建立基層央行領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的思考

領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)是促進(jìn)人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政、提高履職水平的有效方式。建立履職審計(jì)評(píng)價(jià)體系是體現(xiàn)審計(jì)工作質(zhì)量的核心內(nèi)容，也是內(nèi)審部門發(fā)表意見的重要途徑。領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)目前仍處于探索階段，相關(guān)制度、辦法及配套措施、運(yùn)行機(jī)制還不夠完善和健全，尤其還缺乏一套科學(xué)、合理、有效的審計(jì)評(píng)價(jià)體系。本文對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)評(píng)價(jià)方法進(jìn)行了初步的探索，設(shè)計(jì)了領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以期能客觀全面地反映領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)所涉及的內(nèi)容和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

一、建立履職評(píng)價(jià)體系與評(píng)價(jià)指標(biāo)的重要性

1.當(dāng)前形勢下對(duì)各級(jí)人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的需要。當(dāng)前國際金融形勢急劇動(dòng)蕩，世界經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重沖擊，我國的經(jīng)濟(jì)金融也受到了一定影響，各級(jí)人民銀行在維護(hù)金融系統(tǒng)安全和金融穩(wěn)定方面要發(fā)揮重要作用。因此對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部依法履行職責(zé)和提高工作效能提出了更高要求，與此同時(shí)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的履職審計(jì)工作亦應(yīng)提高到一個(gè)新的高度，即不僅對(duì)其決策和執(zhí)行是否合法、規(guī)范進(jìn)行評(píng)價(jià)，還應(yīng)對(duì)其決策和執(zhí)行是否科學(xué)進(jìn)行評(píng)價(jià)。而這樣的評(píng)價(jià)需要在一套具有指導(dǎo)作用和可操作性的指標(biāo)輔助下才得以客觀準(zhǔn)確。

2.為審計(jì)評(píng)價(jià)的使用者提供統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)化信息服務(wù)的需要。采用科學(xué)、系統(tǒng)的評(píng)價(jià)方法對(duì)審計(jì)對(duì)象進(jìn)行評(píng)價(jià)，提供一系列具有可比性、參考性的指標(biāo)供各級(jí)行領(lǐng)導(dǎo)、組織人事和紀(jì)檢監(jiān)察部門使用，進(jìn)一步提高審計(jì)評(píng)價(jià)的利用價(jià)值。

3.防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的需要。從現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)模型“審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)=重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)×檢查風(fēng)險(xiǎn)”中可看出，通過減少重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)和檢查風(fēng)險(xiǎn)可有效降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。評(píng)估重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)是通過設(shè)計(jì)合理的評(píng)估指標(biāo)，并據(jù)此實(shí)施實(shí)質(zhì)性測試得到的。因此，評(píng)價(jià)指標(biāo)的完整、具體和合理程度直接影響審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的大小，指標(biāo)的確定和完善相當(dāng)重要。

二、建立領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)評(píng)價(jià)體系的難點(diǎn)

1.履職審計(jì)性質(zhì)的人格化，是建立履職審計(jì)評(píng)價(jià)體系的難點(diǎn)之一。履職審計(jì)和傳統(tǒng)的全面、專項(xiàng)審計(jì)之間的區(qū)別在于履職審計(jì)是傳統(tǒng)審計(jì)的人格化。審計(jì)客體由靜態(tài)的審計(jì)資料，到動(dòng)態(tài)審計(jì)對(duì)象的主管責(zé)任和直接責(zé)任，其實(shí)就是對(duì)“人”的審計(jì)。

2.履行職責(zé)的抽象化，是建立履職審計(jì)評(píng)價(jià)體系的難點(diǎn)之二。對(duì)被審計(jì)對(duì)象評(píng)價(jià)缺乏統(tǒng)一的、科學(xué)的、可量化的標(biāo)準(zhǔn)，如傳達(dá)貫徹金融法律法規(guī)、方針政策、規(guī)章制度、上級(jí)行決定情況，組織參與領(lǐng)導(dǎo)決策情況， 都是領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)的重要內(nèi)容，而實(shí)際工作要求是抽象的、無形的、虛化的，審計(jì)評(píng)價(jià)不能直接以指標(biāo)量化的形式去表述和衡量，無法做簡單的數(shù)據(jù)和分析。因此，建立科學(xué)的履行職責(zé)審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，合理確定審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于客觀評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)情況至關(guān)重要。

3.履職審計(jì)評(píng)價(jià)制度缺位。對(duì)于履職審計(jì)的具體操作，總行相繼制定了《中國人民銀行工作人員履行職責(zé)監(jiān)督暫行辦法》和《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計(jì)辦法（試行）》等制度予以明確。上述制度對(duì)審計(jì)的內(nèi)容、范圍和責(zé)任的認(rèn)定等作了明確規(guī)定，而審計(jì)評(píng)價(jià)的方式方法等內(nèi)容則相對(duì)不足。由于缺少相應(yīng)的制度，各級(jí)行實(shí)施履職審計(jì)評(píng)價(jià)無法達(dá)到統(tǒng)一、規(guī)范。

4.部分評(píng)價(jià)內(nèi)容抽象化與評(píng)價(jià)結(jié)果具體化之間的矛盾。履職審計(jì)部分內(nèi)容較為抽象，如傳達(dá)貫徹金融法律法規(guī)、方針政策、規(guī)章制度、上級(jí)行決定的情況，組織參與集體決策的情況等，對(duì)于類似的審計(jì)內(nèi)容難以用量化指標(biāo)對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)和衡量。然而為使評(píng)價(jià)結(jié)果具有參考性和可比性，亦應(yīng)制定統(tǒng)一的定性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

5.量化指標(biāo)的界定與劃分。對(duì)于可定量評(píng)價(jià)的內(nèi)容，應(yīng)使用統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的量化指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。然而指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)級(jí)次如何把握與劃分還需審慎對(duì)待，因其直接影響審計(jì)評(píng)價(jià)的客觀與準(zhǔn)確，而且完全由簡單的數(shù)據(jù)也無法全面、準(zhǔn)確地反映存在問題的性質(zhì)及產(chǎn)生的影響，這時(shí)應(yīng)采用定性與定量結(jié)合的方法進(jìn)行評(píng)價(jià)。

三、履職審計(jì)評(píng)價(jià)的內(nèi)容和指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)主要根據(jù)《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計(jì)辦法（試行）》和《中國人民銀行分支行行員考核暫行辦法》設(shè)置，同時(shí)參考了《中華人民共和國地方政府績效評(píng)估的指標(biāo)體系》、《基于ANP的領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計(jì)評(píng)價(jià)體系研究》指標(biāo)體系。

領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計(jì)應(yīng)根據(jù)履行中央銀行職責(zé)實(shí)際，重點(diǎn)應(yīng)圍繞政策貫徹水平、組織決策水平、組織管理水平、業(yè)務(wù)管理水平、依法行政能力以及勤政廉潔六大方面展開，具體如下：

1.政策貫徹水平。主要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位貫徹執(zhí)行國家重大方針政策法律法規(guī)情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督評(píng)價(jià)，具體包括：方針政策貫徹執(zhí)行的及時(shí)性和有效性、是否結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定有針對(duì)性的貫徹意見、所采取的措施和執(zhí)行方式是否有效、上級(jí)行及本級(jí)業(yè)績考核指標(biāo)、地方協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)情況、金融安全事件發(fā)生率等。

2.組織決策水平。主要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位重大決策情況，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部本人直接主持的重大決策及其執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督、評(píng)價(jià)，具體包括：是否建立明確的議事規(guī)則和決策程序、決策依據(jù)是否符合金融法律法規(guī)和上級(jí)行的有關(guān)規(guī)定、重大事項(xiàng)決策、民主管理情況、決策效率和效果等。

3.組織管理水平。是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位內(nèi)部控制管理、崗位設(shè)置以及干部隊(duì)伍建設(shè)情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督、評(píng)價(jià)。具體包括：制度建立的及時(shí)性和完整性、制度執(zhí)行的有效性、崗位設(shè)置的科學(xué)合理性、領(lǐng)導(dǎo)班子團(tuán)隊(duì)建設(shè)、人力資源戰(zhàn)略規(guī)劃等。

4.業(yè)務(wù)管理水平。主要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在所在單位履行業(yè)務(wù)管理職責(zé)情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督、評(píng)價(jià)。具體包括：檢查職責(zé)履行、審批職責(zé)履行、調(diào)查研究、創(chuàng)新工作、重大突發(fā)事件處置、內(nèi)外檢查發(fā)現(xiàn)問題整改情況、業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)認(rèn)知情況等。

5.依法行政能力。主要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位依法行政情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督、評(píng)價(jià)。具體包括行政執(zhí)法內(nèi)部控制建設(shè)、行政執(zhí)法外部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)、執(zhí)法檢查程序規(guī)范性、上訪投訴情況等。

6.勤政廉潔狀況。主要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部本人廉潔自律情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督、評(píng)價(jià)。具體包括：反腐倡廉機(jī)制建設(shè)、腐敗案件發(fā)生情況、落實(shí)黨內(nèi)外監(jiān)督各項(xiàng)制度、員工評(píng)議情況等。

領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系即圍繞上述六個(gè)方面設(shè)立六個(gè)一級(jí)指標(biāo)，在六個(gè)一級(jí)指標(biāo)下可根據(jù)實(shí)際情況分層設(shè)若干個(gè)二級(jí)指標(biāo)、三級(jí)指標(biāo)，也可根據(jù)審計(jì)的側(cè)重點(diǎn)不同繼續(xù)深化。

表1：領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

四、建立領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)評(píng)價(jià)模型

本文主要采用加權(quán)綜合分析法模型對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)評(píng)價(jià)進(jìn)行探索。

1.評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置主要參照國家金融法規(guī)、人民銀行規(guī)章制度等要求，衡量被審計(jì)對(duì)象工作完成質(zhì)量好壞和水平高低，分為好、較好、一般、差等四個(gè)等級(jí)。

2.指標(biāo)權(quán)重：側(cè)重于政策貫徹水平、組織決策水平、組織管理水平、業(yè)務(wù)管理水平、依法行政能力以及勤政廉潔，主要依據(jù)相關(guān)性和重要性原則分配權(quán)重。本次研究經(jīng)參考多種文獻(xiàn)、征求多方意見及集體探討，設(shè)定權(quán)重詳見表二。

表2：領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)加權(quán)綜合評(píng)價(jià)模型權(quán)重

3.領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)評(píng)價(jià)計(jì)分辦法：每個(gè)指標(biāo)層均按照總分100分設(shè)定，根據(jù)履職審計(jì)的重要性和風(fēng)險(xiǎn)性原則分別對(duì)指標(biāo)設(shè)定權(quán)重；依據(jù)審計(jì)查證的主要事實(shí)和審計(jì)評(píng)價(jià)原則，分別按照每個(gè)層級(jí)指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)給予打分，對(duì)應(yīng)于評(píng)價(jià)好、較好、一般、差四個(gè)等級(jí)，分別給予單項(xiàng)指標(biāo)所對(duì)應(yīng)權(quán)重的90%及以上、80～89%、60～79%以及60%以下，然后加權(quán)匯總得出每個(gè)指標(biāo)層的分值，并逐級(jí)上至一級(jí)指標(biāo)層級(jí)；指標(biāo)層計(jì)算評(píng)價(jià)得分在90分（含）以上，評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)該項(xiàng)工作履職情況為好；80（含）～89分，該項(xiàng)工作履職情況為較好；60（含）～79分，該項(xiàng)工作履職情況為一般；60分以下，該項(xiàng)工作履職情況為差；在對(duì)上述六個(gè)一級(jí)指標(biāo)層模型進(jìn)行評(píng)分基礎(chǔ)上，根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)影響領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)的重要程度，確定各層級(jí)權(quán)數(shù)（以百分制為單位），并對(duì)每個(gè)一級(jí)子模塊模型的加權(quán)分?jǐn)?shù)求和，得出綜合評(píng)價(jià)分值，以反映被審計(jì)對(duì)象履行職責(zé)總體的概況和水平。

五、結(jié)束語

人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是一個(gè)具有多層次、多指標(biāo)的復(fù)合體系，其方式方法還處在初步的探索和完善階段，在具體實(shí)踐過程中也存在著問題與不足。因此，建議出臺(tái)人民銀行履職審計(jì)評(píng)價(jià)綱領(lǐng)性指引文件，對(duì)履職審計(jì)評(píng)價(jià)體系形成理論支持，以此提高履職審計(jì)評(píng)價(jià)工作的質(zhì)量和效果。

（作者單位：中國人民銀行撫州市中

心支行、中國人民銀行南豐縣支行）