銀行卡領域金融消費者權益保護法律問題探討

20多年的經(jīng)濟快速持續(xù)發(fā)展，銀行卡已經(jīng)成為我國居民普遍使用的金融工具之一，我國的銀行卡分為信用卡（又稱貸記卡）和借記卡兩種，具備透支功能的為信用卡，不具備透支功能的為借記卡。據(jù)統(tǒng)計，目前，我國境內(nèi)已有60多家銀行業(yè)金融機構開辦了銀行卡業(yè)務。截止2011年，我國銀行業(yè)金融機構已發(fā)行銀行卡243億張。在發(fā)卡量增長的同時，持卡消費金額和比例也有較大增長。但隨之而來的銀行卡領域的各種糾紛也日趨增多，持卡人與金融機構之間的矛盾層出不窮，不僅嚴重擾亂了正常的金融管理秩序，而且侵害金融消費者的合法權益，損害了金融機構在金融消費者心目中的形象。因此，現(xiàn)行法律框架內(nèi)，最大限度地保護金融消費者的合法權益，是目前金融管理機構亟待完成的一項重要任務。

一、我國銀行卡領域金融消費者權益保護現(xiàn)狀

近年來，由于法律存在一定的滯后性，在我國銀行卡尤其是信用卡業(yè)務迅猛發(fā)展的同時，出現(xiàn)了諸多法律問題，亟待完善。信用卡持卡人的消費行為屬于信用消費，而信用消費具有比較特殊的特征、交易方式和權利義務體系構架，僅靠目前一般性的法律體系無法對其進行有效調(diào)節(jié)。而且目前我國有關信用消費立法還不完善，存在效力層次不高、可操作性不強、偏重行業(yè)利益等諸多問題。導致發(fā)卡銀行利用現(xiàn)有立法漏洞，大量采用格式條款轉嫁信用卡風險，限制消費者的合法權益，許多信用卡糾紛無法通過法律途徑解決，嚴重損害了信用卡消費者的利益。如，目前征信管理方面反映最為普遍的信用卡造成不良信用記錄問題，矛盾就較為尖銳。

二、存在的問題及原因分析

（一）銀行卡領域金融消費者權益保護在立法方面存在嚴重缺失

《商業(yè)銀行法》在第一條中明確了立法目標“為了保護商業(yè)銀行、存款人和其他客戶的合法權益，規(guī)范商業(yè)銀行的行為，提高信貸資產(chǎn)質量，加強監(jiān)督管理，保障商業(yè)銀行的穩(wěn)健運行，維護金融秩序，促進社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，制定本法。”這里僅僅提到“保護存款人和其他客戶的合法權益”這一原則性的條款，無其他具體條款支持。而在我國的《消費者權益保護法》中也未涉及到對金融消費者的權益保護問題。人總行在1999年出臺的《銀行卡管理辦法》中，一些條款已經(jīng)滯后，明顯缺乏對上述行為的約束條款。這些都折射出我國銀行卡立法滯后的問題，一定程度上影響了我國銀行卡領域金融消費者合法權益的有效保護。

（二）銀行卡自身技術缺陷導致金融消費者權益受到侵害

銀行卡技術缺陷包括銀行卡及其終端配套設施、設備設計上的缺陷，制造上的缺陷，指示上的缺陷以及依照現(xiàn)有科學技術水平尚不能發(fā)現(xiàn)的、但可能存在及發(fā)生的其他缺陷。銀行卡自身技術缺陷導致金融消費者權益受到侵害主要表現(xiàn)在：一是技術缺陷本身被不法行為人利用；二是被利用的主要不是產(chǎn)品本身，而是銀行卡使用流程中的技術破解及惡意攻擊；三是存在第三方故意行為，即不法分子故意竊取銀行卡信息；四是技術缺陷無法預見，或者雖然可以預見，但難以或無法避免及防范。其中常見的包括：在自助銀行ATM操作臺上方安裝攝像工具，竊取持卡人銀行卡卡號及密碼。然后使用寫卡器將竊取的銀行卡磁條信息寫入帶有磁條信息的卡片，克隆出持卡人的銀行卡。在ATM插卡口處套裝自制的磁條讀寫裝置，以竊取銀行卡的磁條信息。將讀卡磁道及密碼按鍵組裝成假門禁，選擇在晚上將其安裝在自助銀行真門禁上，并貼有“刷卡后請按密碼確認”等提示字樣，誤導持卡人操作，竊取持卡人銀行卡卡號和密碼，然后克隆銀行卡。將盜碼器貼在銀行ATM的按鍵上，持卡人按下的密碼會被自動記錄下來。在ATM上安裝秘密攝像裝置，竊取持卡人銀行卡密碼；同時撿拾持卡人取款后遺棄的取款憑條獲取持卡人卡號，再利用電腦、讀寫磁機將卡號寫到另一張磁卡上，變造銀行卡后使用等等，以上行為都是針對普通金融消費者的嚴重侵權行為。

（三）缺少專門的侵權救濟機制，導致維權效果欠佳

由于銀行卡消費本身存在的風險性，而在銀行卡消費的過程中，普通的消費者顯然無法和實力雄厚的金融機構相抗衡，因此，侵權行為發(fā)生之時，廣大金融消費者該以何種渠道獲取救濟成為關注的焦點。我國目前所采取的方式一般有以下幾種：一是協(xié)商和解。協(xié)商和解是金融消費者常用的維權途徑，協(xié)商和解是否成功，金融機構的態(tài)度十分關鍵，若是金融機構故意推諉、逃避責任，協(xié)商則以失敗或者消費者妥協(xié)告終，在此意義上，協(xié)商和解雖然是消費者自我救濟的一種方法，但由于缺乏強制性，消費者爭議的事件難以按照雙方公平方式解決。二是向該金融機構的上級機構投訴。金融機構的上級機構與其下級機構之間是直接領導、管理與監(jiān)督的關系，但下級機構的大多數(shù)行為均屬于上級機構的授意行為，因此用投訴方式解決爭議形同虛設。三是向消費者協(xié)會投訴。但消協(xié)目前暫無受理金融產(chǎn)品消費者權益保護的機構，且消費者協(xié)會出具的調(diào)解協(xié)議不具有法律上的強制執(zhí)行力，因此金融消費者普遍不采取向消費者協(xié)會投訴的途徑。四是向有關行政部門申訴。根據(jù)《消費者權益保護法》、《中國人民銀行法》、等法律的規(guī)定，工商行政管理部門、中國人民銀行等政府職能部門是金融消費者的保護部門，金融消費者的合法權益在受到侵害時可向上述行政機關申訴，但根據(jù)實際來看，效果也十分不佳。五是重大經(jīng)濟維權事件向人民法院提起訴訟。個別重大經(jīng)濟維權事件，由金融消費者或金融機構向人民法院提起訴訟，由法院作出最終判決，此途徑具有強制執(zhí)行力，也是消費者維權的最終途徑，但巨大的訴訟成本與侵權程度相比明顯失衡。此外，消費者還可以將其合法權益受到侵犯的情況向媒體反應，獲取支持，借助輿論監(jiān)督力量解決爭議，這也成為一種新興的爭議化解途徑。

造成以上各種矛盾的主要原因，有以下幾點：

（一）銀行卡發(fā)放審核程序不嚴，濫發(fā)現(xiàn)象較為嚴重

一是銀行對銀行卡特別是信用卡審批不嚴。一些發(fā)卡銀行放松了對客戶的資格審查和授信標準，尤其是對于申請表內(nèi)關鍵信息未經(jīng)嚴格核實和嚴格把關，造成很多資信不良的持卡人。二是銀行對信用卡外包的控管不力。相當多的營銷人員為了完成業(yè)績，片面追求發(fā)卡量、過卡率，甚至幫助申請人創(chuàng)造條件達標，無形中增加了銀行的壞賬風險。

（二）信息共享機制匱乏

一是個人征信體系不健全。發(fā)卡銀行與消費信貸申請者之間存在著嚴重的信息不對稱，發(fā)卡銀行難以掌握持卡人的信用狀況，更多依賴于審核人員的主觀判斷，無法確定每個新客戶給銀行帶來的潛在風險。二是發(fā)卡銀行間對申請人的資信未實現(xiàn)充分共享。銀行難以避免同一客戶反復辦卡，多行授信現(xiàn)象屢見不鮮，往往導致持卡人因申請多張信用卡而引發(fā)信用膨脹，如只應享有2萬元授信額度的個人卻因握有多張信用卡而具備10萬元甚至20萬元的透支額度，違背了基本的信貸規(guī)律，使發(fā)卡銀行實際承擔的風險大大增加。

（三）銀行卡侵權責任劃分欠公平

目前，相關法律法規(guī)并未對銀行卡侵權責任劃分作出任何限制性規(guī)定。在實際操作中，發(fā)卡銀行往往利用有決定交易條件的有利地位，在各自的銀行卡章程、領用協(xié)議中規(guī)定銀行卡掛失前的風險均由持卡人承擔。如某商業(yè)銀行卡業(yè)務章程明確約定：“凡密碼相符的借記卡交易均視為持卡人本人或本人授權的合法交易，發(fā)卡行依據(jù)密碼為持卡人辦理交易所產(chǎn)生的電子信息記錄為該項交易的有效憑證。因密碼泄漏造成的經(jīng)濟損失，持卡人自行負責。” 從此條款可知，在銀行卡被侵權后，持卡人的違約責任歸責原則主要是采納嚴格責任原則。即不論違約方主觀上有無過錯，只要其不履行合同債務給對方當事人造成了損害，就應承擔合同責任。

三、相關建議

（一）完善相關立法，建立健全金融消費者保護法律體系。在立法方面，一方面借鑒發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，專門制定類似于《金融服務現(xiàn)代化法》的法律法規(guī)，全面保障金融消費者的權益；在對現(xiàn)行法律如《消費者權益保護法》的修改中，可以考慮專設章節(jié)或增加新條款突出對金融服務關系與金融消費者權益的調(diào)整。另一方面要針對金融產(chǎn)品的風險性和復雜性，應盡快制定和完善相關法律、法規(guī)，對金融產(chǎn)品設立專門性法律。同時，修改《人民銀行法》等相關金融法律法規(guī)，除需明確保護消費者的目標外，還要注意細化金融機構誠信、告知、提示、保密等義務，防止金融機構利用壟斷地位侵犯消費者的合法權益。

（二）結合實際，明確銀行卡領域金融消者權益保護的管理者。因為銀行卡消費不同于一般的消費，其消費衍生鏈條與國家的整個金融生態(tài)環(huán)境密切相關，故不宜采取一般的消費者權益保護措施，應由在國家金融管理職能中處于宏觀調(diào)控及化解金融風險地位的中央銀行來具體承擔信用卡消者權益保護的職責。當前世界上美國的中央銀行——美聯(lián)儲在金融消費者保護方面承擔著重要職責，以確保消費者獲取廣泛信息并受到公平公正的對待。在美國，美聯(lián)儲擁有制定金融消費者權益保護領域條例的權力，為具體執(zhí)行美國國會授權法律，美聯(lián)儲制定和頒布了大量金融消費者保護條例，如《平等信貸機會法》、《電子資金轉賬法》等。中國人民銀行作為我國的中央銀行，應該利用現(xiàn)有的金融法律法規(guī)，靈活運用征信管理、賬戶管理、支付結算管理等職能，規(guī)范銀行金融機構銀行卡業(yè)務，制定銀行卡消費者權益保護條例等措施。作為金融消者權益保護的管理者，中央銀行應當充分履行職責，監(jiān)督金融機構經(jīng)營行為，督促其加快技術創(chuàng)新，完善銀行卡的服務體系。

（三）明確銀行卡發(fā)卡機構的責任和義務。一方面應當加重發(fā)卡過程中商業(yè)銀行的材料審核義務。近年來，常有公民個人直到被某一商業(yè)銀行以信用卡糾紛告上法庭之后才知道自己在那家銀行里“開立”了信用卡并且透支消費，拒不還款，而事實上這個開立過程都是在其本人不知情的情況下完成的，其中又以他人僅用其身份證復印件便成功開立信用卡的為多數(shù)。因此，為從源頭上減少這種對公民合法權利的侵害，經(jīng)營信用卡業(yè)務的商業(yè)銀行應當負有對辦卡人身份信息的謹慎審查、核實義務。按照有關法律規(guī)定，只有在本人親自確認的情況下才能為其開立信用卡，并通過加重處罰措施來提高商業(yè)銀行在這一問題上的認識高度和執(zhí)行力度。另一方面是應當加重商業(yè)銀行對信用卡契約條款的解釋義務。信用卡業(yè)務中涉及賬單日、滯納金、超限費、手續(xù)費、最低還款額、透支、提現(xiàn)、免息期等各種專業(yè)性很強的術語，其具體含義對于普通百姓來說往往不是很清楚。因此，在銀行卡申領手續(xù)辦理過程中，商業(yè)銀行應當負有如實、簡潔明了地對重要條款進行披露和解釋的義務。在書面形式方面，對凡是不易為普通百姓理解和接受的條款，應當以顯眼的字體

突出表示，以引起申請人注意，同時，具體業(yè)務經(jīng)辦人員負有向申請人全面詳細介紹主要條款的義務，對那些不容易理解且與申請人具有重大利害關系的申領契約條款，銀行應當要求申領人親筆抄錄，并就不明了之初進行咨詢，以確保申領人對合約內(nèi)容的充分了解。

（四）廣泛開展金融消費者法律知識宣傳普及教育活動。 人民銀行應通過宣傳教育工作和相關信息披露，增進公眾對現(xiàn)代金融產(chǎn)品、服務和相應風險的識別和了解，應動員起包括消費者組織、金融同業(yè)公會在內(nèi)的社會力量，編制消費者教育資料、建立包括電子媒介在內(nèi)的消費者教育載體、定期發(fā)布消費者資訊、接受消費者的信息咨詢，出版對金融服務消費者教育以及提供比較金融產(chǎn)品特性的刊物，開展長效的金融知識教育和消費者信息支援，提高消費者自我保護能力。

（五）完善金融消費者保護的救濟體系。在現(xiàn)行“一行三會”的框架下，建立四個層面的金融消費者保護組織體系：政府職能機構、行業(yè)組織、民間組織和消費者保護的國際組織。一是建議在中國人民銀行內(nèi)部成立“金融消費者保護局”，以專門的行政機構來保護消費者權益；二是強化各級消協(xié)的金融專業(yè)隊伍。同時，積極構建新型金融消費者保護訴訟制度。建立區(qū)別于一般民事訴訟程序的消費者訴訟制度，包括賦予消費者組織的起訴資格、賦予消費者公益訴訟主體資格、確立消費者訴訟對同類產(chǎn)品的普遍約束力，為消費者訴訟設計特殊的程序與證據(jù)規(guī)則等。