電力改革要拒絕“概念化”核心是電價而非拆分

訪國家能源專家咨詢委員會副主任、中國能源研究會副理事長周大地

中國的改革一定要針對國情

記者：近日有媒體關于電改重啟的報道，經求證，事實上國家發改委深化2013年經濟體制改革征求意見稿中，沒有拆分國家電網的改革內容。您對此有什么看法？

周大地：改革要有一個理性的出發點，就是要針對中國現在經濟社會發展中出現的問題。我們的目標很明確，到2020年全面建成小康社會，2050年達到中等發達國家水平。市場是一種手段，目的還是建設社會主義社會，目標是共同富裕，也就是現在說的實現中國夢。

對于電力體制改革，應該分析能源行業、電力體制現在出現了哪些問題，這些問題是不是妨礙了實現大的目標。而不是像有些人表面所說的市場化當然可能后頭還有其他的目的。我個人認為，市場化是方向、手段，但不應該成為改革的目的。人們對于市場的認識，以及世界各國的市場結構、組織、體系也不完全一樣，而且事實上沒有一個所謂的規范的、理想的市場經濟模式。有些國家國有化程度高一些，有些國家自由市場經濟的成分更多一些，即使是發達國家之間，也有很大區別。而各國的電力裝機結構、電力管理的架構也不一樣。所以，如果改革只是從一個徹底市場化概念出發來討論，這本身就是偽命題。

有人提出拆分國家電網，我首先要問他一個問題，拆分要解決什么問題，拆分后有什么好處？

記者：也許有人回答說，對區域電網公司容易實現監管，而且能夠通過他們之間的比較和競爭實現一個好的監管成果，甚至有利于電價的下降，對這樣的觀點您怎么看呢？

周大地：區域電網之間要實現競爭很困難，因為每個區域內部的經濟結構、電源結構都不完全一樣，有些地方水電多一些，有的則是煤電或風電多一些，其成本也會有很大區別。另一方面，用電需求也有很大差別，電源比較集中的地方經營起來是一種狀態，電源分散偏僻的地方，成本、用電量、線路長度又是另外一種狀態。現在電價分區也不完全一樣，上網電價和用戶電價在全國各地也不完全一樣。如果拆分，就得承認這些不同之處，情況就相當復雜。比如說，內蒙古自治區以后肯定還是以煤電或者風電為主，但是沿海很可能以核電為主，西南、西北可能還有一部分水電，可能還要搞天然氣發電，他們的發電成本肯定有很大差別。

所謂拆分之后便于監管，可以比較其成本收益，可以弄出所謂的合理價格體系我覺得這都是比較抽象的想象。討論問題要具體化，一具體化就反映出來持拆分觀點的人究竟是不是了解電力行業；如果不能實事求是地提出改革措施，就像蘇聯的休克療法那樣把市場化給神圣化了。其實對市場化，很多人也沒弄清楚是怎么回事，國際金融財團在世界的壟斷地位，是發展中國家所面臨的一個重大挑戰。由于我國是社會主義國家，國有資產存量比較多，所以被掠奪得少一些，幸好中國沒有實行蘇聯的休克療法。中國的改革一定要針對國情，看一看到底有什么不合適的地方，究竟該怎么改。

電改的核心是電價而不是拆分

記者：您認為，中國電力體制改革的核心內容究竟是什么？

周大地：對于電價的管理模式，是值得認真討論的。如果現在電價管理模式不變，改革不會取得真正的成效。電價完全由國家定價，而且有各種社會性的加價。大家對煤價也不想動，銷售電價也不敢動，積累下的價格扭曲和經濟評價體系失效，就越來越嚴重了。價格信號失靈，政績評價體系不準，就導致我國經濟投資拉動型的特點更加明顯，在電價扭曲、各地投資沖動下，很多電力項目也很難說是優化的。

現在很多人一說“利益集團”就指國企，其實民營企業也是“利益集團”，而且更活躍。各個地方、各個行業也有不同的利益訴求，在這種情況下討論電力體制改革，反而對電網布局的優化、電源結構的優化、電力項目的優化，沒有太多考慮。這是不正常的。

電價的扭曲使得對國家電網等電力企業的經濟評價成了難題，因為很多復雜的價格因素沒有厘清，人們也很難說得清企業是干得好還是不好。可以說你干得好是因為電價高，干得不好是因為沒漲電價。人們說國企不好，無外乎就是認為它低效，但是低效是怎么造成的？難道規模過大就是低效？很多問題沒有解決，就想一拆了之，這種思路，我不能贊同。

記者：就您所了解的國外電力體制改革的情況，如果國家電網拆分，會對資源配置、電力投資帶來哪些變化？

周大地：電網拆分和2002年發電企業拆分五大集團有區別，電網拆分會直接導致對整個電力規劃、項目優化的協調控制能力的減弱。所謂靠無序競爭達到優化的理念，帶來的很可能是更沒有優化和規劃的動力，各方都從各自的利益最大化出發，無效、低效競爭的勁頭可能會很大。現在全國各地重復建設、產業雷同的現象已經非常嚴重。當然也有人說，市場會教育他們，但教育結果往往就是大量的國家財富流失，都是國有銀行的錢，都是大家的存款，是全社會的損失。

在資源配置方面，由于利益關系更復雜了，協調起來更難。比如風電、水電由西部向東部的輸送和消納問題，不同地域的電網會有不同的訴求和壓力。那么，最后誰來協調這個事？……在這些問題沒弄清楚以前，盲目提出拆分，我覺得沒有理論和現實的依據。

當年把貴州電網劃到南方電網，是因為其水電充足，可西電東送，否則它也不該歸屬到南方電網。所以把電網拆得小了，未見得就能合理調度，總是想通過拆分來解決問題，不管從技術上來講還是從體制上來講，都沒有太多的理由。

拆分的試錯成本非常高

記者：在電網安全這方面，我們聽說有一個觀點：電力系統的安全實際上是對社會最大的經濟。大停電對社會的影響太大了，您覺得“拆分”對電網安全是加強了，還是減弱了？

周大地：這要看分開以后，是否有電網統一調度，沒有總調度的話，對電力運行體制會有很大影響，大家需要把契約系統搞得非常完整，這是有很大代價的。這種情況下，各個電網之間要用契約的方式確定關系，比如我這里缺了電，出了問題，對下面電網有影響，安全責任究竟如何界定。

記者：很多大停電就是由于安全責任的互相推諉。

周大地：對，確實有這個問題。從技術上講，可以根據不同的電網結構和所有制關系，設計不同的管理模式，但是現在沒有一個人可以肯定地說，分開以后管理模式就肯定比統一管理模式更優化，這里沒有什么可信的證據可提供。如果只是說拆了之后“試試”，試錯的成本非常高。

而在電網實行普遍服務方面，也存在沒有捋清的事，一方面要搞市場經濟，一方面又在具體的利益和投資的問題上沒有界定清楚，哪些是屬于公益性質的，國家應該用什么方式來支持？尤其是對老少邊窮地區的供電問題，交叉補貼問題，都混到一起了。在這種情況下，要搞所謂的徹底市場化，我覺得有些人是很糊涂的。

我為什么這么說呢？有些改革并不是從我們碰到的問題出發，背后還是對整個公有制的否定態度，怎么把公有制拆掉成了改革目標。改革如果是在這種理論基礎上做出的，我根本就不愿與之討論，因為這樣的論點根本不是從中國實際的需要和現實矛盾出發的，而是先私有化再說，或把所謂的大公有制打成小公有制，然后再各個擊破，這是一些人的“戰略”。

記者：那么，從當前我國能源形勢迫切需要解決的問題出發，您對電力改革有哪些建議？

周大地：從中國的實際情況來看，一方面環境資源的約束問題比較嚴重，另一方面這些年來在能源投資、能源保障能力建設方面又確實做了大量工作。

現在的命題之一就是，從未來經濟發展的轉型方面，能源行業到底怎么辦？我們是不是要以所謂的科學產能來滿足合理需求的問題，如果能源行業本身完全按照過去的外延式的、擴張式的經濟發展來進行能源供應和準備，那以后肯定會面臨能源供應過剩，投資無效的問題。

第二個命題，就是能源系統本身的優化。電網系統的優化還是非常重要的，是接受了市場的教訓之后再優化，還是理性地提前進行優化？現在還是可以進行一番討論甚至爭論的。其實發達國家很多電力系統也未見得就優化，所以不必把西方國家的狀態看作理想狀態，人家也大面積斷電過，也有各種教訓，而且很多國家的電價也不比我們便宜。

記者：您對國家電網公司在優化配置方面有什么建議？

周大地：我建議國家電網公司加強理論研究，尤其是在電網投資的定價理論方面。我國電價的兩難困境是什么？一方面大家都認為電價有很多不合理的地方，電價管理也有很多矛盾沒有調節好，但另一方面很多人感到為難的是，大家不掌握電力供銷的數據。所以電價改革就成了想改的人不知道怎么改，知道數據的人又無權提電價改革方案，大家都失望了。

記者：您的觀點提醒我們，現在很多矛盾匯集在電網環節，不僅僅是說各方面的利益糾結在電網環節，而且很多認識問題也在這里糾結，是嗎？

周大地：對。而且各方的利益沒有真正公開化，很多人是掛羊頭賣狗肉，講的是冠冕堂皇的市場化競爭，其實真正的目的很難說。這種概念化的東西很害人，過去搞計劃經濟的時候就是過于概念化了，所以走了極端。現在又要“徹底市場化”的話，肯定也會有很多教訓。

記者：就如何理性透明地探討改革，您有什么建議？

周大地：我的看法是，要把一些問題簡單化，不是搞到最后大家看不清楚電力要改什么，如果連改革的目的都要掩蓋起來，那就不要改革了。