政府瘦身

人們通常夢想擁有曼妙的身材，而政府則往往追求精簡高效的公務員團隊。在我國，公務員被視為“鐵飯碗”。然而，英國中央政府出臺了針對公務員“瘦身計劃”，除了保留一線和關鍵崗位的人員外，對中央政府的公務員進行減員，以期縮小政府的財政赤字。瘦身行動并非易事，在實施過程中可能會遇到各種阻力和問題。本篇審計報告從提前退休的背景、對財務的影響以及方案的管理三個部分討論了英國中央政府公務員提前退休方案的實施情況，并對中央政府和各級部門提出改進方案的建議。

1背景介紹

2010年10月實施開支審查發現，各部門面臨著重大的財務危機。為期四年的開支審查期內，發現只有少數部門可以追加預算，大多數部門需要削減五分之一或更多的實際預算。行政人員成本通常占到行政預算的50%左右，在一些部門可能會更多；2011～2012年度行政預算中，國際發展部等部門的員工費用為50%，而國防部則高達82%，衛生部為69%，能源及氣候變化部達到68%，在此背景下，大多數部門正在通過裁員尋求降低行政人員成本。

自2004年以來，英國公務員人數呈下降趨勢，從高峰值53.8萬人降到2011年9月的44.4萬人。內閣辦公室的數據表明，公務員人數將會繼續萎縮。公務員人數下跌的部分原因是新增就業人數的下降。這是由于中央政府規定在2010年5月起，除一線和關鍵崗位的工作人員之外，暫停招聘其他公務員造成的。2010年12月英國政府推出了修訂的補償方案，該方案旨在改善提前退休的成本效益，特別是降低最高支付限額，鼓勵采取自愿退休條款。

本篇審計報告首先根據修訂后的方案，建立模型模擬完成退休后的現金流量；評估各部門提前退休的決策，資金保值的措施是否明智，以及審查階段內通過實施提前退休政策以達到節省開支和維持節省資金的長期價值的能力。其次，針對修訂后的公務員退休金計劃（于2010年11月22日生效）第一年完成情況建立關于成本和儲蓄的財務模型。分別從各部門和納稅人的角度構建一些指標，以評估提前退休在投資回收期的資金價值和凈現值。同時，比較提前退休計劃修訂前后產生的資金價值。最后，為中央政府和各部門提供參考建議。

2發現問題與建議

（1）各部門的裁員規模

各部門將提前離職計入支出審查期間的上半年。一些較大的部門已經積累了實施提前退休政策的經驗。2008年就業和退休保障部削減了約1.5萬人。然而，其他部門要做到這一點并非易事。2011年國防部提前退休人員數量最多，其他部門也進行了較高比例的裁員。數據顯示，在修訂計劃生效執行時，從2010年12月22日開始的財政年度伊始，有大概1.78萬人提前退休。在修訂方案實施的第一年，提前退休的公務員中大多數是自愿離職。然而，案例中的證據表明，一些部門將考慮在2012年強制性裁員。老員工的大量離職，退休年齡的變化，造就了公務員群體的年輕化。在平等性影響評估不完整的情況下，難以分析提前離休對于公務員的性別和種族的影響。2011年倫敦有3 200人提前退休，離職員工最多，而在東北部只有不到900人。

（2）提前退休的成本和收益

據估計2011年期間，根據修訂后的方案，各部門為提前退休的1.78萬名員工支付了6億英鎊。這些支出比修訂前的方案低45%左右。這里未考慮行政管理和退休管理的其他成本。在支付了這些初始成本以后，有關部門每年將節省約4億英鎊的公務員工資。獲得凈收益的時間取決于與減少行政人員開支的時間。內閣辦公室的數據表明，除了工資，雇傭的間接費用約為工資的80%～100%。如果各部門減少這些間接費用，每年將額外節省至少為1.8億英鎊。研究表明，縮減與固定或半變動財產相關成本比較慢。如果沒有節約間接費用，投資回報期會達到15個月，有關部門應在審查期間實現大約9億至15.5億英鎊的凈現值。英國稅務海關總署和就業與退休保障部門的合并現金流量模型顯示，對于納稅人而言，在支出的審查期間，1.78萬人退休的凈現值，估計為7.5億英鎊至14億英鎊，實際取決于各部門成功實現節約上述討論到的間接費用。

納稅人在短期內的凈效益規模取決于其他部門是否可以為那些退休的人提供其他就業。基于2011年的官方數據，根據年齡，假定一半以上的離職人員不領養老金，在一年內找到工作，90%到100%的人在三年內找到工作，如果找到相似工作的平均可能性是20%及以下，納稅人的凈現值將下降5%到10%。敏感度分析表明，如果就業前景改善，凈現值最多可能上升4%。

（3）管理提前退休方案存在的問題

①各部門缺乏明確的人力計劃

各部門推行大規模的自愿離職方案促使員工盡早離職，其目的是迅速地減少工資支出，并盡量減少工作人員的不確定性。各部門必須平衡人員快速流動帶來的好處和花費時間與員工協商帶來的損失。作為財政部清償的一部分，各部門面臨著對各自領域的對提前退休人員巨額補償的壓力。各部門并沒有根據詳細的人力規劃補償，只是進行粗略的估計，因為他們無法準確地預測自愿離職的接受程度。

②減少管理成本是裁員的主要驅動力

大多數部門并沒有改變原有職能，裁員完全是由減少管理成本的目標驅使。少數部門，包括就業和退休保障部門和民政部，已經有重組計劃，已開始進行降低成本的戰略。其他部門提出減少在線服務或重組服務的人員數量。除非各部門現在將部門重組嵌入到方案中，否則，一旦減少成本的緊迫性消退，雇員數量將再次增加。

③公務員資源配置效率低、障礙多

中央政府很少對提前退休進行協調。將員工從一個部門或機構調到另一個部門并不能確保最好地發揮技能。自2011年4月以來，政府在推廣從整體對公務員配置進行評估和重新部署的服務。推廣這些服務有助于保障各部門節約成本，但迄今這些服務一直受到復雜的問責安排和短期融資模式的限制。

④各部門缺乏關于公務人員技能的信息

各部門處理提前退休申請的程序得到普遍認同，采用企業式退休方式來決定讓誰退休。各部門一般定期并公開地和員工溝通，并在協商期間遵循既定協議。各部門有關退休的決策受到技能和性能上信息不足的限制。各部門普遍缺乏關于公務員技能的數據，很大程度上都是由員工自行上報。雖然關于高級公務員的性能數據已經相當健全，但是初級公務員的數據仍不夠完善，一般來說是缺乏足夠的信息來區分員工留職或離職的意愿。

（4）審計建議

（1）對中央政府的建議

①中央政府很少對提前退休協調。如果有機會從根本上改變公務員人員配置的模式，新的公務員主管應該同常任秘書長一起監督戰略實施。

②調查部門當前和預計的員工水平和人員構成，利用適當的標準為不同業務領域配置員工。

③從整體上而不是從科級層面，考量公共資金的成本和收益。

④提前退休對公務員的技能、經驗及其他方面的影響，以確定各種水平的能力和平等收益。

⑤鑒于公務員資源配置的集中服務的潛在價值，政府必須有一個明確的授權進行推廣，內閣辦公室應確保有清晰的問責制度，提供至少三年的融資安排，以及一個部長級的報告程序。

（2）對各部門的建議

①各部門現在應該迅速采取行動，制定詳盡的人力資源計劃，制定未來的雇員模型及審查的進展情況，相應地調整退休方案。

②完善員工的數據，特別是有關技能和經驗的數據，這部分數據仍然不足，但各部門已收集了有價值的信息作為退休申請的一部分。部門應以此為基礎來增強對部門人員的了解，并對公務員持續關注學習能力，保持整體一致。

③各部門應告知初級職員的績效信息。各部門應采用由公務員員工政策中提出的最佳實踐方法。這將提高績效信息的質量和一致性，并由此提高績效管理的質量和一致性。

3案例思考

從本篇審計報告看，以減少財政赤字為主要目的的英國政府裁員，收到了良好的效果。尤其是修訂后的方案大幅節約了裁員成本，并且修改后的方案減少了各部門的支出。但是，這一方案并不完美。該方案的初衷是減少政府的財政赤字，英國政府沒有對各機構進行改革重組的意愿。缺少制度層面的約束可能會形成惡性循環：在經濟不景氣時，實施減員政策；在經濟繁榮時期，公務員數量又會增加。因此，可能會形成瘦身后再次反彈的惡果。本篇報告不僅對政府裁員的政策有重要參考作用，而且對于其他經濟政策的審計，如公務員薪金改革等都有參考和借鑒價值。

（1）關注政策實施的公平性

審計報告中涉及提前退休方案對地區、性別、種族等不同方面公平性的影響。政策的實施產生的效果并不是單一和獨立的，可能會對社會的各個方面產生直接或間接影響。審計報告中對政策實施公平性的分析有利于對政策進行進一步完善和改進。

（2）關注政策的經濟績效

審計報告研究對象明確，對政策的效果分析較為全面，分析方法多樣。審計報告緊扣提前退休政策的實施目的：減少行政費用支出，通過構建財務模型，采用成本——收益分析法，從政府部門和納稅人視角對該政策的經濟效益進行了分析。

（3）缺少對政策實施后政府運行效率的分析

經過裁員后，在崗的工作人員來說，無疑將面臨較大的工作壓力，在實施提前退休方案后，政府的運行效率是否會有變化？本篇審計報告著重對經濟效益和社會效益進行了分析，但是忽視了對政府效率的分析。

（4）本篇審計報告也給我們一些非審計的啟示，如英國政府機構也面臨著我國遇到的同樣的冗員問題，以及政府財政核算困難問題，如何提高政府績效確實是一個世界性難題。當然，另一方面，英國政府財政預算及決算引入企業核算方法，進行投入產出分析，而我國還實行大部制預算，沒有細化財政預算，因而我國要開展類似的績效審計，還需要財政預算制度改革的相應配套措施，否則審計部門難為無米之炊。

（作者單位：北京理工大學會計系）