當前《現金管理暫行條例》亟待修改完善之思考

摘要：國務院于1988年發布了《現金管理暫行條例》（以下簡稱《條例》），同年中國人民銀行制定了《現金管理暫行條例實施細則》（以下簡稱《實施細則》），并一直沿用、執行至今。但二十多年過去了，我國的經濟形勢已發生了翻天覆地的變化，隨著社會主義市場經濟體制的確立與發展，以及社會經濟水平的進步，《條例》和《實施細則》的局限性日益顯現，其中部分內容已不能覆蓋現金流通領域的全部，不能滿足國民經濟活動對現金的正常要求，滯后于經濟和社會發展，有必要對其進行修改。本文旨在對《條例》和《實施細則》實際運用過程中存在的問題進行分析，并提出可行性建議。

關鍵詞：現金管理；條例；修改

現金管理是當前人民銀行的重要職責之一，是我國的一項重要金融調控手段。現金管理職能是否有效發揮，對維護正常結算紀律，控制不合理現金支付，打擊金融犯罪，防范和化解金融風險，維護正常金融秩序，促進經濟健康發展有著重大的意義。我國現行的《現金管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）和《現金管理暫行條例實施細則》（以下簡稱《實施細則》），是1988年頒布實施的，至今已有25年。隨著社會主義市場經濟體制的確立與發展，以及社會經濟水平不斷進步，《條例》和《實施細則》的局限性日益顯現，部分內容已不能覆蓋現金流通領域的全部，不能滿足國民經濟活動對現金的正常要求，滯后于經濟和社會發展，有必要對其進行修改。

一、《條例》和《實施細則》存在的問題

（一）部分規定隨意性強、可操作性差，與經濟和社會發展不匹配

一是現金管理目的針對性不強?！稐l例》指出，現金管理的目的是在社會轉型期對經濟活動主體的現金收付加強管理，為的是控制現金支出，抑制通貨膨脹。但隨著社會主義市場經濟地位確立和經濟體制、分配制度的改革不斷深入，其社會背景已發生了變化，一些企業和個人利用現金收支活動進行逃避銀行債務、洗錢等經濟犯罪活動，擾亂了金融秩序。

二是現金管理對象覆蓋面狹窄。隨著我國加入世貿組織后，社會經濟秩序逐步按國際規則辦事。而國民經濟的發展及國家收入分配政策的變化，現金收支渠道日益多樣化，原有的現金收支格局發生了根本性的轉變?！秾嵤┘殑t》第二條，關于開戶單位（企業）的范圍只包括國營企業、城鄉集體企業、聯營企業、私營企業以及中外合資和合作經營企業，未包含 “有限責任公司”、“股份有限公司”等新的所有制形式。而且，其監督重點是對單位支取和使用現金的約束，只對單位的現金管理做了明確規定，未涵蓋個人的現金管理，忽視了對個人大額現金支付的限制。同時，《條例》管理重點以銀行為主，主要對銀行系統內流轉的現金加以管理，而未將證券、保險、期貨等非銀行金融機構的現金管理和使用納入監控范圍，出現管理空白。

三是現金結算起點過低?！稐l例》第五條規定結算起點為1000元。但二十多年過去了，我國物價指數、經濟水平和貨幣形勢等都發生了重大的變化，人民收入日益增加，從而導致手中的現金持有量的增加。新頒布的個人所得稅法規定應納稅所得額的扣除額已提高到每人每月4500元。顯然1000元的結算起點已經遠遠不能適應當前經濟發展的需要。同時， 在全國范圍內實行“一刀切”的結算起點規定也有待調整。

四是庫存現金限額的規定不具現實意義?！稐l例》第九條規定開戶銀行應對開戶單位核定3至5天的日常零星開支所需的庫存現金限額，而第五條又規定開戶單位的現金使用范圍除了主要用于個人勞務報酬，津貼獎金外，可用于差旅費、收購農副產品，以及結算起點以下的零星支出。而當前，企業資金流動日趨多元化，單純以核定工資限額來進行現金控制已難以適應企業發展要求，《條例》中關于各開戶單位的庫存現金都要核定限額的規定基本流于形式。

五是缺乏對現金繳存業務的有效管理。《條例》偏重于對現金支取業務的審查，忽視對現金繳存業務的監督。而從防范反洗錢的方式上看，現金繳存是重點監測的對象，嚴格控制犯罪所得進入銀行系統是有效防范和打擊洗錢犯罪活動的關鍵。雖然我國《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》規定，對超過20萬元的現金收付活動，金融機構必須向人民銀行報告，但該辦法并沒有要求金融機構對客戶繳存現金的來源進行嚴格審查，對現金繳存業務的放任不管，形成了現金監管的缺位，為犯罪分子洗錢提供有利途徑。

（二）現金管理處罰主體不科學

一是開戶銀行被賦予行政主體地位與相關法律相抵觸。《條例》規定對開戶單位違反現金管理規定的處罰主體是開戶銀行，并賦予行政處罰的權限。但是，由于我國金融體制改革以后，各開戶銀行已轉變成為擁有獨立法人，以追求最大利潤作為經營目標的金融企業，在社會經濟中與其他企業處于平等民事主體地位。根據《中華人民共和國行政處罰法》的規定，行政處罰只能由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施，而商業銀行作為經營貨幣的特殊企業，不再具有《行政處罰法》意義上的行政管理者身份與職能，故不能對開戶單位實施現金管理和處罰，使得現金管理行政處罰職能形同虛設，缺少必要的法律依據。

二是各家商業銀行受利益驅動，造成事實上的現金管理職能弱化。從業務性質看，銀行與開戶單位之間更多的是服務與被服務的關系，加之隨著我國金融市場的逐漸開放，銀行業的競爭越來越激烈，開戶單位對于開戶銀行的選擇擁有充分的主動性。在利益驅動下，開戶銀行為迎合開戶單位需求，爭取客戶，擴展存款，往往把方便的現金支付作為競爭的一種“服務手段”，對開戶單位庫存現金不愿檢查或檢查中發現的違規問題也不愿處罰，銀行與開戶單位的關系早已由管理和被管理關系轉變成聯合應對央行現金管理的合作關系。

二、建議

（一）調整現金管理目標，適應經濟發展要求

完善和修改的現金管理目的應以維護支付結算秩序，防范、控制、揭露和打擊不法分子利用現金結算進行偷稅漏稅、逃債、詐騙及洗錢等經濟犯罪活動，規避和化解金融風險為主，并引入市場激勵機制，指導和規范開戶銀行、開戶單位及存款人的現金收支行為，維護存款人的合法權益，穩定經濟發展，保證金融穩定等，這些均應納入新時期現金管理工作的視野。

（二）順應新形勢，轉變現金管理方式

一是拓寬現金管理覆蓋面，進一步擴展開戶單位外延。將《條例》中未包含的新的所有制形式及個人納入現金管理對象之中，對人民幣和外幣現金的收支活動進行監控。而且，除了對銀行系統內現金進行監控外，還應當包括證券、保險、期貨等非銀行金融機構現金的收支活動。

二是適當提高結算起點，防止“一刀切”。根據當前實際經濟活動情況重新核定結算起點，適當提高，并可根據經濟發展水平的不同，分區域制定相應的結算起點，實事求是，防止“一刀切”，以更好地促進經濟發展。

三是由人民銀行對開戶單位庫存現金進行核定。對于開戶單位庫存現金的核定問題，可以嘗試由人民銀行賬戶管理部門在每年的賬戶年審中對其庫存現金核定“指導性限額”，或者直接取消對開戶單位核定庫存現金的做法。

四是現金管理方式應由“只管理現金支出”轉向“現金存取并重”的管理方法。企業或者儲戶存入大額現金時，可要求其須提供大額現金的合法來源證明，及時對犯罪分子利用現金首次進入金融體系進行監測，從源頭上加強現金管理。

（三）修改完善現金管理有關法律制度，統一執法依據

修改完善現金管理相關細則及操作規程，使現金管理建立在較為完善的法律支持體系之中，解決好法律法規間的銜接及各職能部門的分工協作問題，統一執法依據。一是重新界定人民銀行在現金管理中的主導地位，明確其有關職責、權利和義務，充分發揮人民銀行反洗錢的職能作用。二是銀監會、證監會、保監會作為銀行、證券、保險監管機構，負有對其領域執行大額現金交易報告情況的監督責任。三是各級工商、稅務機構要建立健全組織機構，強化對開戶單位的稽核和檢查，履行經濟警察職責。四是要明確各金融機構在現金管理中的義務和責任，并將其納入現金管理對象進行有效監督。最終我國建成由人民銀行、銀監會、證監會、保監會、工商、稅務等有關行政執法部門組成的現金管理監督機構，以各金融機構具體實施的多層次、廣覆蓋、立體式的現金管理體系，多渠道的進行監督管理，提高行政執法嚴肅性。