第三方支付存在的風險及積極監管模式分析

“第三方支付”是以非金融機構的第三方支付公司為信用中介，以互聯網為基礎，實現持卡人或消費者與各個銀行，以及最終的收款人或者是商家之間建立一個支付的流程。第三方支付的出現使電子商務中的交易雙方均獲得了基本的利益保障，解決了“囚徒困境”對電子商務發展的制約，促進了電子商務的發展。目前，雖然工信部、人民銀行、銀監會及司法部門在第三方法支付監管中均有一定的職責，但確立以人民銀行監管為主，銀監會及其他部門分工協作的積極監管模式將對第三方支付的健康發展提供更好的政策環境。

一、第三方支付行業發展及監管現狀

（一）第三方支付行業發展現狀

2011年，中國支付行業互聯網支付業務交易規模達到21610億元，增速達99%。截至2011年底，占據第三方支付行業半壁江山的支付寶注冊用戶已突破65億，日交易額超過45億元。從第三方支付機構所占市場份額來看，2011年，支付寶、財付通、銀聯網上支付占據第三方支付交易份額的78%。

從交易規模看，從2008年開始，中國第三方互聯網支付市場交易規模幾乎每年增加一倍，預計到2014年，第三方互聯網支付市場交易規模將達到99429億元。

從2011年5月開始，央行陸續為第三方支付企業頒發“準生證”。截至2012年9月，央行發放了五批非金融機構《支付業務許可證》，共有197家第三方支付公司獲牌，國內支付業態格局基本劃定。支付牌照發放意味著第三方支付企業正式納入人民銀行監管范圍。日前，中國最大的第三方支付企業支付寶啟動了物流POS戰略，宣布投入5億元推動中國電商COD（貨到付款）體系的發展。這是支付寶繼獲得牌照以來的首次大規模線下業務推進計劃。另一大第三方支付企業快錢也逐步拓展線下業務及供應鏈融資，試圖參與本地中小企業的流動資金管理。預計今后，支付公司重點發展方向一方面是拓展新的支付領域，做銀行之前做的事情，如基金、保險、企業貸款等；另一方面則布局移動支付領域。第三方支付企業面向用戶和面向企業提供金融服務的交相滲透格局已經逐步顯現。

（二）我國第三方支付監管現狀

伴隨著支付行業的迅猛發展，人民銀行頒發了《非金融機構支付服務管理辦法》、《非金融機構支付服務管理辦法實施細則》，而《支付清算組織管理辦法（征求意見稿）》、《支付機構互聯網支付業務管理辦法（征求意見稿）》、《支付機構客戶備付金存管暫行辦法（征求意見稿）》多項監管法規仍待頒布。在監管方面，《非金融機構支付服務管理辦法》沒有對支付機構檢查的頻率、每次檢查的必要項目進行具體規定，也沒有對支付機構如何審查收、付款人主體資格以及消費者關心的支付異議的解決機制、補救措施等進行具體規定。這在一定程度上造成部分支付企業在取得支付牌照后，不嚴格依照《非金融機構支付服務管理辦法》，對投訴和支付異議不及時處理，對消費者在支付出現問題時不能采取有效措施，可能對第三方支付的客戶造成一定的損失或者擴大損失。

第三方支付機構的備付金必須存放在銀行，銀行為其提供金融服務，基于風險考量，銀監會根據我國《商業銀行法》規定結算業務屬于商業銀行的中間業務，必須經過銀監會的審批才能從事。而由于第三方支付機構并沒有被納入金融機構體系中，因此從法律層面并沒有直接授權銀監會對其進行監管，而只能通過對銀行的網上業務進行規范來確保交易安全。除此之外，對虛假支付網站、網絡支付證據認定、電子認證等問題，信息產業部門均有一定權責。因此，人民銀行、銀監會、信息產業部等都可以對第三方支付機構的某一部分業務進行監管，目前國內尚未明確哪一方機構負責對第三方網上支付業務的全面監管，可以說第三方網上支付機構的運行管理、銀行與第三方支付機構的權責關系等都處于監管真空狀態。

二、第三方支付的風險

第三方支付機構與金融機構相比，其所提供的支付服務通過互聯網進行，而非人民銀行或者商業銀行的內部專用清算網絡，而第三方支付機構的非金融機構性質也使其客戶在使用服務時面臨更多的風險。從宏觀和微觀方面看，主要存在以下風險：

（一）系統安全風險

部分第三方支付機構忽視支付業務系統的安全性和可靠性，缺乏必要的應急處理設施和方案，應對和處理危機的能力較差，業務連續性缺乏保障。同時，由于服務端系統漏洞、木馬、釣魚網站和賬戶、密碼被盜等引發用戶端信息失竊、交易欺詐以及客戶端被劫持、用戶資金被惡意劃走事件時有發生，這不僅導致支付業務的差錯率較高，影響了支付的安全和效率，而且存在第三方支付機構內部人員勾結作案等安全隱患。

（二）網絡違法犯罪活動的風險

由于網絡交易的匿名性、隱蔽性，第三方支付平臺很難辨別資金的真實來源和去向，使得資金的非法轉移、洗錢、賄賂、變相侵占國有資產、收受回扣、詐騙等活動有了可乘之機。并且利用目前工商、稅務的漏洞，企業以個人名義進行交易，逃避稅收，形成稅收黑洞。

（三）信用擔保風險

第三方支付的最初業務定位是針對網上交易而推出的安全付款服務，其運作機制是第三方支付作為信用擔保，在買家確認收到商品前，由第三方支付替買賣雙方暫時保留貨款的一種增值服務。第三方支付為交易雙方提供了信用擔保，而這種信用的可靠性取決于支付企業自身，并未受到任何監管和制約。在處理第三方支付業務的整個過程中，第三方支付所起的作用包括：托管貨款、代收代付、存取貨幣、清算結算、信用擔保，而這一切與銀行類金融機構的職能非常相似，但目前第三方支付的性質界定與監管標準尚未具體明確，一旦出現法律糾紛，將引起各方爭議和難以調處。

（四）貨幣創造的順周期風險

第三方支付機構具有部分貨幣創造功能的順周期特征。第三方支付在電子商務過程中承擔資金流轉和債權債務清算等職能，將在事實上保留相當的沉淀資金，在一定條件下可以產生貨幣創造效應。第三方支付機構如果利用這些沉淀資金進行放貸或投資可以看作是貸款和自營業務。這樣，第三方支付機構就具有了銀行業最基礎的存貸款業務。如果對客戶備付金挪用監管不善的情況下，第三方支付機構就具有了部分貨幣創造的功能，但這種貨幣創造機制游離于現有的監管體系之外，對貨幣政策和金融穩定造成了一定的影響。此外，第三方支付的便捷性以及虛擬貨幣替代現金流轉的發展趨勢，大大加快了貨幣流通速度。因此，第三方支付機構不僅具有擴張基礎貨幣的能力，同時還具有類似于商業銀行的貨幣創造能力，并在一定程度上改變了傳統金融市場的運行及傳導機制，使貨幣乘數和貨幣流通速度上升，增加了金融業的整體杠桿率和風險。隨著第三方支付的蓬勃發展，勢必會對貨幣政策和金融穩定造成更大的影響。

（五）資金管理風險

第三方支付機構涉及支付結算金融經營業務作為支付中介或者信用擔保的第三方支付機構，是網絡技術與金融業務交接的產物。通常而言，如果不是僅僅提供技術平臺，支付中介服務實質上類似于結算業務，而結算業務根據我國《中華人民共和國商業銀行法》的規定屬于商業銀行的中間業務，必須經過銀監會的批準才能從事。《商業銀行法》規定只有金融機構才有權利吸納代理用戶的錢，其他企業和機構不得從事類似的活動。由于第三方支付平臺設有虛擬賬戶，產生了資金吸存行為。第三方支付平臺中的大量資金沉淀，涉及開立結算賬戶及提供支付結算服務，變相突破特許經營限制。在支付過程中，資金在虛擬賬戶上會出現一段時間的滯留，容易形成沉淀資金，形成資金吸存的隱患。

（六）市場退出風險

第三方支付公司在經過一段時間的無序競爭后，不可避免地開始進行洗牌、兼并、重組、并購、轉型等。如果在第三方支付公司面臨可能的暫停或者關閉時，作為用戶的資金如何得到保全并退償，將是一個更為嚴重的問題。此外，當第三方支付公司終止服務時，支付平臺的賬號、賬號中的資料和檔案如何受到保護，也沒有明確的監管要求。對于保留客戶個人支付資料（卡號、姓名等）的第三方支付平臺，還存在著網上消費者個人資料泄露的風險，一旦用戶的個人資料被泄漏，將造成很大的金融損失。此外，部分第三方支付機構的客戶備付金與其自有資金仍沒有完全分戶管理，有的支付機構仍然存在挪用客戶備付金購買理財產品甚至股票等高風險產品，有的將客戶備付金用于商戶結算保證金等非客戶委托支付業務的用途。

三、國外第三方支付監管的三種主要模式

（一）美國模式

美國對第三方網上支付平臺實行的是功能性監管，將監管的重點放在交易的過程，而不是從事第三方支付的機構。美國采取的是多元化的監管體制，第三方支付機構不需獲得銀行業務許可證，只需貨幣轉賬業務的營業許可證，并要求其定期向州監管機構提交報告。美國監管機構在監管方式上采取了現場檢查和非現場檢查相結合的方式。第三方支付平臺只是客戶資金的代理人，應將客戶賬戶和公司賬戶分開，無權將客戶資金進行貸款，移作公司經營之用，或在公司破產時用于清償債務。再次，依據美國《愛國者法案》，第三方網上支付平臺作為貨幣服務企業，需要在美國財政部的金融犯罪執行網絡注冊，接受聯邦和州兩級的反洗錢監管，及時匯報可疑交易，保存所有交易記錄。

（二）歐盟模式

歐盟規定網上第三方支付的介質只能是商業銀行貨幣或電子貨幣，這就意味著第三方網上支付公司必須取得銀行業執照或電子貨幣公司的執照才能開展業務。實際上，歐盟對第三方網上支付公司的監管是通過對電子貨幣的監管實現的。該監管的法律框架包括《電子簽名共同框架指引》、《電子貨幣指引》和《電子貨幣機構指引》三個垂直指引。

（三）亞洲模式

第三方網上支付平臺在亞洲的出現較歐美略晚，仍處于發展初期。新加坡在這方面是亞洲的“領頭羊”，早在1998年就頒布了《電子簽名法》。香港則在2000年頒布《電子交易法令》，給予電子交易中的電子紀錄和數字簽名與紙質對應物同等的法律地位，并增補了有關電子貨幣發行的法律。另外，香港金融管理局還采取了行業自律的監管方式，收到了較好的效果。臺灣對網上支付中使用電子支票的監管給予了較多重視，頒布了《電子商務中的電子簽名法》、《從事電子支票交換的金融機構管理條例》以及《申請電子支票的標準合同》等等。

四、建立對第三方支付的積極監管模式

在比較美國、歐盟和亞洲的監管模式之后，發現無論國外金融系統監管的體系構建如何，他們在對第三方支付機構的監管上都選擇中央銀行或專門的金融管理當局作監管主體。除此之外美國與歐盟在第三方支付機構市場準入與退出、服務技術安全、電子貨幣發行等方面都有大量限定性規定。從第三方支付機構的性質和功能來看，支付結算和清算功能仍然屬于其經營范圍的一個重要業務。從前面的數據也可以看出來，如果沒有支付寶的存在，僅僅是傳統的銀行轉賬、電匯、郵購等交易方式不僅不夠安全快捷，而且無法解決交易信用擔保問題，淘寶網幾乎沒有辦法進行如今大規模的交易。所以，在體系構建的時候應該建立以人民銀行為主、銀監會及信息產業部等為輔的監督管理體系。人民銀行對第三方支付機構的監管一方面包括對第三方支付機構自身的監管，比如適當提高門檻，進行嚴格的資質審查；另一方面則是對第三方支付機構的業務即第三方支付行為進行監管，主要為采取信息化手段監控交易資金的流動。

（一）明確第三方支付機構非銀行金融機構的性質，建立以人民銀行為監管主體的第三方監管體系

首先要確立第三方支付機構的法律地位。目前人民銀行頒布的《非金融機構支付服務管理辦法》中界定從事網絡支付的第三方支付機構為非金融機構。金融機構的根本特征在于吸納了公眾資金，涉及到公眾資金的管理與安全問題，目前支付寶、財富通等網絡第三方支付機構存放了大量公眾資金，既有企業的，也有個人的，這些資金類似于證券公司管理的證券交易保證金，需要加以監管以確保公眾資金的安全。用戶在第三方支付中享受的服務包括貨款的托管、代收代付、存取貨幣和清算結算業務，第三方支付與歷史上的貨幣兌換商業務非常相似：“為商人保管貨幣、收付現金、辦理結算和匯款，但不支付利息”。所以可以認為，第三方支付屬于金融機構。第三方支付在業務上雖然沒有涉及貸款業務，但第三方支付機構與單純從事傳遞收單信息的銀聯有本質區別，有必要將第三方支付機構納入非銀行金融機構范疇。

將第三方支付機構納入非銀行金融機構范疇意味著建立以人民銀行為中心的監管體系有了更堅實的法律依據，同時有利于規范支付行業發展。根據《中國人民銀行法》規定，中國人民銀行的職能是“在國務院的領導下，制定和執行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩定”。第三方支付平臺利用資金的暫時停留，在交易過程中約束和監督了買家和賣家，但作為預付款項的暫時保管人，第三方始終不具備對資金的所有權，僅行使暫時代管權。為維護社會金融穩定，防范支付風險，應明確中國人民銀行為第三方支付機構的主要監管者，建立由人民銀行、銀監會、工商行政管理部門、信息產業管理部門以及稅務機關等部門對于第三方支付機構的監督管理體系。

（二）實行準入制度，嚴格信用管理，對第三方支付機構實施積極監管

人民銀行在《非金融機構支付服務管理辦法》規定了第三方支付機構取得《支付業務許可證》的詳細條件，規定了申請人在不同范圍從事支付業務的最低注冊資本額：申請人擬在全國范圍內從事支付業務的，其注冊資本最低限額為1億元人民幣；擬在省（自治區、直轄市）范圍內從事支付業務的，其注冊資本最低限額為3千萬元人民幣。同時注冊資本最低限額為實繳貨幣資本。這樣就為進入第三方支付行業設置了一定的門檻。

在嚴格準入制度的同時，要保障公眾資金的安全必須實施積極的監管模式，即將第三方支付機構視同非銀行金融機構，對其支付業務進行全面的監管。建立非現場監管和現場監管相結合的監管模式。要依托先進的科技手段，建立動態的風險監測和預警系統，及時向第三方支付機構發布風險預警信息。要定期對第三方支付機構所報送的財務會計報表、重大事項報告、交易糾紛和訴訟案件報告等開展分析，根據分析結果進行窗口指導。現場監管應側重第三方支付機構交易風險、業務經營風險、沉淀資金風險等方面，避免網絡違法犯罪活動的發生。同時，通過現場監管對第三方支付機構內部控制體系開展評價，提示其完善內控制度，強化內部控制。

（三）積極應對第三方支付機構的宏觀貨幣創造順周期風險

將第三方支付和虛擬貨幣對支付體系的影響納入到貨幣政策制定和研究過程中。通過關注沉淀資金，改善貨幣統計監測，充分考慮第三方支付對實體經濟和貨幣政策傳導的影響。鑒于第三方支付機構宏觀經濟風險，以及潛在的金融創新要求與混業經營的發展趨勢，加強對其宏觀審慎監管是未來防范第三方支付系統性風險的主要方向，有必要將對第三方支付的監管納入到宏觀審慎監管的框架中。

（四）加強對第三方支付業務的積極監管，建立安全可靠的客戶結算資金管理機制

預計2012年中國第三方支付行業整體交易規模達到38412億元，其中相對穩定的沉淀資金規模超百億，與注冊資本1億元相比，沉淀資金對第三方支付機構的吸引力不言自明。首先，要建立完善的沉淀資金的監管制度，嚴格區分客戶資金和第三方支付公司自身的資金，要求實行銀行專戶存放和定向流動，并定期向人民銀行報告資金情況，接受人民銀行現場檢查。將保障客戶備付金的安全性作為監管第三方支付的核心和首要目標。其次，要建立客戶備付金的保證金制度。第三方支付機構要按照管理部門確定的比例提取保證金，保證金可以存放人民銀行。保證金提取可根據資金規模、管理和運行情況等實行差別比例制度，由人民銀行對第三方支付機構實行定期評估，確定合理的提取比例。