促進我國地方政府績效評估主體多元化研究

溫家寶總理在2005年3月5日的《政府工作報告》中指出：要牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀，抓緊研究、建立科學(xué)的政府績效評估體系。

公共部門績效管理是現(xiàn)代公共行政研究領(lǐng)域中的重要課題，績效評估的重點在于成績和效果，以往政府績效評估采取上級對下級進行評估，造成政府部門對上負責、對下敷衍，使得政府績效評估結(jié)果的有效性和可信度大打折扣，導(dǎo)致政府績效評估的形式化及公眾對政府的信任度下降。目前我國政府績效評估正是由于評估主體的單一、混亂、模糊、不確定，所以難以建立起一套科學(xué)的評估體系。因此，我們要促進地方政府績效評估主體的多元化。

一、我國政府績效評估主體的構(gòu)成

政府績效評估主體就是政府績效的評估者，是指直接或間接地參與績效評估過程的個人、團體或組織，是指對政府績效進行價值判斷的個體或組織。我國地方政府績效評估的主體一般分為內(nèi)部主體與外部主體兩大類。

（一）內(nèi)部評估主體

我國地方政府績效評估的內(nèi)部主體是指從評估對象的組織管理體系內(nèi)部產(chǎn)生的評估主體，包括政府部門自身、政府的上級主管部門、以及政府自身的工作人員等。在我國地方政府評估實踐中，可以根據(jù)評估開展的方向?qū)?nèi)部評估主體分為縱向評估主體、橫向評估主體和自我評估主體三種。政府績效的內(nèi)部評估是以內(nèi)部主體組織執(zhí)行的，但這些評估中的參與主體則是多元的，且并不僅限于政府系統(tǒng)內(nèi)部，公民個人、社會團體、企事業(yè)單位等都可以從各自的角度對政府績效做出評價。

（二）外部評估主體

我國地方政府績效評估的外部評估主體是指從政府體系外部對政府績效進行評估的主體。在我國政府績效評估實踐中，由于我國特殊的國體以及政體形式，地方政府績效評估的外部主體情況比較復(fù)雜，主要包括：權(quán)力機關(guān)對政府履行自身職責的情況進行評估；政協(xié)從政治協(xié)商、民主監(jiān)督的角度對執(zhí)政政府的績效進行評估；司法機關(guān)對政府行政行為的合法性方面進行評估；審計部門對政府及其各職能部門、直屬機構(gòu)資源利用效率進行審計評估；公眾、企業(yè)等公共服務(wù)對象作為評估主體參與政府績效評估；中立的第三方評估組織、大眾媒體經(jīng)常作為政府績效評估的發(fā)起者與執(zhí)行者，從相對客觀、獨立的視角對政府績效進行評估。

二、評估中各類主體的利弊分析

（一）內(nèi)部評估主體利弊分析

有效的內(nèi)部評估雖然可以為管理者提供必不可少的支持，但是內(nèi)部評估主體范圍的局限性和封閉性同時也造成了人們對其公正性的疑慮。由于評估主體是直接或間接的利益相關(guān)者，這就導(dǎo)致評估主體在進行自我評估的過程中很難排除自身利益的考慮，內(nèi)部評估往往會附以一些自利行為，用一些有利的證據(jù)來掩蓋不盡人意的方面，這是政府績效內(nèi)部評估主體最根本的弱點。在我國這種權(quán)力相對比較集中、監(jiān)督相對比較困難的體制之下，政府績效評估更不應(yīng)完全由政府自身來完成，很容易使政府績效評估成為走過場。其次，過于強調(diào)內(nèi)部評估主體的作用也容易導(dǎo)致政府組織滿足和迎合自足型管理，使組織績效評估單純作為干部人事管理的工具，而使績效管理戰(zhàn)略的執(zhí)行、診斷和改進公共組織內(nèi)部管理的功能被弱化。

（二）第三方評估主體的利弊分析

第三方評估機構(gòu)既具備了科學(xué)的績效評估技術(shù)，也能保持中立的立場，其評估結(jié)果具有更高的可信度，政府需要借助第三方評估主體的獨立地位來提升其績效評估結(jié)果的公信力。保持第三方評估機構(gòu)的獨立性，使其真正能站在“第三方”的角度和立場客觀公正地開展評估并使用結(jié)果，是發(fā)揮其作用的關(guān)鍵所在。然而就我國政府績效評估的實踐來看，目前的“第三方”評估大多是研究機構(gòu)接受政府委托開展的，這種委托關(guān)系很難真正做到評估內(nèi)容和評估結(jié)果使用的客觀真實。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因主要有兩個方面：一是政府績效評估成本較高，而我國第三方評估剛剛起步，研究和中介機構(gòu)僅依靠自身力量在經(jīng)濟上將有一定的困難；另一方面，由于我國政府行政過程的封閉性較強，作為第三方的評估機構(gòu)如果不依托這種委托合作關(guān)系得到政府的實際支持，很難從政府獲取所需的績效信息。

三、完善我國地方政府績效評估主體建設(shè)，促進評估主體的多元化

要改變我國目前只側(cè)重“內(nèi)部控制”而忽視“外部責任”的壓力型政府績效評估模式，重要途徑就是要突破現(xiàn)有的行政管理環(huán)境，引入社會考評力量，使評估主體多元化，構(gòu)建回應(yīng)型的政府績效評估體制。政府本身的公共性以及社會利益主體的多元化發(fā)展，要求政府提供能夠滿足社會各種要求的公共物品和服務(wù)。通過利益相關(guān)者與政府之間的互動和回應(yīng)，評估政府行政行為的有效性，提升政府的行政效能和服務(wù)水平，滿足多元主體的利益訴求。

（一）西方國家政府績效評估經(jīng)驗對我國優(yōu)化評估主體的借鑒

縱覽西方發(fā)達國家的政府績效評估主體構(gòu)成，可以發(fā)現(xiàn)它們既強調(diào)政府自身的內(nèi)部評估，又注重吸收外部公眾和其他組織機構(gòu)參與評估。換句話說，西方發(fā)達國家政府績效評估主體不僅包含了內(nèi)部受眾和外部受眾兩大類，還吸收“第三方”的獨立評估機構(gòu)參與評估。例如美國的哈佛大學(xué)等高校就一直在關(guān)注和研究公共部門的績效評估。發(fā)達國家的先進經(jīng)驗帶給我們的啟示是：

1、保證設(shè)計與評估主體的多元化。事實證明，各類評估主體都既有自身的優(yōu)勢又有其局限性。根據(jù)國外經(jīng)驗，應(yīng)該逐步建立起多元化的政府績效評估主體體系。既包括政府機關(guān)自我評估、上級評估、黨的組織部門和人大主持的評估，也包括行政管理和服務(wù)對象的評估、社會評估和專家評估，最終建立起一個“360度”完整績效評估主體體系。

2、推進政府績效評估的制度化和規(guī)范化。我國目前只制定了機關(guān)績效管理的制度，諸如社會服務(wù)承諾制、效能監(jiān)察制、行風評議制等，有的地方逐漸開展了政府績效評估的實踐，但還遠沒有達到法制化的高度。建議在修改政府組織法的時候?qū)ⅰ罢冃c政策評價”納入其中，讓績效管理和績效評估成為對政府機構(gòu)的法定要求。

（二）我國地方政府績效評估主體多元化的建議

政府具有公共性與多元性特征，其價值選擇是多元的。因此政府績效評估的主體也必然是廣泛而多元的。針對我國地方政府績效評估主體的現(xiàn)狀，借鑒古今中外的成功做法，建議構(gòu)建一個多元化的評估主體體系來優(yōu)化和完善我國現(xiàn)有的地府政府績效評估模式。

1、鼓勵外部評估形式、獨立于政府之外的專業(yè)性評估機構(gòu)參與政府績效評估，并使其規(guī)范化。要擺脫評估的“自發(fā)性”狀態(tài).形成統(tǒng)一規(guī)范的績效評估機制，包括統(tǒng)一規(guī)范的管理機構(gòu).相對標準化的指標體系，規(guī)范化的評估結(jié)果利用等。同時，對承擔績效評估的組織和機構(gòu)及其責任、權(quán)限應(yīng)予以明確的界定，從而保證績效評估的連續(xù)性，減少評估過程和評估主體的隨意性。保證績效評估科學(xué)性和客觀性的有效途徑之一就是第三方評估機構(gòu)的參與。我們要鼓勵和支持非營利性或營利性部門組建專業(yè)性的政府績效評估機構(gòu)。此外，在規(guī)范中介評估組織行為的同時，要本著開放的態(tài)度，賦予其在開展調(diào)研、組織評估、發(fā)布結(jié)果等方面更多的空間和自由。

2、科學(xué)配比評估主體，促進公眾參與制度化、政府信息公開法制化。在政府績效評估中，選擇評估主體必須考慮評估成本，全方位評估技術(shù)指的是從不同視角進行的評估，并非全員評估。而且政府各個利益相關(guān)者的關(guān)系遠近、重要性都不同，如何配比評估主體，做到既經(jīng)濟又科學(xué)，這是架構(gòu)績效評估模式、建立評估指標體系的基礎(chǔ)。

3、積極構(gòu)建政府績效評估多元主體的利益表達機制、完善政府績效評估多元主體的利益激勵機制、創(chuàng)新政府績效評估多元主體的利益平衡機制。構(gòu)建政府績效評估多元主體的利益表達機制不僅要增強主體化的利益表達意識、暢通合理化的利益表達渠道還要建立法治化的利益表達制度。完善政府績效評估多元主體的利益激勵機制不僅要做到注意尊重多元主體利益和地位、注意把握制約因素和方式方法還要注意調(diào)適時效動機和降低成本。創(chuàng)新政府績效評估多元主體的利益平衡機制要合理安排主體利益平衡的動靜結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)確立主體的利益平衡價值取向，盡快完善主體利益平衡的實現(xiàn)途徑。