度存在明顯缺陷。新疆的民營經(jīng)濟大多數(shù)還局限于小商品加工制造和商品零售業(yè)等競爭性行業(yè)，這其中既有企業(yè)自身的條件限制，但更重要的是因為民營經(jīng)濟的市場準入規(guī)則體系不完善，仍存在一些歧視性標準，準入條件過于苛刻，抬高了民營資本進入市場的“門檻”。同時，新疆各級政府濫用準入權(quán)力或不當設(shè)定準入條件的情況仍然嚴重，執(zhí)法機制也存在嚴重缺陷，執(zhí)法權(quán)配置不當，執(zhí)法監(jiān)督體系未完全理順。

第三，規(guī)范企業(yè)競爭的有效機制尚未形成。在新疆，國有經(jīng)濟與民營經(jīng)濟市場競爭地位不平等，致使融資渠道相對單一。新疆民營經(jīng)濟在市場信息的獲得、稅收政策等方面與國有經(jīng)濟處于不平等地位，特別是金融政策上的過多限制，造成民營企業(yè)融資渠道匱乏，難以發(fā)展壯大。

（三）人力資源開發(fā)機制不健全

人力資源開發(fā)是推進區(qū)域經(jīng)濟跨越式發(fā)展的重要途徑。然而新疆的人力資源開發(fā)機制不健全，存在嚴重的制度缺陷，這在一定程度上制約了新疆區(qū)域經(jīng)濟的跨越式發(fā)展。其主要表現(xiàn)在：

1分配制度缺少有效激勵。新疆的分配制度總體上還比較保守。一方面，對人才重視不夠，對人才投資長期不足，在人才引進、人才教育等投入大都處于全國較低水平，高等院校、科研機構(gòu)和國家財政性教育經(jīng)費都居全國中下游水平；另一方面，平均主義影響仍然存在，科技人員和企業(yè)管理人員的待遇偏低，技術(shù)、知識等生產(chǎn)要素的回報率太低，人才價值得不到應(yīng)有的體現(xiàn)，致使人才流失嚴重，而且流走的多是層次較高、能力較強的工作骨干和實踐經(jīng)驗較豐富的人才。

2人事管理制度改革相對滯后。在人事管理制度上新疆基本上還是適應(yīng)計劃經(jīng)濟建立起來的傳統(tǒng)人才管理方式，人才的社會化程度不高，很難把人才有效地組織和使用起來，市場配置人才基本沒有體現(xiàn)出來。在這種管理體制下，人才被看作是單位的“附屬物”，單位往往一味地“關(guān)、卡、壓”，限制人才的流動。對于新疆的跨越式發(fā)展來說，人才的合理流動有助于人才的合理配置和有效使用，而這種僵化的人事管理制度，顯然不適應(yīng)跨越式發(fā)展的需要。

（四）行政管理制度不完善

新疆要實現(xiàn)跨越式發(fā)展必須加速制度創(chuàng)新，而此時經(jīng)受考驗最多的是政府。由于新疆作為欠發(fā)達民族地區(qū)，其政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革的相對滯后，目前存在著過多的行政環(huán)節(jié)和行政審批以及對經(jīng)濟活動過多的干預(yù)，在管理經(jīng)濟中往往出現(xiàn)“越位”、“錯位”和“缺位”的現(xiàn)象，致使政府行政體制在一定程度上直接或間接的阻礙了新疆經(jīng)濟跨越式發(fā)展。

1政府規(guī)模過大。新疆各級政府規(guī)模過大，造成行政成本過高，給當?shù)仄髽I(yè)帶來了沉重的包袱。計劃經(jīng)濟體制遺留下的高度集中化傾向，反映在政府機構(gòu)設(shè)置上，即機構(gòu)設(shè)置越來越多，管理越來越細，直接導(dǎo)致部門林立，機構(gòu)和人員臃腫龐大。

2行政審批環(huán)節(jié)過多、程序繁雜。新疆在行政審批制度方面存在的問題和弊端主要表現(xiàn)在：審批事項過多、范圍過廣；審批手續(xù)繁雜，時間長、效率低下；審批缺乏嚴格的監(jiān)督機制，滋生了大量的腐敗現(xiàn)象。

二、 以制度創(chuàng)新推進新疆區(qū)域經(jīng)濟跨越式發(fā)展的路徑選擇

制度作為經(jīng)濟增長的內(nèi)生變量，對一國或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展而言至關(guān)重要。因此，新疆要想縮小同發(fā)達地區(qū)的巨大差距，必須推進以政府主導(dǎo)的強制性制度創(chuàng)新為主要模式的制度創(chuàng)新，以克服阻礙其跨越式發(fā)展的相關(guān)制度約束。在新疆實施跨越式發(fā)展戰(zhàn)略的過程中，需要著重從以下幾個方面加快體制創(chuàng)新的步伐，充分利用制度創(chuàng)新來促進經(jīng)濟增長。

（一）市場制度創(chuàng)新，加速市場化進程

加速市場化進程，培育成熟完善的市場體系，最大限度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，是新疆區(qū)域經(jīng)濟實現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要前提。措施包括：第一，以金融市場為重點加快地區(qū)市場體系建設(shè)，塑造多元化的市場主體，積極鼓勵和正確引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟的發(fā)展，使其更好地為地方經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。第二，進一步提升對外開放水平。新疆應(yīng)充分利用其獨特的地緣區(qū)位優(yōu)勢，逐步提高其在沿邊、沿橋開放中的戰(zhàn)略地位，使新疆從原來邊遠封閉的地緣格局演變成沿邊沿橋、外引內(nèi)聯(lián)、東進西出、全方位開放的新型地緣格局。第三，不斷完善規(guī)范市場競爭行為的法律法規(guī)體系，有效防范尋租與腐敗行為的發(fā)生。

（二）所有制結(jié)構(gòu)創(chuàng)新

所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整是新疆跨越式發(fā)展中整個制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。新疆要實現(xiàn)跨越式發(fā)展，必須把非公有制經(jīng)濟作為支撐點，讓民營經(jīng)濟在開辟財政稅收來源，拓寬就業(yè)渠道，壯大國民經(jīng)濟力量，增強造血功能等方面成為刺激經(jīng)濟的重要因素，在地區(qū)發(fā)展中起主力軍作用。首先，要完善產(chǎn)權(quán)保護制度，保護民營企業(yè)的合法權(quán)益，充分調(diào)動私營企業(yè)主的積極性、主動性和創(chuàng)造性。其次，減少對民營企業(yè)準入條件的過多限制，降低民營企業(yè)進入市場的“門檻”，為各種不同類型的企業(yè)提供一個公平競爭的環(huán)境。最后，改善市場環(huán)境，使民營企業(yè)平等參與市場競爭。在融資上，完善針對民營企業(yè)的金融服務(wù)體系，從而拓寬民營經(jīng)濟的融資渠道；在稅收上，民營經(jīng)濟應(yīng)該與公有制經(jīng)濟一樣，制止亂攤派、亂收費的行為。

（三）健全人力資本開發(fā)制度

實現(xiàn)新疆區(qū)域經(jīng)濟的跨越式發(fā)展，建立一套完善有效的人力資本開發(fā)制度刻不容緩。主要措施包括：第一，分配制度創(chuàng)新，完善對人力資本投資的激勵機制。貫徹勞動、資本、技術(shù)和管理等生產(chǎn)要素按貢獻參與分配的原則的同時，再配以人才獎勵機制，建立以政府獎勵、用人單位獎勵和社會獎勵等多種獎勵方式相結(jié)合的多元化的人才獎勵制度。大力改善各類人才的工作、生活條件，激發(fā)現(xiàn)有人才的活力，努力營造“尊重勞動，尊重知識，尊重人才，尊重創(chuàng)造”的良好氛圍，創(chuàng)造有利于人才充分發(fā)揮才能的環(huán)境條件。第二，深化人事管理制度改革，創(chuàng)新人才引進機制。破除人事管理的

“條塊分割”，取消人才流動中的各種不合理限制，健全流動人才的社會保障制度，為人才的流動解決后顧之憂。加大人才交流力度，鼓勵人才向艱苦邊遠地區(qū)和基層流動。堅持增加人才數(shù)量和注重人才質(zhì)量相結(jié)合，通過培養(yǎng)、培訓和交流，基本形成總量比較充足、結(jié)構(gòu)相對合理、整體素質(zhì)較高的人才隊伍，使優(yōu)秀人才“引得來，留得住，用得上，干得好”，讓他們扎根新疆，建設(shè)新疆。

（四）政府行政管理制度創(chuàng)新

政府制度創(chuàng)新是新疆實現(xiàn)跨越式發(fā)展中制度創(chuàng)新的重中之重。新疆政府行政管理制度創(chuàng)新主要有以下三方面：（1）轉(zhuǎn)變政府職能。第一，加速政府管理從管制向監(jiān)控方向轉(zhuǎn)變。政府要簡政放權(quán)，在政府不該介入或管理低效的領(lǐng)域大幅削減政府直接干預(yù)經(jīng)濟的職能，把市場能夠解決的問題交與市場解決。第二，堅持政企分開，建立服務(wù)型政府。應(yīng)當配合新疆國有企業(yè)改革，建立和完善國有資產(chǎn)管理體制，使政府從生產(chǎn)經(jīng)營性領(lǐng)域退出，把國有企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)真正還給企業(yè)。（2）改革政府機構(gòu)。第一，改革的重點是要實現(xiàn)政府機構(gòu)設(shè)置的合理化，在精簡機構(gòu)的同時，設(shè)置必要的工作機構(gòu)，使組織機構(gòu)的設(shè)置日趨合理化。第二，要提高行政效率，實現(xiàn)減員和增效并重齊行。（3）改革行政審批制度。在改革行政審批制度上，應(yīng)當把減少審批項目，規(guī)范審批行為，提高審批效率作為目標取向。在行政審批制度創(chuàng)新中，新疆應(yīng)該加強對審批的立法約束和輿論監(jiān)督的作用。

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