淺議權力腐敗的防范措施

摘要：自古以來權力與腐敗似乎相生相伴，有權力的地方就有腐敗產生的可能。腐敗不僅會削弱權力運用的效能，而且在一個“民以吏為師”的環境下可能會產生嚴重的傳染性影響。權力腐敗現象的屢禁不止卻引起了我們的深思：到底該如何制約權力的運行，如何發揮其最大的正面效能。探索防范權力腐敗的措施需將權力看作一個完整的系統，從內部系統和外部系統兩個方面進行防控，構建防范權力腐敗的系統化措施，從而鑄造制約腐敗的堅固防線。

關鍵詞：權力；制約；防范

一、引言

縱觀古今，人們因相互需要而產生群體，因群體而產生政治，而政治的核心與基本問題即為權力。西方社會對權力似乎有著天生的恐懼，孟德斯鳩曾說“一切有權力的人都容易濫用權力，這是亙古不變的經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止”。私心是人類行為的基本動因，私心是權力產生腐敗的天然基因和根本動因，但有私心不等于必然有私利的具體行動，人既可以通過自制他律來抑制私利之心，也以放任甚至惡意彰顯自己的私利之心。私心化為具體的社會行為，需要主客觀兩個方面條件的共同作用才能達成，即只有通過內在的私利價值觀引導和外在的行為規范約束失守時，私心轉化為私利行為才得以完成，任何權力的行使都必須遵守一定的規則秩序，只有權力擴張的本性遭遇約束權力運行的規則失守時，權力的濫用才可能實現。

二、權力腐敗的防范措施

古往今來，人們充分發揮自己的主觀能動性從各個方面提出了防范腐敗的各種途徑。

（一）近代資產階級的權力制約理論

1分權制衡理論：以權力制約權力。分權制衡理論也稱權力制約論，它是西方國家的立法、行政和司法三種權力各自獨立又相互制約和均衡的理論。制衡學說源于分權思想，制衡論的前提是分權，核心是權力制約，目的是保障人權。從國際經驗來看，權力制衡的確是監控權力規范運行的重要而有效的途徑，但是，分權制衡論主導下的以權力制約權力模式雖然能有效制約權力，但是不可能解決所有的權力濫用問題。就三權分立自身而言，立法權、行政權和司法權三者雖然是并列的，但事實上，司法權是其中最弱的。而行政權則是其中最具擴張性的，因此，很難達到理想的制約效果。

2人民主權理論：以權利制約權力。人民主權理論是西方思想家基于社會契約論和主權論提出的民主理論，國家的主權源于人民權力的讓渡，因此，人民對國家有天然的監督權。人民主權論是人類在對政治發展歷史經驗的基礎上獲得并經檢驗為真理的認識，它是對“家天下”和野蠻政治的否定，這種觀念顯然是對客觀世界的正確反映，是較好的解釋權力來源的觀念。雖然人民主權論很好地解釋了權力的真正來源：人民權利，并引申出人民應起到監督政府和制約政府權力的作用，但事實上，由于作為委托人的人民本身出于權力約束的弱勢，因此，很難有效制約公共權力。

3社會契約論：是以道德制約權力。契約一開始就被人們作為一個社會的最高制度倫理看待，它制約一切具體的行為規范。雖然這種社會契約論的政治形式常常被人們指責為一種虛設。但是由于這一理論較多地涉及人與人之間的關系，因此，人們普遍認為它為責任提供了一種即使不充分也是必要的條件。道德價值扭曲是腐敗行為得以發生的重要條件，只有真正源于內心的對權力規范運作（即制度）的道德認同，才能產生筑牢思想堤壩的強大內驅力。但由于權力主體的道德水平無法衡量，而且道德的約束是軟約束，缺乏剛性，因此，道德雖是對權力制約必不可少的因素，但其制約能力并不十分理想。由此可見，傳統的制約理論既有可取之處，也存在一些問題。

（二）新視野看權力腐敗防范

20世紀70至80年代，美國管理理論中形成了一種稱為開放系統的管理理論。所謂開放系統，是指一個通過與其環境的輸入和輸出來調節其生存狀態的自我維持系統。開放系統理論的基本假設就是組織與所有的生命系統一樣有著共同的“開放”特征，即相對獨立于外部環境，又不斷地與外部環境進行交互活動。開放系統理論與其他管理理論最大區別在于，它站在最新的管理角度看問題，不但考慮到影響組織的內部因素，還考慮到影響組織的外部因素。按照系統論的觀點，作為開放系統的權力運行首先要解決好系統內部各要素的相互關系，另外又要解決與系統環境的關系。

1內系統。首先要解決權力系統內部的相關問題。在組織內部，制約權力腐敗主要取決于以下條件：

（1）準確的職能定位。職責不清也就使得用權不明，不該使用的地方過度使用，權力交叉、重疊，需要用權的地方相互推諉。政府機關的職能需要準確定位。在以往的機構改革中，曾經實行過三定方案，即“定職能、定機構、定編制”，這是一個以職能界定為依托的機構和編制設置模式，符合機構和編制改革的規律。因此，權力制約，首要的環節就是對整個政府系統職能進行清晰、準確的定位，將政府應該管、管得好、管得了的事情保留在政府職能范圍內，而將不該管、管不好、管不了的事情排除在政府職能范圍之外。不但大大減輕了政府的開支，節約了成本，也使得權力的使用更加合理，減少了權力濫用的機會。只有這樣才能為權利的制約奠定基礎。

（2）科學的權責劃分。權責劃分是任何組織體系順利運行的前提之一，可以分為不同管理層次的權責劃分和同一管理層次上不同部門的權責劃分。就縱向上的權責分配來看，權力分散化意味著政府治理結構的扁平化。減少不必要環節意味著權力運行的透明化，而且權責的劃分使得“有權必有責，用權需負責，違責受懲罰”，這樣強烈的責任意識將使得每一位公權使用者時時刻刻緊記，該如何使用權力。以往的決策中領導總是“先拍腦袋決策，后拍胸脯保證，再拍屁股走人”，一個領導崗位沒做好重新換個崗位繼續做，造成無限的權力和有限責任之間的不平衡，這也是權力不受制約的濫用的根本原因。

（3）合理的制度規范。由于市場經濟的逐步確立，我國現階段正在經歷社會的轉型，當然，象征權力的政治機構的改革也勢在必行。我國權力監督難以落實到位與制度設置有很大的關系，負責權力腐敗監督的紀委、監察部門受同級黨委的領導，同時黨委部門又是它們的監督對象，這就造成了監督客體領導監督主體的情況。而且同級司法部門的人事、財政大權又受制于行政部門，造成司法獨立成了一句空話。從制度上創新，在制度上確定一個好的規范才能確保一項措施的長久生命力，走出光靠個別鐵腕人物的“其興也勃焉，其亡也忽焉”的怪圈。尤其現代社會的愈加健全的民主體制下。

（4）高尚的職業德行。“當官不為民做主，不如回家賣紅薯”這是我國古代官場樸素的個人德行意識。確實，再有力的外在監督如果沒有內化為個人德行，也就是說沒有個人內心深處的認同感，其作用也是很難發揮的。在當今市場經濟時代，物欲橫流的社會中，權力往往容易受到金錢的腐蝕，所以光靠個人自己道德修養恐怕很難保留那一片凈土，而且對于整個社會來說也是遠遠不夠的。自古以來，掌握國家權力的人們總是以自己為大眾服務而占據道德制高點。其實，對于公務人員來說，不論職位高低或功勞大小，都必須努力實踐全心全意為公的意識，真正做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”。這是每一位公職人員必須的而不是源于個人高尚德行。現代職業德行需要的不是掌權者的高尚動機，需要的是在位謀政以及承擔一切的責任感，是一種不一定高尚卻很實在的道德特質。從個人德行到職業德行既是時代變化的使然，也是一種進步，是對權力行使的一種軟約束。

2外系統。權力制約不能僅僅著眼于系統內部，因為其就是一個開放系統，其不可避免的與外界發生這樣或那樣的聯系。權力的系統環境完善與否，將直接和間接地影響著權力的合理運行。一般而言，影響權力運行的外部要素包括以下幾個方面：

（1）成熟的市場經濟。政治是與經濟相聯系的。三十年來市場經濟的逐步完善，使市場這只看不見的手在資源配置方面發揮重要的作用，從而使政府真正從微觀經濟管理領退出，行使與市場經濟的要求相一致的公共政職能。政府由參與經濟管理職能到提供公共服務，權力運行更為專一，同樣腐敗的機會也就更少了。市場經濟條件下政府的一般職能是促進市場健康有序運行，提供公共產品，保護然環境和消除外部性，實施收入再分配和社會保障，對國民經濟的發展實施宏觀調控等。市場經濟的成熟造成兩個結果，一是經濟領域許多問題可以通市場機制本身來加以解決，從而使得一些原進行市場管理的機構不再必要；二是簡化了政府的經濟管理職能。因此，市場經濟的完善減輕了政府職能，從而間接地限定了政府的數量，提高權力運行的效率。

（2）完善的規則體系。個體和組織是社會組成的基本單位，它們具有社會性特征，由此決定著個體與個體之間、個體與組織之間、組織與組織之間的經常化、廣泛化的聯系和交往成為可能。如果一個社會規則體系不夠完善，或者規則還沒有被多數社會成員內化為自身的行為準則，眾多的社會沖突下，由于缺乏完善的規則體系的控制和社會成員的內在約束，為防止和控制各種社會矛盾和沖突，勢必要求發展管制組織，強化政府作用，這樣就會給權力腐敗創造條件。相反，規則的完善化及社會成員對規則的內在化，將對社會秩序起到積極的維護作用。而一旦大多數社會成員能夠按照規則的要求應作為而作為，不應作為而不作為，依法行使權利并履行義務，將勢必縮小和減輕政府組織管制的范圍和力度，一方面大大減輕政府的負擔，另一方面也就會給權力運行設定一個合理的規范、一個基本的限度，從而達到限定腐敗的作用。

（3）發達的民間組織。從維護整個社會秩序起見，政府必須承擔大量的社會管理事務與公共服務方面的職能。為更好地履行公共服務的職能，政府應當大力培育社會自治組織，使它們能夠承接政府在職能轉變過程中讓渡出來的服務職能。這樣既能滿足公民的公共需求又能提高滿足這種多樣性需求的效率。大量民間組織的存在使得大量政府權力下放，由公民自我管理自我控制，政府只負責大的原則性的問題。同時大量民間組織可以擔任權力運行的監督者，因為這些組織大都與人民聯系密切而且較大多數公民具備較多的專業知識，也就能夠客觀、公正的監督權力使用者。所以，發達的民間組織也是權力腐敗制約措施所必不可少的外部條件之一。

（4）良好的文化環境。文化環境常常容易被人們所忽視，然而，無論個人還是組織都不可能脫離既存的文化氛圍，而且這種氛圍對人們存在著潛移默化的影響。比如，在誠信友愛的環境下成長的孩子長大后總是充滿著愛心，而在欺騙狡詐的環境下成長的孩子長大后總是充滿仇恨。因此，要想徹底根治權力腐敗不可避免的需要營造良好的文化環境，這

種環境不僅需要在每一位公職人員心中樹立一種“公權公用”的意識，而且需要在整個社會上形成被人們廣泛接受的理念。當然這種理念不是一兩個人的倡導與主張，而是需要沉淀為一種共同的心理素質。這樣在系統的內外共同作用下權力才能得到真正的控制，才能走上規范合理的道路。

三、結論

權力是在特定的利益和利益關系基礎上形成的力量，又是以力量強制約束實現和規范利益要求的方式，因此強制的約束力是一切權利的基本特征。權力一經形成，就會成為支配性的能動力量，在其內在的擴展性的驅使下，權力自發地趨向擴展。從內部來防范權力腐敗是因為權力本身就是來源于層級嚴密的組織，內部制約有著高效的執行力，并且對一些專門性的事務也更加了解。當然，簡單的內部系統是不能很好的起到制約作用，忽視環境，忽視外部存在的客觀事實是不全面的。正如系統論所認為的：任何系統都不可能都是不可避免的與其他系統發生這樣或那樣的聯系，任何系統總是不能脫離環境而存在。健全的內部制約加上完善的外部環境，才是比較完整的權力腐敗防范體系。

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