對(duì)我國行政問責(zé)制度現(xiàn)狀的分析和思考

一、對(duì)責(zé)任范圍現(xiàn)狀的分析和思考

（一）現(xiàn)狀—責(zé)任追究限于“有過”，范圍過于狹窄

長期以來，政府機(jī)關(guān)內(nèi)部一直流行“不求有功，但求無過”的為官作風(fēng)，責(zé)任追究也偏重于事后懲罰性問責(zé)而忽略事前預(yù)防性問責(zé)。近些年一起又一起的礦難事故、校車事故、踩踏事件等讓國人痛心疾首，當(dāng)事故發(fā)生后，緊接著就會(huì)有媒體報(bào)道稱官方已經(jīng)追究了相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任，免職撤職了多少人，某某干部被移送司法機(jī)關(guān)依法處理。然而沒過多久，被問責(zé)人員卻又很多復(fù)出了，即使問責(zé)力度再大，此類事故仍是屢禁不止，在每次的事故中，我們?cè)馐苌鼏适Ш拓?cái)產(chǎn)巨大損失的慘劇，我們更應(yīng)該看到，這些丑聞的發(fā)生并不是一蹴而就的，相反，正是由于相關(guān)政府工作人員平日的疏忽、漠視和不作為才導(dǎo)致了事態(tài)愈演愈烈，而放縱這些不良作風(fēng)的正是事前問責(zé)的缺失。因此，事后的懲處無異于亡羊補(bǔ)牢，不能從根源上杜絕社會(huì)問題的爆發(fā)。

（二）對(duì)策

行政問責(zé)要防微杜漸，由事后問責(zé)擴(kuò)展至事前問責(zé)，實(shí)現(xiàn)由問責(zé)有過向問責(zé)無為的轉(zhuǎn)變。在此，以武漢市“治庸問責(zé)”為例。2011年4月份，在武漢市興起的“治庸問責(zé)”風(fēng)暴對(duì)政府部門中存在的“庸、懶、散”等種種表現(xiàn)展開了問責(zé)和處理。武漢治庸問責(zé)風(fēng)暴用堅(jiān)實(shí)的腳步，有力的行動(dòng)向人們展示了我市徹底扭轉(zhuǎn)干部作風(fēng)、打造全國發(fā)展環(huán)境最優(yōu)城的決心，得到了人民群眾和社會(huì)輿論的一致好評(píng)。我們應(yīng)該清醒的認(rèn)識(shí)到黨政干部中存在很多不思進(jìn)取、碌碌無為的反面例子，他們的無所作為敗壞了黨員和政府形象，不利于責(zé)任政府的建設(shè)，今后的問責(zé)工作中也應(yīng)對(duì)這種“庸、懶、散”的現(xiàn)象一查到底。基于此，違法違紀(jì)行為理應(yīng)被查處，而無為的工作人員也要被問責(zé)。

二、對(duì)責(zé)任主體現(xiàn)狀的分析和思考

（一）現(xiàn)狀—被問責(zé)人員的范圍不能合理界定

首先是黨政領(lǐng)導(dǎo)人員之間的責(zé)任邊界模糊。黨政領(lǐng)導(dǎo)人員之間究竟該追究哪一方的責(zé)任，沒有可依據(jù)的規(guī)范，現(xiàn)實(shí)中也無先例可循。例如，在一些事件中，被問責(zé)的往往是行政職務(wù)的“一把手”，黨的“一把手”卻是毫發(fā)未損，這就引發(fā)了我們對(duì)現(xiàn)行政府部門中領(lǐng)導(dǎo)體制的思考。其實(shí)，行政職務(wù)的“一把手”都是黨的副職，直接受黨的正職領(lǐng)導(dǎo)，在許多決策程序、重大決議和人事錄用中，黨的“一把手”具有決定性的作用，其對(duì)于重大事故的發(fā)生、用人失察、決策失誤等問題，也是責(zé)無旁貸的。

其次是政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置存在部門數(shù)量龐大、職能重疊、權(quán)責(zé)不相對(duì)應(yīng)的弊端。例如，建設(shè)部門與發(fā)展改革部門、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土資源部門等24個(gè)部門存在職責(zé)交叉；農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個(gè)部委（局）等等。這種較為典型的“小部制”，既造成部門之間的職責(zé)交叉、推諉扯皮，又導(dǎo)致職能分散、政出多門，削弱了政府的決策職能，也不利于集中統(tǒng)一管理。這僅僅是國務(wù)院部門之間的職責(zé)交叉問題。在地方各個(gè)省市縣鄉(xiāng)層面，則更是顯得機(jī)構(gòu)臃腫，職能重復(fù)，職責(zé)不清，上下級(jí)之間推諉扯皮。另外，單位集體被問責(zé)的事件很少發(fā)生，這就讓不少人打著集體負(fù)責(zé)的幌子招搖過市，造成集體違法違紀(jì)。

（二）對(duì)策

首先是構(gòu)建黨內(nèi)問責(zé)制，《黨章》、《黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行誡勉談話和函詢的暫行辦法》、《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉的暫行辦法》等的出臺(tái)明確了黨內(nèi)問責(zé)細(xì)則，落實(shí)到實(shí)處那就是，在各種問責(zé)事件中，黨政領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任應(yīng)該分開評(píng)測，黨委領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該負(fù)有連帶責(zé)任，尤其是在一些重大安全事故或者重大決策失誤、用人失察等領(lǐng)域。其次是明確責(zé)任體系，將責(zé)任體系劃分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督等明確的層面，在事前進(jìn)行科學(xué)論證，在事后進(jìn)行科學(xué)評(píng)測，將責(zé)任歸屬明確界定在相應(yīng)環(huán)節(jié)，同時(shí)要以當(dāng)前如火如荼的大部制改革為契機(jī)，切實(shí)改革政府各級(jí)部門的設(shè)置現(xiàn)狀，按照職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)創(chuàng)新的原則，對(duì)職能相近的部門進(jìn)行合組，減少職能交叉；減少管理的環(huán)節(jié)和層次，優(yōu)化結(jié)構(gòu)；協(xié)調(diào)部門間的關(guān)系，降低協(xié)調(diào)成本，提高行政效能，明確責(zé)任歸屬，目的是確保責(zé)任和主體間形成一個(gè)明確清晰的“坐標(biāo)圖”，將責(zé)任落實(shí)到明確的對(duì)象。

三、對(duì)問責(zé)主體現(xiàn)狀的分析和思考

（一）現(xiàn)狀—問責(zé)主體過于單一

在我國，享有監(jiān)督權(quán)力（權(quán)利）的主體包括全國人大及其常委會(huì)、政協(xié)、各民主黨派、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、公民、社會(huì)團(tuán)體等等，可以說在理論上我們是具有嚴(yán)密的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的。但在現(xiàn)實(shí)中，真正發(fā)揮監(jiān)督職能的主體卻是微乎其微的。究其原因，這和我國自古以來問責(zé)文化的缺失是密切相關(guān)的。由于長期處于封建社會(huì)的窠臼之中，每個(gè)時(shí)代的個(gè)體都稱為“老百姓”，大部分的朝代都奉行的是重農(nóng)抑商，社會(huì)底層人群改變命運(yùn)的唯一方式就是走向仕途，這就導(dǎo)致了自古以來對(duì)于公權(quán)力的崇拜和敬畏。官員以“父母官”自居，普通百姓也稱官員為“青天大老爺”。如此的敬畏，何談問責(zé)？追究官員責(zé)任的唯一方式恐怕也就是通過帝王和高層官員。映射到當(dāng)前，每年的“考公務(wù)員熱”和“情緒化問責(zé)”就是很好的佐證。正是基于問責(zé)文化的缺失（當(dāng)然也有機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，部門之間互相制衡以致于不敢問責(zé)的原因），現(xiàn)實(shí)中理論上享有監(jiān)督權(quán)力的主體并沒有真正發(fā)揮問責(zé)的威力。

（二）對(duì)策

首先，必須明確的是，要想實(shí)現(xiàn)問責(zé)主體的多元化，必須首先培養(yǎng)問責(zé)文化。這就需要政府轉(zhuǎn)變思路，由管理者轉(zhuǎn)身為服務(wù)者（更確切的說應(yīng)該是福利提供者），切實(shí)做人民的公仆，對(duì)公眾加大法制宣傳，鼓勵(lì)團(tuán)體或個(gè)人舉報(bào)、檢舉違法違紀(jì)、不作為和亂作為的現(xiàn)象，并且要實(shí)行鼓勵(lì)措施和保密措施，確保團(tuán)體或個(gè)人愿意參加問責(zé)并在監(jiān)督的同時(shí)確保自身權(quán)利安全，以誠懇的態(tài)度虛心接受來自各個(gè)方面的監(jiān)督。

其次，各個(gè)監(jiān)督主體要切實(shí)履行手中的監(jiān)督權(quán)力（權(quán)利）。第一，由于行政決策的作出和履行，行政管理的方法是否得當(dāng)，都與公眾（行政相對(duì)人）的利益直接密切相關(guān)，因此，公眾應(yīng)該成為問責(zé)的主力軍。公眾要意識(shí)到自身的國家主人的主體地位，用問責(zé)的渠道督促公務(wù)人員積極履行人民賦予的權(quán)力，這還需要政府構(gòu)建方便公眾監(jiān)督權(quán)利行使的平臺(tái)和制度，例如，市長熱線、政府領(lǐng)導(dǎo)人員定期網(wǎng)絡(luò)在線與公民交流、公益行政訴訟制度等等。第二，建立專門的“問責(zé)監(jiān)察團(tuán)”，此機(jī)構(gòu)專司監(jiān)察一職；由政府人員、公眾、專家、媒體、社會(huì)團(tuán)體共同組成（人員組成的廣泛性是為了確保該機(jī)構(gòu)意見的中立和公正）；獨(dú)立于政治，能夠承受得住政治壓力和輿論導(dǎo)向；在財(cái)政體制上不受當(dāng)?shù)卣闹萍s；并且具有權(quán)威和聲望。第三，就是要積極引導(dǎo)媒體在問責(zé)過程中及時(shí)、中立作用的發(fā)揮，時(shí)下興起的“網(wǎng)絡(luò)反腐”更多的是反映出監(jiān)督渠道的變窄，迫使社會(huì)采取極端的方式行使監(jiān)督權(quán)。媒體作為“第四種權(quán)力”，具有很重要的監(jiān)督作用，要防止成為部分人爭奪社會(huì)資源的“喉舌”，其應(yīng)站在客觀公正的立場及時(shí)發(fā)布信息，在政府和社會(huì)中間起到橋梁作用。第四，就是要發(fā)揮人大、政協(xié)、各民主黨派和司法機(jī)關(guān)等的權(quán)力監(jiān)督作用，在此不再贅述。

四、對(duì)配套機(jī)制現(xiàn)狀的分析和思考

（一）現(xiàn)狀—配套機(jī)制欠缺

筆者認(rèn)為，行政問責(zé)法律制度應(yīng)該是一種耗散結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)或系統(tǒng)的特點(diǎn)在于，它能夠在一定外界條件下，通過內(nèi)部相互作用，自行產(chǎn)生組織性和相干性。問責(zé)制度要想長期發(fā)揮其監(jiān)督作用，必須達(dá)至一種耗散結(jié)構(gòu)狀態(tài)，能夠形成一定的機(jī)制，自我反饋和糾偏，從而確保該制度能長久穩(wěn)定運(yùn)行。然而，這一目標(biāo)前提是，問責(zé)制度需要一系列的配套機(jī)制的建立和完善。從目前的現(xiàn)狀來看，之所以出現(xiàn)問責(zé)啟動(dòng)主體的單一化和“情緒化”、問責(zé)持續(xù)時(shí)間上的“風(fēng)暴化”、問責(zé)力度的軟弱化等怪象，原因就是政務(wù)信息不公開，導(dǎo)致政府和社會(huì)公眾之間信息的不對(duì)稱，問責(zé)事由沒有法律依據(jù)導(dǎo)致了部分領(lǐng)導(dǎo)人員啟動(dòng)問責(zé)風(fēng)暴的“情緒化”，更是由于問責(zé)過程中由于自我矯正機(jī)制的欠缺導(dǎo)致了該制度始終不能逐步走向常態(tài)化。

（二）對(duì)策

1、完善信息公開制度

行政信息公開是公民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要途徑，也是政府履行責(zé)任政府職責(zé)的體現(xiàn)，只有實(shí)現(xiàn)了行政信息公開才能確保社會(huì)公眾對(duì)政府和官員進(jìn)行問責(zé)。首先應(yīng)完善信息方面的立法，針對(duì)當(dāng)前的法律現(xiàn)狀，筆者建議應(yīng)當(dāng)制定一部《信息公開法》，同時(shí)要對(duì)《保密法》進(jìn)行修訂，而且要明確界定兩者之間在信息公開與保密之間的關(guān)系，總的原則上看應(yīng)該是以公開為原則，以保密為例外，除了一些法律、法規(guī)規(guī)定的必須保密的事項(xiàng)外，其余的政務(wù)信息原則上都應(yīng)公開。其次就是，在實(shí)際的運(yùn)作中也應(yīng)建立政務(wù)信息公開的機(jī)制。政府各個(gè)部門的辦公時(shí)間、地點(diǎn)、辦公人員及其職責(zé)都應(yīng)告知公眾；完善聽證程序，在進(jìn)行決策、立法或裁決等行使職權(quán)活動(dòng)時(shí)，應(yīng)該讓公民參與其中，確保公民知情和利益訴求的表達(dá)；此外還可以考慮讓公民旁聽政務(wù)會(huì)議并參與討論等等。

2、建立問責(zé)制度自我矯正機(jī)制，規(guī)范行政問責(zé)程序

與域外問責(zé)制度成熟的國家相比，問責(zé)制度在我國還不是很完善，在實(shí)際的運(yùn)行中難免會(huì)出現(xiàn)偏差和失誤，因此有必要建立問責(zé)制度的自我矯正機(jī)制。具體來說，就是要規(guī)范問責(zé)的操作流程，在此流程中引入《行政程序法》中的回避制度、聽證制度、說明理由制度等等，保證被問責(zé)對(duì)象受到公正對(duì)待。問責(zé)制度本身也應(yīng)建立自身的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)問責(zé)制度的運(yùn)行進(jìn)行全程監(jiān)督，確保問責(zé)合理合法運(yùn)行。對(duì)于存在違法違紀(jì)等情形時(shí)應(yīng)該及時(shí)采取問責(zé)措施，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，如果被問責(zé)事由不存在，那么就應(yīng)該及時(shí)解除問責(zé)措施，并澄清事實(shí)真相，目的是確保問責(zé)手段和方法的正當(dāng)性和合法性，確保問責(zé)制度的長遠(yuǎn)發(fā)展。

3、改進(jìn)績效評(píng)估機(jī)制

當(dāng)前對(duì)于地方政府的考核還主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地區(qū)穩(wěn)定方面，導(dǎo)致了地方政府一切向GDP看齊，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展以外的事務(wù)便很少顧及，盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舉措便有可能違背行政法制的要求。因此對(duì)于績效評(píng)估應(yīng)該采取全面看問題的眼光，綜合考量各項(xiàng)指標(biāo)。績效評(píng)估在實(shí)行時(shí)應(yīng)該進(jìn)行量化，評(píng)估方法可以考慮參照使用國際上廣發(fā)流行的標(biāo)桿管理法、平衡計(jì)分卡法等，評(píng)估機(jī)制按時(shí)啟動(dòng)，通過自查或委托第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)審、檢查等多種方式建立糾錯(cuò)、整改的運(yùn)行機(jī)制，研究和分析制度運(yùn)行的反饋意見，尤其要重視抽查工作，對(duì)那些有不良記錄或被舉報(bào)的環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)檢查，并將抽查評(píng)估結(jié)果作為評(píng)估的參考依據(jù)。對(duì)問責(zé)制度的成本和收益作客觀估算，不斷總結(jié)和分析問責(zé)方法的效果和缺陷。

4、完善救濟(jì)機(jī)制

問責(zé)也是一種權(quán)力，而權(quán)力最容易被癡迷權(quán)術(shù)的人所濫用，因此，更要建立被問責(zé)對(duì)象的救濟(jì)機(jī)制。具體來講，被問責(zé)官員應(yīng)該被賦予實(shí)質(zhì)性的申訴權(quán)，當(dāng)務(wù)之急是擴(kuò)大行政訴訟和行政復(fù)議的受案范圍，當(dāng)被追究行政責(zé)任時(shí)允許當(dāng)事人通過訴訟、復(fù)議的途徑維護(hù)自身的合法權(quán)利；對(duì)于被追究民事、刑事責(zé)任時(shí)，可以借助于《民事訴訟法》和《刑事訴訟法》中的相關(guān)制度來維護(hù)自身的合法權(quán)益。在此值得一提的是官員“引咎辭職”和復(fù)出問題，近年來，被問責(zé)官員頻頻復(fù)出現(xiàn)象引起了社會(huì)的巨大反響，如果不解決這一困惑將阻礙問責(zé)制度的實(shí)現(xiàn)。筆者的建議是，制定《行政問責(zé)法》，在《行政問責(zé)法》中通過法律的途徑規(guī)定被問責(zé)官員何種情形可以復(fù)出、何時(shí)復(fù)出、何地復(fù)出、復(fù)出后是否設(shè)置考核期限以及考核結(jié)果等等，而且對(duì)于“引咎辭職”的官員應(yīng)該進(jìn)行辭職前的責(zé)任性質(zhì)鑒定，防止以辭職的名義而逃避法律責(zé)任。

五、結(jié)語

行政問責(zé)制度的完善是建設(shè)責(zé)任政府的必然，也是推進(jìn)政治文明進(jìn)程的需求。當(dāng)前關(guān)于問責(zé)的法律、法規(guī)、章程、條例等等，不可謂不多，在近年來的監(jiān)督公權(quán)力運(yùn)行中也起到了一定的作用。而且2005年湖南省岳陽市出臺(tái)的《領(lǐng)導(dǎo)干部和機(jī)關(guān)工作人員有錯(cuò)與無為問責(zé)辦法（試行）》和2011年4月份湖北省武漢市興起的“治庸問責(zé)”風(fēng)暴也開啟和推動(dòng)了問責(zé)無為的進(jìn)程，并且在當(dāng)前看來起到了良好的效果。我們進(jìn)一步反思便會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些舉措之所以被各大媒體紛紛報(bào)道正是因?yàn)槠溥€只是個(gè)別現(xiàn)象。但是要想實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提升執(zhí)政能力建設(shè)，還需要全國更大范圍內(nèi)、更深層次上開展問責(zé)行動(dòng)。在此，筆者建議，在總的思路上，問責(zé)制度應(yīng)從問責(zé)“有過”向問責(zé)“無為”擴(kuò)展，從“風(fēng)暴式問責(zé)”走向“常態(tài)化問責(zé)”。在操作步驟上，首先是各個(gè)地方政府應(yīng)該因地適宜制定相應(yīng)的章程，使問責(zé)走向有法可依的道路，在實(shí)踐中逐步探索先進(jìn)理論和經(jīng)驗(yàn)；其次是在各個(gè)地區(qū)試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上整合劃一，頒行統(tǒng)一的《行政問責(zé)法》使問責(zé)走向法治化的軌道。