蒙古國公共政策制定中公民參與方式

摘要 隨著蒙古國國情變化，公民參與公共政策的態度從消極轉到積極主動，由此推動了蒙古國公民在公共政策制定中的積極性。但從總體上蒙古國具有不好的公民參與文化，公民參與較被動，參與方式有限等因素限制了建立人道的公民民主社會的目標。因此，本文旨在分析蒙古國的公民參與文化和參與能力的基礎上，歸納了蒙古國現有的公共政策制定中公民參與方式，試圖提出了未來的發展趨勢。

關鍵詞 蒙古國 公共政策制定 公民參與方式

蒙中兩國多年來，在政治、經貿、科學、文化、旅游等方面具有友好合作。兩國總理2011年6月宣布將兩國關系提升至戰略伙伴關系水平，意義重大、影響深遠。在蒙古國發現了許多大型礦山，由于技術和能力的限制，蒙古國政府在世界范圍內公開招標，因此中方會接觸到蒙古國一系列的公共政策，也會涉及到與自己政治體制截然不同環境下的公民參與情況，并在經貿交往中受其影響。

探討本題目，首先理解公共政策制定中的公民參與定義。對此概念，學者們有不同的立場和見解。西方學者認為公民參與是公民通過投票、組黨、加入政治的利益集團等各種合法方式，用以直接或間接地在形成公共政策過程中所分享的那些自愿活動①。中國學者陶東明和陳明明歸納了多數中國學者的觀點基礎上提出公民參與是一種政治現象，其定義的結構包括參與主體，參與的客體及參與途徑。②根據上述，本文認為公共政策制定中的公民參與是指公民個人或社會團體基于自身的各種目標，通過直接或間接參與方式參與到與他自身利益的行政機關制定公共政策的過程中，表達自身的利益訴求來影響公共政策的積極有效性。基上，本論所討論的“公共政策制定中的公民參與方式”，是指公民參與國家和地方公共政策制定并試圖影響與其相關政策過程的方式方法。

一、蒙古國公民參與政策制定的文化環境

蒙古國在發展中形成了獨特的政治文化環境，從而影響了公民參與政策制定的態度和方式。在帝國時期③，宗教文化深刻地影響著蒙古人的思想，加上蒙古國傳統臣文化的影響，公民未能意識到自己的參與國事的權利。當時形成了“向政府和帝國祈禱”的文化環境。其理念來自于佛教，17世紀末開始佛教深刻影響了近代蒙古國文化。當時多數男人當喇嘛④并在喇嘛校攻讀蒙文，他們教育程度高于牧人，所以多數喇嘛被選為政府工作人員。正是這些原因，當時的老百姓把政府和佛教的理念合成為一個概念，并習慣于向政府喇嘛祈禱。

1921年成立了蒙古人民共和國，開始建立社會主義。1924年的憲法提到“蒙古人民共和國的一切權力屬于人民”，但其內容停留在文字層面，實際上人民只有參與選舉的權力，候選人是政府選定的。盡管政府對選舉制度十分重視，認為其是認同公民政治參與的標記。但它是代議制度政府，公民參與不到任何政治和政策問題。人民經過長期的無法參與政治問題，逐漸形成了“放棄參與”的文化。

1990年蒙古國從社會主義國家轉到民主國家，并新憲法上寫道“蒙古國的一切權利屬于人民”并“蒙古國建立人道的公民民主社會”，雖然新憲法的提法與1924年的一直，但它所含的概念不同。蒙古國的政體改變和“崇高人道的公民民主社會目標”帶來了新一層的公民參與政策的機會。從此開始蒙古人民有了參與政治、影響政策的機會，而且政治參與成為自覺自愿的行為。

二、蒙古國公民參與公共政策的主動性分析

從近期來看，蒙古國人民參與的主動性明顯走向如下三個方向：

一部分人不參與投票，如他們參與公共政策只投票給大呼拉爾選舉，但不關心后來的政策質量。他們主要特征是農村人多，育程度低，生活尚處在解決溫飽的階段，“放棄參與”和“向政府祈禱”文化對他們仍有著深刻的影響。另一部分人積極參與政治和政策活動，其特點是受過高等教育、關心國家未來、有自主意識和參與政治的意識。他們在了解政府的相關政策方面，有帶領的作用。第三部分人是想參與公共政策制定，但不知怎么去參與。他們特點是有人帶頭，他們就很樂意去參與與他相關的政策制定，如果沒有則選擇“放棄參與”。

從表1看出，2009年積極參與者和旁觀參與者的比例與1991年相比增加了0.79倍和1.1倍，而欲望參與者和關心者的比例減少了0.29倍和0.53倍。蒙古國人民參與主動性逐步向上，但多數人樂于使用政府提供的參與方式去參與，態度是較被動的。

三、蒙古國公共政策制定中公民參與方式分析

公民通過多種方式參與公共政策的制定，而從參與方式的主導型來劃分的話，可分為公共政策制定中各級政府主導型參與方式和由公民發起的參與方式。

（一）政府主導型參與方式

這種參與方式優點是參與率高，當政府決定實施某一政策時，公民就會很快被組織起來進行參與；缺點是缺乏系統性和持久性，且公民難有自己的獨立立場，很難實現公民對政府的監督。其包括如下基本方式：

第一，選舉。在蒙古國，公民參與政治的主要方式是參加選舉，通過投票，公民選舉總統、大呼拉爾⑥議員、地方官員，從而影響公共政策制定。政治學家托馬斯·戴伊認為，如果要使選舉左右決策，必備參加競選的候選人提出明確的政策抉擇；使選民關心公共政策問題；選舉結果反映多數人在問題上的意向等三個條件。就蒙古國情況看，政治條件不完全符合托馬斯的標準。盡管選舉并不能夠使民眾直接控制公共政策，但在蒙古國會看到，其在客觀上能夠使民眾對公共政策的確定產生一定程度的影響。是因為，被選舉人為了保持獲得連選連任的勝利，不得不在公共政策的制定過程中考慮選民的利益要求。

第二，聽證會。公民聽證會指當公共管理者制定直接涉及公眾或公民切身利益的公共政策時，組織會議聽取利害關系人、社會各方的意見，通過對話或協商來平衡各方利益，達成一致與合作，以保證政策的合法合理。在蒙古國聽證會是政府剛開始使用的方式。

第三，公民會議。指公民發揚民主的組織制度和民主決策的組織形式，是公民真正實行自治的決策機構。公民參與舞臺⑦是蒙古國的公民會議之一 ，蒙古國總統額勒貝格？道爾吉名下提出來的“公民參與舞臺”機構，公民在這個“舞臺”上可以參加總統提出或修改的任何一個政策、法律的有關問題的會議。

第四，專家咨詢、關鍵公眾接觸。關鍵公眾接觸是指公共政策制定之前聽取與政策利益有關的公眾的意見和建議，并向與政策有關的專家咨詢。專家咨詢、關鍵公眾接觸與聽證會不同點是由政府人員來做調查和搜集關鍵公眾建議趨向。這方式在蒙古國并不普遍，但政府開始試圖使用這兩種方式來引導關鍵公眾參與政策制定。

（二）由公民發起的參與方式

第一，參加政黨活動。 蒙古國的政黨制度是典型的兩黨制，這是一種競爭型的政黨制度，兩黨競爭輪流執政是其顯著特征。由于競爭的政黨能否上臺執政，最終取決于對公民需求的滿足程度，因而外在競爭的壓力迫使兩黨都必須考慮到總體公民的需求趨向。

第二，參加NGO的活動。近幾年，蒙古國利益集團和NGO迅速發展，他們通過綜合其成員分散的利益要求，將其納入組織化軌道。正是由于利益集團在表達方面的有效大于個人，使其更有可能提高集團成員的政治效能感和參與政治生活的熱情，從而更有可能影響政策的制定。

第三，向有關政府表達意見。指公民、民間組織、非營利組織通過文件方式提出意見，它是蒙古國公民使用最多的方式。 2009年的蒙古國公民參與方式調查顯示⑧ 52.5%的公民愿意使用這種方式表達自身對政策制定的意見。其好處是公民能全面表達自己意見，但缺陷是無法保障能影響到政策。

第四，通過媒體發布意見。在蒙古國通過媒體發布意見是一個很普遍的公民參與方式，有13.5 %公民愿意通過媒體表示意見。公民通過媒體引起社會的注意，共同試圖影響公共政策制定和探討政策制定有關的任何問題。

第五，使用極端方式。蒙古國公民合起團隊來一般使用宣布絕食抗議和和平示威兩種方式去影響政策制定，公民個人使用暴力或極端方式去影響政策制定極為普遍。

四、未來發展趨勢

公民參與的擴大是政治發展的重要目標之一，公民參與政策制定是衡量現代社會民主化程度和水平的一項重要指標。公民對公共政策的參與，有助于充分保障廣大人民群眾的各項權利，真正貫徹公民政策的民主化原則，對制定出科學、合理、公正的公共政策，實現公共政策的有效性有著實際的意義。能否制定出科學、公正的公共政策，關系著未來的發展方向。公民，具有極其的功能，它貫徹民主信念的進一步落實，可以發揮集體智慧去解決社會問題，可以使更多的公民認識政策的制定和執行，經過集體參與，互相取長補短，可減少政策上的流弊與個人的私欲、影響政策的成敗、促進公民個人的成長。公共政策制定中的公共參與方式直接影響到公民參與度以及公民參與有效性，進而影響到公民對于政府的信任程度，通過研究蒙古過公共政策制定中的公共參與方式，完善與健全公共政策制定中的公共參與方式，促進蒙古國公共政策制定的科學性、合法性、透明性，提高蒙古國的公共政策制定水平，提高公共參與度。

注釋：

①先驅安斯坦（Sherry Ro Arnstian）認為“它是指一個公民權利運用，是一種權利的再分配”；肯尼斯.約瑟夫.阿羅（Kennet.J.Arrow）認為“它是指能夠將個人偏好轉化為符合民主要求的社會偏好”； 赫伯特.A.西蒙認為“決策包含事實成分，又包含道德成分”。

②陶東明、陳明明著.《當代中國政治參與》， [M] 浙江人民出版社， 1998.

③蒙古國帝國時期 - 公元17世紀中到1921年

④喇嘛是藏語，意為和尚。

⑤Tamir、《人民參與政治主動性》、烏蘭巴托2003年和烏嚴格、《公民參與研究》、2010年 - 數字整理.

一）積極參與者是一直高度關心政策制定的任何過程， 且積極使用參與政治的各種方式去影響政策制定的一部分人.

二）旁觀參與者是關心政府的任何行為，且他們樂意參與政府主辦的任何聽證會或類似活動，但他們很少主動去參與的較被動的一部分人.

三）欲望參與者是偶爾關心與其有關的政策，不太積極參與政策制定一部分人.

四）關心者是不太關心政府的任何行為，且不知怎么去影響政府行為和政策制定，缺乏信息、參與意識一部分人.

五）忽視者是不關心政府行為，不參與政治問題，他們覺得政府行為與他們無關的一部分人.

⑥蒙古國人民代表會名稱.

⑦www.president.mn / www.irgen.org - 蒙古國總統名下的“公民參與舞臺.”

⑧ 那艷巴，《我國公民參與方式》、2009年、烏蘭巴托、P3.

參考文獻：

[1]Altantsetseg，Shurkhuu.今日的蒙古國[M].蒙古國立大學出版社，2006.烏蘭巴托[蒙].

[2]Jargal.蒙古國公民參與[M].蒙古國立大學出版社，2007.烏蘭巴托[蒙].

[3]Begjav.中蒙關系1949-1999年[M].烏蘭巴托出版社，2003.P4-5[蒙].

[4]Tamir.蒙古人參與政治決策的主動性[J].蒙古日報，2003.烏蘭巴托，P-6[蒙].