民間資本進入銀行業法律限制和制度障礙調查

摘要：民間資本進入銀行業對于解決民間資本投資效率低下、有效解決商業銀行資本金不足、小微企業等實體經濟需求具有重要的意義。雖然，我國法律法規對民間資本投資銀行業的范圍、對象沒有限制，但調查顯示：由于民間資本進入銀行業的相關政策與措施過于原則等原因，導致民間資本投資銀行業仍然有一些“硬約束”和“軟門檻”。為此，需進一步完善相關法律法規并出臺配套措施和具有可執行性的政策。

關鍵詞：民間資本；銀行業；法律限制

一、 民間資本進入銀行業的途徑和政策法律空間

民間資本進入銀行業的途徑主要有兩個：一是資本準入，即民間資本參與銀行業的增資入股，成為銀行的股東，包括普通參股股東或控股股東。二是機構準入，即民間資本發起設立銀行。就我國民間資本的投資途徑來看，主要是通過資本準入這種形式進入銀行業。目前，民間資本已是我國銀行業資本金的重要組成部分。民間資本參與了部分大型商業銀行和股份制商業銀行的首次公開募股（IPO）和股權優化。截至2011年底，股份制商業銀行和城市商業銀行總股本中，民間資本占比分別為42%和54%；農村中小金融機構整體股權結構中民間資本占比達92%，其中農村合作金融機構股權結構中民間資本占93%。

首先，從政策層面來看，民間資本投資銀行業的宏觀政策越來越寬松。為進一步推動非公有制經濟的發展，在2005年2月出臺《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》的基礎上，（因文件內容共36條，以下簡稱“非公經濟36條”），2010年5月國務院又出臺了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（以下簡稱“新36條”），細化了民間資本進入金融領域的各項政策，并明確提出允許民間資本興辦金融機構。為落實“新36條”，鼓勵和引導民間資本進入銀行業，加強對民間投資的融資支持，銀監會于2012年5月出臺了《關于鼓勵和引導民間資本進入銀行業的實施意見》，明確提出要支持民營企業參與商業銀行增資擴股，鼓勵和引導民間資本參與城商行重組；支持民營企業，特別是符合條件的農業產業化龍頭企業和農民專業合作社等涉農企業參與農村信用社股份制改革或參與農村商業銀行增資擴股；支持民營企業參與村鎮銀行發起設立或增資擴股等。顯然，國家已經從宏觀政策上表明了積極引導民間資本進入銀行業的立場。

其次，從法律法規層面來看，對民間資本投資銀行業的范圍、對象，沒有限制（詳見表1）。但監管部門為保障銀行業金融機構穩健經營，防止資質不良的投資者對銀行業可能造成的損害，保護存款人和社會公眾利益，對民間資本與其他資本進入銀行業規定了一些審慎條件，這些條件主要體現在相關監管規章中。

二、 民間資本進入銀行業法律限制與制度障礙及原因分析

（一）部分準入性規定成為民間資本進入掣肘

在思想觀念上，我國傳統的國有、集體、民營的資本劃分根深蒂固，仍有較多人還存在一定程度的“所有制”歧視，認為只有國有資本才靠得住、才安全、才規范。這種傳統理論和觀念深刻制約著民間資本進入銀行業。同時，從民間資本本身來說，分布散、實力弱，獨立投資決策能力不足，甚至部分民間資本入股動機不正當。為最大程度避免銀行業出現風險和對社會造成不良影響，同時出于審慎監管的考慮，監管層對民間資本進入銀行業的市場準入、投資比例和資產規模等方面進行了一些限制。

一是發起設立資格限制。如根據《村鎮銀行管理暫行規定》村鎮銀行的發起人只能是銀行業金融機構，這是民間資本進入村鎮銀行領域的最大障礙。二是單一持股要求太高。《商業銀行法》規定，新設立商業銀行的注冊資本不少于10億元人民幣，且注冊資本必須是實繳資本。而作為發起人股東，至少要籌集到50%以上的資本，且單一的發起股東持股不能低于1%。據此推算，單一的發起股東籌資至少不能低于1000萬元，而發起人的錢又不能是銀行貸款，必須是自有資金。由于民間資本分散，一般較難達到資本金控制要求。三是審慎條件嚴苛。例如，規定入股農村商業銀行、農村合作銀行和農村信用聯社的企業凈資產須達到全部資產的30%以上，及權益性投資余額不超過本企業凈資產的50%等，而這些要求對許多民間資本來說無法達到，進而導致部分民間資本難以轉化為銀行資本。四是投資股比控制太嚴。對民間資本的持股比例做出了上限規定，如在農村商業銀行和農村合作銀行中，單個境內非金融機構及其關聯方合計投資入股比例不得超過銀行股本總額的10%；村鎮銀行的非金融機構企業法人及其關聯方持股比例不得超過銀行股本總額的10%。

（二）市場和非市場壁壘擠壓民間資本的準入空間

現有商業銀行在網點、客戶、信譽、技術、管理水平和人員方面擁有巨大優勢，民間資本如新組建銀行業機構，將付出更大經營成本和更大的營銷努力，以提升自身的品牌和知名度，這就形成了一種市場壁壘。現有的銀行業機構股東，尤其是地方法人銀行機構的大股東不愿股權遭受稀釋，進而影響到其控股地位，因而對增資擴股積極性不高，即使增資擴股也更青睞國有資本，限制民間資本的進入，這在事實上形成了一種非市場壁壘。市場和非市場壁壘導致民間資本進入銀行業呈現三種異化現象。

一是實際準入異化。民間資本在數量規模上很難達到成立普通商業銀行的標準，因此在村鎮銀行的準入中，對注冊資本金的最低限額作了特別的規定。《村鎮銀行管理暫行辦法》規定在鄉（鎮）、縣（市）設立的村鎮銀行，最低注冊資本分別為100萬元和300萬元。采取較低的注冊資本金限制是合理的，一方面有利于民間資本進入農村金融市場，另一方面也是符合我國農村金融需求的現實。但從已設立的村鎮銀行來看，村鎮銀行的注冊資本普遍在千萬以上。目前全國注冊資本最大的村鎮銀行為南陽村鎮銀行，注冊資本金額達5億元人民幣，湖南省注冊資本最大的是湘西長行村鎮銀行，其注冊資本為2億元，湖南省注冊資本最小的平江匯豐村鎮銀行其注冊資本也有1000萬元。二是股權結構異化。《村鎮銀行管理暫行規定》第二十五規定：村鎮銀行的最大股東或惟一股東必須是銀行業金融機構，并且最大股東持股比例不得低于村鎮銀行股本總額的20%。這一規定，意在確保發起銀行控制權的同時，盡量分散股權，以實現有效的公司治理。但2012年7月對湖南、湖北、江西三省54家村鎮銀行的調查表明：主發起行絕對控股現象普遍，股權結構異化現象嚴重。主發起行控股50%以上的有46家，占比8519%，其中控股90%以上的15家，占比2878%。大股東對村鎮銀行的絕對控股地位，致使村鎮銀行相當于大銀行的一個分支機構。削弱了民間資本進入銀行業的主動性和積極性。三是進入模式異化。目前，民間資本進入銀行業主要是以增資入股的方式投資銀行業，屬于存量改革的模式。其主要原因是民間資本的進入可能涉及到銀行內部股份比例的調整，經營政策的變動等，這些會增加系統性風險發生的可能性，所以對于銀行來說在引入民間資本方面很謹慎，這也就增加了民間資本進入銀行的困難。而民間資本發起設立金融機構則是增量改革模式，顯然增量改革所面臨的不確定因素更多，風險更加不可控制。

（三）相關法律機制的缺失制約了民間資本進入銀行業

一是缺少市場退出機制。目前我國關于金融機構市場退出的法律規定主要散見于《破產法》、《商業銀行法》、《金融機構撤銷條例》等法律法規中，既不系統，又多為原則性規定，現實中操作性較差。1998年我國關閉了海南發展銀行等幾個銀行機構。在關閉這些金融機構的過程中由于債務清償原則、清償順序、有效資產的承接等程序沒有法律依據，因此依靠的是行政命令。銀行機構退出市場如果都需要通過行政命令來執行，就必然會增加銀行機構的退出成本和不確定性。各級政府和監管部門出于政績和方便監管考慮抬高了準入門檻。二是缺乏存款保險制度。銀行業金融機構市場退出時為保護存款人、投資者的利益和維持金融秩序穩定，需要有健全的存款保險制度予以保障，而我國尚未建立存款保險制度。隨著進入全球化的深入，我國金融市場競爭的加劇，進一步加大了銀行破產的可能性，這樣不僅會損害存款人、投資者的利益，還可能會因金融危機的“骨牌”效應而危及整個金融體系的安全與穩定。

（四）扶持政策不完善影響民間資本進入動力

一是財政補貼政策不完善。如根據《中國人民銀行關于民族貿易和民族特需商品生產貸款利率事宜的通知》（銀發〔2009〕68號）文件精神，湖南省湘西州等民族地區的兩民企業（民族貿易企業和民族特需商品生產企業）流動資金貸款貼息政策承貸銀行有工農中建等商業銀行等，但村鎮銀行作為一種新型的農村金融機構卻沒有列入承貸行中，無法辦理優惠貼息貸款，在民族地區激烈的市場競爭中處于劣勢，可能導致部分優質客戶流失。二是稅收政策的長效機制不夠。目前與小型銀行業進入機構密切相關的農村金融稅收優惠政策不具有長效性。如2010年5月，財政部、國家稅務總局聯合下發的《關于農村金融有關稅收政策的通知》（財稅〔2010〕4號），對金融機構免征營業稅等優惠政策時間是2009年1月1日至2013年12月31日，不具有長效性。三是風險補償和分散機制不完善。政府主導的政策性擔保公司以及政策性農業保險在農村地區發展不充分，無法覆蓋信用社、農村商業銀行、村鎮銀行等銀行業金融機構所發放涉農及小微企業貸款風險，使民間資本進入新型農村金融機構存在較多后顧之憂。如目前湖南省湘西州某農村信用社不良貸總額為284億元、不良貸款率為1945%，與組建農村商業銀行準入標準分別相差25億元和1745%，影響了民間資本參與其改制的信心和進程。四是金融基礎設施尚未完全惠及小型銀行業金融機構。村鎮銀行等小型銀行業金融機構在經營過程中涉及的開戶問題、結算問題、征信管理體系的納入管理等方面缺少針對性的政策扶持和技術支持。如絕大多數村鎮銀行尚未納入人民銀行征信系統和小額支付清算系統，業務領域的開拓和服務客戶的功能相對較低。

三、對策建議

（一）制定“民間資本保護與促進法”

在立法層次上，應該由全國人大制定“民間資本保護與促進”的基本法律規范，明確民間資本主體的權利義務。在基本法律規范之下，再分層次構建一個包括民間資本進入銀行業的民間資本法律保障體系，促進民間資本在市場經濟建設中更好地發揮作用。如在目前的各種規范性文件中，均沒有對民間資本主體加以清晰界定，在2005年“非公經濟36條”中使用的是“非公有資本”，在“新36條”中又變為“民間資本”，此“民間資本”與彼“非公有資本”之間是何關聯，并無交待。也沒有對民間資本主體的權利和義務進行規范。同時，對民營企業和公民個人等不同主體在民間資本的運行方面有何差異，均需要法律給予明確的規定。

（二）出臺民間資本進入銀行業的實施細則

一是準入制度法制化。制定民間資本入股或控股銀行業金融機構的實施細則，明確民間資本入股或控股金融機構的出資比例要求、進入方式、價值取向、業務范圍、資金來源，并明確監管要求、財務制度和風險控制制度要求，便于執行和操作。二是切實落實“低門檻”原則。按照“寬進入、嚴監管”的原則，放開準入資本的范圍，要進一步調整投資人資格，放寬境內投資人持股比例。如對農村商業銀行單個自然人持股比例放寬到5%～10%、單個境內非金融機構及其關聯方持股比例放寬到10%～15%；對村鎮銀行單個自然人、單個境內非金融機構及其關聯方持股比例放寬到15%～20%，吸納更多的民間資本進入銀行業。

（三）構建全面的風險防范與控制體系

一是完善市場退出方面的制度。一方面，制定專門的銀行業金融機構破產方面的法律、法規，對銀行破產做出詳細的制度性安排。另一方面，加快建立存款保險制度，當金融機構瀕臨倒閉或倒閉時，存款保險機構運用存款保險基金及時向存款人賠付并適時處置問題機構，發揮保護存款人利益、維護金融穩定作用，增強社會對民間資本進入銀行的信心。二是完善法人治理。要加強民間資本進入金融領域的引導和監管，既要積極引進民間資本充實銀行資本金，又要促進銀行業股權結構的多元化，確保民營資本進入銀行體系后不出現絕對控股股東。同時，建立和完善民資銀行的內部控制體系，提升科學決策水平和風險管控能力。三是實行分級牌照制度。強化社會中介組織在銀行監管中的地位和作用，建立和完善民資進入銀行業新設機構的分類分級牌照制度，根據評級結果授予相應牌照。如對于風險控制達標的大型民資銀行，授予全面銀行牌照，在機構審批和數量指標控制上不受限制，達到扶優扶強的目的。

（四）加大對中小銀行業金融機構的政策扶持

一是實行差別化的金融扶持政策。對民間資本設立的村鎮銀行、社區銀行等小型銀行業金融機構，在存款準備金、貸款規模控制方面，實行差別化的優惠政策。同時，制定差別化支付結算系統及征信系統上線標準，為小型銀行業機構開展相關業務進入基礎金融設施提供支持。二是實行全面化的財政扶持政策。在財政補貼、貸款貼息等方面對村鎮銀行、社區銀行等小型銀行業金融機構一視同仁。同時，健全涉農和中小企業信貸風險補償機制。對村鎮銀行、信用社等的小企業貸款、涉農貸款業務，各地政府可根據貸款余額給予一定比例的補償，發揮財政的扶持作用。三是實行長效化的稅收減免政策。對民間資本設立的村鎮銀行、社區銀行建立金融稅收優惠政策的長效機制。例如，實行營業稅差額納稅，按照存貸款利息差額征收營業稅；對現有的稅收優惠政策延長適用期限。

課題組長：許立新

成員：李二平毛術文