以資產為本的流動人口社會保護政策研究

摘要：改革開放以來，隨著城鎮化的快速發展和政府執政理念的轉變以及我國人口形勢的變化，我國流動人口政策發生了明顯的轉變，尤其是流動人口社會保護政策經歷了從無到有再到逐步完善的演變，基本形成以社會保險為基礎、住房保障為支撐、其他福利為補充的流動人口社會保護政策體系。但目前在以收入為本理念下實施的相關社會保護政策還存在諸多困境與難點，而以資產為本的理念為解決流動人口社會保護問題提供了一劑良藥。以資產為本的理念注重個人資產的建設和積累，注重制度和政策的頂層設計以及完善的政策配套體系，并綜合教育、就業或創業和健康醫療等多部門政策；應以建立個人或家庭綜合賬戶為基石、以實現個人賬戶的自由流動為突破口、以提高個人賬戶管理能力為關鍵、以加強個人資產建設為重點、以完善配套政策為保證構建我國以資產為本的流動人口社會保護政策體系。

關鍵詞：以資產為本；以收入為本；流動人口；農民工；社會保護政策；福利政策；個人綜合賬戶；資產建設；賬戶管理能力

中圖分類號：C913.7；F840.61 文獻標志碼：A文章編號：16748131（2013）04000110

一、引言

2010年第六次全國人口普查數據顯示，中國內地31個省、自治區、直轄市的人口中，居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口為261 386 075人，其中市轄區內人戶分離①的人口為39 959 423人，不包括市轄區內人戶分離的人口為221 426 652人。2012年國民經濟和社會發展統計公報數據顯示，2012年末全國人戶分離②的人口為2.79億人，其中流動人口③為2.36億人。我國規模龐大的流動人口的主體是從農村流入城市的農民工，他們在城市工作和生活卻無法享受城市戶籍應有的待遇，在就業、社會保障和子女教育等方面還難以真正融入城市。隨著政府施政理念的轉變和流動人口問題的日益突顯，流動人口的社會保護問題成為政府和學界關注的焦點。當前，關于流動人口社會保護政策的研究主要有三個視角：

一是社會融合或社會排斥視角。社會融合（social inclusion）作為一個社會政策概念起源于歐洲學者對社會排斥（social exclusion）的研究。隨著社會排斥研究的深入和反社會排斥計劃及行動的實踐，社會融合概念逐漸被學者和政府廣泛使用，并逐漸成為西方社會政策研究和社會政策實踐的核心概念（嘎日達 等，2009）。黃匡時等（2009）通過對改革開放以來北京市流動人口政策法規的梳理，認為北京市流動人口政策經歷了從社會排斥到社會融合的演變。黃匡時（2010）還借鑒歐盟社會融合指標和歐盟移民整合指數，根據中國人口流動的特點建構了適合我國國情的流動人口社會融合指標體系。社會融合（社會排斥）研究在探討和發現流動人口的城市融入障礙和面臨的困境以及遭遇到的社會排斥的基礎上，透析背后的社會制度和個體行動能力等方面的成因，進而構建流動人口社會融合的途徑、策略以及制度設計等，是分析流動人口城市融入和社會保護的有效工具。

李春霞，黃匡時：以資產為本的流動人口社會保護政策研究

二是公民資格視角。公民資格（citizenship，又稱公民權利）起初是一個法學和政治學術語，用來描述個體是否屬于某個國家共同體成員而存在的標志。第二次世界大戰后，根據英國著名社會學家馬歇爾對公民資格概念的闡釋，公民資格一詞不僅包括民事權利（civil rights）和政治權利（political rights），還包括社會權利（social rights）；此后，公民資格的內涵逐漸豐富，并演變成為一種社會政策領域的重要理論，即公民資格理論。公民資格理論影響了政府社會政策的范圍和內容，是現代政府處理國家和公民之間關系的重要準則（豐華琴，2010）。我國學者將公民資格理論的基本思想拓展到弱勢群體的社會保護，尤其是流動人口或者農民工的社會保護政策研究中。程蛟龍等（2007）認為，應將流動人口作為“新市民”來對待，使其享受“市民”待遇，開放城市現有勞動力市場，建立健全完善流動人員社會保障機制，并有針對性地解決流動人口中的農民工等弱勢群體的生產安全、居住條件、工傷醫療保險、子女教育等問題，在資金信貸、工商稅收、手續審批等方面提供優惠和方便，并建議建立多層次的社會保障機構，多渠道籌措社會保障基金，及時救助流動人員中暫時找不到工作的弱勢群體，幫助他們渡過難關，防止這些人為了生存而走上違法犯罪的道路。

三是社會資本視角。社會資本（social capital）概念自20世紀80年代由法國著名社會學家皮埃爾·布迪厄正式使用以來，經詹姆斯·科爾曼和羅伯特·普特南等學者的進一步應用和發展，已經成為國際學術界社會學領域的重要理論（焦方園，2008）。美國社會學家格蘭諾維特、伯特和波拉尼等學者進一步使用社會網絡概念來研究關系、資源、結構和嵌入性等社會資本問題。盡管由于社會資本和社會網絡概念的高度抽象性，目前對社會資本和社會網絡存在廣泛的爭論和理論探討，但是社會資本和社會網絡作為一個分析關系和資源等問題的有效研究視角日益得到認同并廣泛運用。焦方園（2008）基于對山東淄博后峪社區農民工的調查分析農民工的社會資本的構成和占有現狀，發現農民工關系性社會資本狹窄但仍然占其社會資本的主導，而其組織性社會資本不足，制度性社會資本也存在較大缺失。秘高諾（2004）以上海市農民工為例運用社會資本理論深入探討進城農民工社會資本的運作策略。研究發現，作為個體的進城農民工個人的社會資本運作策略為：在進程開始的時候選擇性移植重構社會關系網絡，并作為受者出現在互惠交換中；而在穩定階段運用、發展社會技巧，實現互惠交換中受者向施者的轉變；對于發展預期則通過反復選擇優化社會關系網絡，注重不同類型資本間的轉換。而作為自主創建的進城農民工組織的社會資本運作策略為：新學員招募，規定入會資格，在擴大組織網絡的同時確保組織特色；讀書會的維護，完善組織制度，鞏固組織內部網絡，提高成員個人能力，增加組織社會資本；讀書會的發展，塑造良好形象，吸引社會關注，互惠交換，建立更多的社會聯系。

上述三種視角在研究流動人口社會保護政策中各有優缺點：（1）社會融合（社會排斥）和公民資格視角更多從宏觀層面的制度安排來研究流動人口的社會保護政策，而對微觀層面的個體能動能力關注不夠；（2）社會資本和社會網絡視角雖然既關注宏觀層面的資源和網絡，又關注中觀和微觀的關系和資源，不過這種關注更多是基于關系層面來研究，而對個體層面的實有資源或者資產缺乏關注。（3）社會融合（社會排斥）和公民資格視角更多是將流動人口作為客體來研究；雖然社會資本和社會網絡視角帶有流動人口主體傾向，但是更多是需求視角和收入視角，而對流動人口本身所具有的資產關注不夠。總之，上述三種視角缺乏對流動人口資產的關注，正是因為這樣，上述研究盡管提出很多促進流動人口擺脫弱勢的策略，但都無法從根本上將流動人口從弱勢狀態中解脫出來。在這樣的背景下，筆者認為，以資產為本理念下的社會政策為解決我國流動人口的社會保護問題提供了新的路徑，因此，本文將在梳理以資產為本的社會政策內涵的基礎上，結合我國流動人口的社會保護政策現狀，構建適合我國國情的以資產為本的流動人口社會保護政策框架。

二、以資產為本的社會政策

1.從以收入為本到以資產為本的轉變

傳統的社會福利政策是在以收入為本（incomebased）的原則上建立起來的。不過，以收入為本的社會政策存在明顯的弊端：第一，政府有限的社會福利支出通常不能滿足受保障對象的最低生活需要，有些國家甚至出現大量困難群體無法領到最低生活保障費用的情況。第二，以收入為本的福利政策“輸血”特征明顯，缺乏“造血”機制，因此，若福利水平過高容易養懶漢，若過低又失去救濟的效果，從而出現社會福利的兩難困境。第三，以收入為本的福利政策容易造成福利分配上的“馬太效應”，即高收入者享受的社會福利程度高，而低收入者享受的政策優惠面窄，因此難以發揮出福利政策對困難群體的“扶助”和“調節”功能。總之，以收入為理念的社會政策，因其強調收入的再分配而忽視資產或財富的積累，結果必然影響困難群體的可持續發展能力。

正當人們在苦苦追尋如何擺脫以收入為本社會政策的困境時，美國社會學家邁克爾·謝若登于1991年出版了《資產與窮人：一項新的美國福利政策》（Assets and The Poor：A New American Welfare Policy）一書。該書通過對美國許多福利計劃實施效果的評估發現，現行以收入為本的福利政策并沒有持久地改善困難群體的生活，而“以資產為主（assetbased）的社會福利政策是比以收入為主（incomebased）的社會福利政策更有力的反貧困措施”（邁克爾·謝若登，2005）。以資產為本的社會政策理念的提出在全球范圍內掀起了一場從理念到實踐的社會政策革命。二十多年來，他的理論不僅為美國政府所采納，而且正在向全球擴散，“資產建設”（assets building）正成為以資產為基礎的新社會政策的代名詞。其中，個人發展賬戶作為推動資產建設的一種方式，已經被一些國家和地區用作扶貧和個人能力建設的重要手段。美國于1998年頒發了聯邦資產獨立法案，明確了以資產為本的社會政策的法律地位，并開展了由福特等12個基金會資助、歷時4年、被稱為“美國之夢”的個人發展賬戶示范工程；英國政府宣布建立一個兒童信托基金并為每個新生兒設立一個終身賬戶，政府給每個兒童賬戶做開戶配款，并給家庭收入低的兒童更多配款，以使每個兒童都有機會獲得一塊真正的“金融跳板”以過上更好的生活；加拿大、澳大利亞等國也在推動個人發展賬戶及類似項目的實施；中國臺灣地區也正在進行一項家庭發展賬戶的社會實驗，香港特別行政區推行了一種以勞動時間交換生活必需品、教育等服務的“時分券”，從以資產為本的角度推行社區經濟發展……這些實踐表明，社會政策正在發生一場從“以收入為本”向“以資產為本”演變的深刻革命。

2.以資產為本的社會政策的基本內容

資產為本具有兩方面的內涵：一是在認識論層面上從擁有的資產或者發展優勢出發，而不是從需要解決的問題或者個體和群體的需要出發；二是在方法論層面上不是先進行福利需求的調查或者問題的界定，而是從未來發展入手，先去尋找困難群體的資產和優勢，其中最關鍵的是要列出或者整理出一份“資產清單”或者“優勢清單”（文軍 等，2008）。資產為本的核心是資產，因此，“資產清單”成為整個工作的最關鍵的一環。謝若登認為，擁有資產可以讓人生活更自信、生產更穩定、家庭更團結、社會關系更緊密、社會責任感更強烈。而以資產為本的社會政策具有九個方面的積極效應：（1）提高家庭穩定性，（2）創造未來定向，（3）刺激資產積累，（4）使焦點化與專業化成為可能，（5）為抵御風險提供基礎，（6）增加個人效能，（7）增加社會聯系和影響，（8）提高政治參與，（9）增加子女福利（邁克爾·謝若登 等，2005）。

謝若登是通過反思收入和資產的關系來界定資產的。他認為收入包括間歇性收入、穩定收入和權利收入。其中，間歇性收入是指間歇性勞動獲得的收入，屬于不穩定的收入；而穩定收入是指定期勞動獲得的收入；權利收入則是受公共部門影響較大的收入，屬于最穩定但容易流失的收入。資產則包括完全限定性資產、部分限定性資產和非限定性資產。完全限定性資產指個人擁有且不能直接占用的資產，屬于不能流動的資產；部分限定性資產指個人擁有但占用時需履行限定條件的資產，屬于流動性較小的資產；非限定性資產指個人擁有但可隨時占用的資產，屬于流動性較大的資產（邁克爾·謝若登，2005）。謝若登認為收入和資產的關系是：首先，收入與資產之間并無清晰的邊界，二者存在于一個相似領域的兩個連續統中；其次，穩定性還是流動性是區分收入和資產的重要尺度，當福利受益者獲得穩定性較高的收入時，其享受的福利水平隨之上升，而獲得流動性較小的資產時，其享受的福利水平隨之降低；最后，當人們擁有相等的收入和資產時，后者的消費潛力要遠超過前者，因為資產的占有會產生更多的選擇和靈活性。因此，從福利受益者而言，獲得不同檔次的收入和資產所產生的福利效應將存在較大的差異，比如：獲得同量的權利收入與非限制性資產相比，擁有后者即代表福利受益者可以隨意支配手中的資產，而擁有權利收入的福利受益者卻不能輕易使用，兩者所獲得的福利效應顯然不同。可見，以資產為本的社會福利政策對徹底改變窮人生活狀況具有其他福利政策無法比擬的效果。

圖1謝若登對收入與資產之間關系的反思

資料來源：根據《資產與窮人》第6章相關內容和討論整理而成，參見馮希瑩（2009）。

謝若登構建了以資產為本的福利模型（見圖2）。該模型分析了福利受益者的收入和資產來源和形式以及不同形式的短期與長期效應：福利受益者的收入來自就業所得和家庭內部以及政府提供的福利轉支。在傳統以收入為本的政策模型下，就業、家庭和政府均提供收入，由于福利受益者（窮人）的收入僅僅能維持其較低的消費水平，加上缺乏資產，因此他們很難像那些非窮人那樣產生資產的福利效應。而在以資產為本的政策模型下，政府所提供的收入發生轉變，一部分以收入形式存在，還有一部分以資產形式存在，那么雖然在短期內，窮人維持了與原來大體一樣的低消費，卻也進行了少量資產的積累，而這些資產的積累在長期內便會產生出資產的福利效應，最終實現幫助貧困者脫貧的目標。

3.社會保護政策兩種范式的比較

楊團（2002）認為，與傳統以收入為本的社會保護政策范式相比，以資產為本的社會保護政策在假設前提、基本特征、政策工具、與經濟政策和經濟發展的關系上都存在明顯的不同（見表1）：（1）在對弱勢群體的假設前提上，以收入為本的社會保護政策范式注重維持弱勢群體最基本的生活權力；而以資產為本的社會保護政策范式更強調使弱勢群體重新融入社會，在這種新的范式下，弱勢群體可以提升個人資產以實現徹底脫貧，并通過代際的轉移來獲得長遠的幸福。（2）在政策的基本特征上，以收入為本的社會保護政策范式是非生產性的，即局限于社會福利領域；而以資產為本的社會保護政策是生產性的，屬于經濟領域。（3）在政策工具上，以收入為本的社會保護政策依賴轉移支付提供弱勢群體維持消費的收入，如政府控制的社會保險賬戶；而以資產為本的社會保護政策范式將轉移支付的部分資源用于支持弱勢群體的發展，如個人發展賬戶。（4）在與經濟政策和經濟發展關系上，以資產為本的社會保護政策范式為我們提供了一條將社會福利政策與經濟發展整合的新思路。以資產為本的社會保護政策可以將社會保護政策提升到國家發展的戰略高度，從國家發展的宏觀視角上將社會保護政策與國家“資財”“資財”的概念由阿瑪蒂亞·森（Amartya Sen）提出，即一個國家生產財富的能力，并將其作為發展的終極目標，其中還特別強調了人的能力。此后，邁克爾·費爾班克斯（Michael Fairbanks）根據森的觀點列出了國家的七種資財：自然資源、金融資源、人造資本、體制資本、知識資源、人力資本、文化資本。發展目標整合起來。

可見，以資產為本的理念是一個以社會政策促進社會發展和社會建設的新理論（楊團 等，2005），是對以非生產性和臨時應急性為基本特征的傳統社會保護政策的超越，將社會保護政策拓展到生產性的純粹經濟領域，因此，其構建的社會政策也是一種發展型社會政策。而且它的關注點已經從傳統的收入再分配轉向個人資產的長期積累，強調通過授權于個人來促進個人資產的長期積累，以此來帶動個體、家庭和社區的發展，并通過這種發展來推動整個社會的可持續發展，從而社會政策從只關注維持收入轉向通過資產積累關注個體、家庭和社區的發展（楊團，2005）。這不僅有助于培養個體、家庭和社區的自力更生精神和可持續發展能力，而且有效實現了社會政策和經濟政策的整合和包容，促進經濟和社會的協調發展。總之，以資產為本的社會政策不僅能夠增加個體財富，提高個體抗風險的能力，而且能激發國家的經濟生產力，促進社會和經濟的協調發展（Sherraden，1991）。

三、我國流動人口社會保護政策及其實施現狀

改革開放三十多年來，隨著我國城鎮化的快速發展和政府執政理念的轉變以及我國人口形勢的變化，我國流動人口政策發生了明顯的轉變，尤其是流動人口社會保護政策經歷了從無到有的轉變。大體而言，可以分為三個階段：一是1978年到1998年的政策缺位階段，二是1999年至2006年的政策建設階段，三是2007年至今的政策完善階段。

1.1978—1998年：政策缺位階段

改革開放之后，尤其是在1983年實施農村家庭聯產承包責任制改革和1984年發布《關于農民進入集鎮落戶的通知》以及1985年公安部頒布《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》之后，農村開始出現大量富余勞動力，并陸續涌入城鎮務工。起初，政府對農民工進城持開放態度，后來隨著人口流動的盲目性和無序性特征顯現，尤其是對城市公共資源和安全構成了嚴峻的挑戰，在這樣的背景下，政府開始對人口流動實施嚴格控制。在流動人口管控為主導的政策背景下，流動人口的社會保護政策無從談起。可以說，改革開放后的很長一段時間，我國政府對流動人口的社會保護政策是缺位的。

2.1999—2006年：政策建設階段

1999年1月22日，國務院頒布《失業保險條例》，規定“城鎮企業事業單位招用的農民合同制工人本人不繳納失業保險費”，“單位招用的農民合同制工人連續工作滿1年，本單位并已繳納失業保險費，勞動合同期滿未續訂或者提前解除勞動合同的，由社會保險經辦機構根據其工作時間長短，對其支付一次性生活補助”，“補助的辦法和標準由省、自治區、直轄市人民政府規定”。這是我國首次對農民工的失業保險進行法律規定。

進入21世紀，隨著我國城鎮化的深入推進和流動人口形勢的變化，我國流動人口政策悄然發生轉變。2000年6月13日中共中央、國務院發布《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，規定“允許我國中小城鎮對有合法固定住所、穩定職業或生活來源的農民給予城鎮戶口，并在子女入學、參軍、就業等方面給予與城鎮居民同等待遇，不得實行歧視性政策，不得對在小城鎮落戶的農民收取城鎮增容費或其他費用”。這標志著我國流動人口政策正在發生積極的轉變。隨后，政府出臺一系列關于消除對進城務工人員的歧視性的政策，包括取消針對進城務工人員的行政事業性收費除證書工本費外，暫住費、暫住人口管理費、計劃生育管理費、城市增容費、勞動力調節費、外地務工經商人員管理服務費、外地建筑（施工）企業管理費等行政事業性收費一律取消，并且證書工本費收費標準每證最高不得超過5元。，糾正簡單粗暴清退農民工的做法，取消對流動人口的就業等歧視，廢除收容遣送制度，取消流動兒童借讀費、贊助費，取消流動人口就業證制度，等等。

正是在這樣的背景下，我國流動人口的工傷保險、醫療保險、養老保險和住房公積金制度逐步啟動。2003年農民工的工傷保險和醫療保險率先得到重視。2003年1月，國務院辦公廳發布了《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》，要求“將農民工納入工傷保險范圍的工作，有條件的地方可探索農民工參加醫療保險等具體辦法，幫助他們解決務工就業期間的醫療等特殊困難”。2005年1月10日，建設部、財政部和中國人民銀行聯合發布《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》，明確了流動人口的住房公積金權利。2005年12月發布的《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》，正式提出“逐步建立務工農民社會保障制度”，“探索適合務工農民特點的養老保險辦法”。2006年3月27日，國務院頒發了《關于解決農民工問題的若干意見》，明確規定“要建立健全農民工社會保障制度”，“逐步解決養老保障問題，有條件的地方，可直接將穩定就業的農民工納入城鎮職工基本醫療和養老保險，并要求農民工的保險關系和待遇能夠轉移接續，使農民工在流動就業中的社會保障權益不受損害”。

總之，這個階段，我國流動人口的社會保護政策得以重視，并初步建立起包括農民工工傷保險制度、醫療保險制度、養老保險制度和住房保障制度內在的社會保護政策框架。

3.2007年至今：政策完善階段

2007年12月中央綜合治理委員會出臺了《關于進一步加強流動人口服務和管理工作的意見》，明確未來流動人口政策的基本方針是“公平對待、搞好服務、合理引導、完善管理”，強調服務和管理并重，提出通過服務來帶動管理的政策，這不僅體現了以人為本的執政理念，而且為流動人口的社會保護政策體系的建設和完善指明了方向。該《意見》要求流入地、流出地的黨委和政府把流動人口服務和管理工作納入本地區國民經濟和社會發展中長期規劃和年度計劃，在制定公共政策、建設公共設施等方面，統籌考慮長期在本地就業和居住的流動人口對公共服務的需要，逐步建立和完善覆蓋流動人口的公共服務體系。此后我國流動人口逐漸被納入到城市公共福利制度體系，包括公共租賃住房保障和公共文化福利保障等，流動人口社會保護政策逐步完善。

（1）農民工納入公共租賃住房福利保障體系。2007年12月5日，建設部、發展和改革委員會、財政部、勞動保障部和國土資源部印發《關于改善農民工居住條件的指導意見》，明確“把改善農民工居住條件作為解決城市低收入家庭住房困難工作的一項重要內容”，這是首個專門針對農民工群體的住房福利進行規定的政策文件。2010年6月12日，由住房和城鄉建設部等七部門聯合制定的《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》規定“有條件的地區，可以將新就業職工和有穩定職業并在城市居住一定年限的外來務工人員納入供應范圍”，由此拉開流動人口城市公共租賃住房保障制度建設的序幕。此后，浙江、安徽、山東、陜西、河北、福建、廣東、北京和上海等省市，一直在積極探索拓寬保障房的保障范圍，將流動人口納入保障房范圍。2012年5月28日，住房和城鄉建設部發布《公共租賃住房管理辦法》，明確規定“公共租賃住房是指限定建設標準和租金水平，面向符合規定條件的城鎮中等偏下收入住房困難家庭、新就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員出租的保障性住房。”2013年2月26日國務院辦公廳發布《關于繼續做好房地產市場調控工作的通知》，明確規定“2013年底前，地級以上城市要把符合條件的、有穩定就業的外來務工人員納入當地住房保障范圍”，這標志著流動人口住房保障又上了一個新的臺階。

（2）完善農民工社會保險制度。2009年2月5日，人力資源和社會保障部就《農民工參加基本養老保險辦法》和《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》面向社會公開征求意見。2009年12月28日，國務院辦公廳轉發了人力資源和社會保障部、財政部《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，規定從2010年1月1日起，單位繳費可跨省轉移12%；不再退保；退休人員可在參保滿10年地區領取養老金，不滿10年在戶籍地領取。2010年10月28日頒布并于2011年7月1日實施的《社會保險法》規定“進城務工的農村居民依照本法規定參加社會保險”，這標志著農民工社會保險制度基本確立。

（3）農民工納入公共文化福利體系。2011年10月發布的《中共中央關于深化文化體制改革、推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》提出：“引導企業、社區積極開展面向農民工的公益性文化活動，盡快把農民工納入城市公共文化服務體系”。

總之，改革開放三十多年來，我國流動人口社會保護政策經歷了從無到有再到逐步完善的演變，目前基本形成以社會保險為基礎、住房保障為支撐、其他福利為補充的流動人口社會保護政策體系。不過目前我國流動人口社會保護政策及其實施存在明顯的困境和難點，包括保護理念尚未明確、保護模式缺乏統一和銜接、政策可操作較弱、保護內容單薄、保護水平較低、覆蓋面有限、責任主體劃分不清等，尤其是在保護內容、保護水平和覆蓋面上難度較大。

從保護內容上看，流動人口社會保障僅限于工傷保險、醫療保險、養老保險和失業保險，而生育保險基本上是空缺，更別說農民工最低生活保障制度了。此外，農民工群體在住房上也被完全排斥在廉租房和經濟適用房之外。從保護水平來看，現有流動人口的社會保險不僅參保費率普遍低于城鎮企業職工，而且繳費基數也不同于城鎮企業職工，大多是城鎮繳費基數的60%或者上一年度的最低工資。從覆蓋面來看，2011年度人力資源和社會保障事業發展統計公報數據顯示，農民工養老、失業、醫療和工傷保險的參保率分別只有16.38%、9.46%、18.36%和27.01%，遠遠低于戶籍人口的平均水平。從絕對量來看，2011年全國農民工總量為2.5億，其中農民工養老、失業、醫療和工傷保險的參保人數分別只有4 140萬、2 391萬、4 641萬和6 828萬，缺口分別是2.1億、2.3億、2.1億和1.8億。如此龐大的農民工群體無法享受基本的勞動保險福利待遇，不僅違背《社會保險法》的基本精神，而且也不利于社會的和諧發展。

出現上述困境和難點的根本原因在于社會保護政策的理念偏差。長期以來，我國流動人口社會保護體系基本是在以收入為本理念下實施相關的社會保護政策，由此導致現有社會保護政策主要是物質性的、給予性的和被動性，而對非物質的社會保護尤其是社會心理保護不夠，比如農民工群體的文化福利、精神福利和城市對他們的包容等。、流動人口的主觀能動性和自我建設性的關注不夠。當然，最為關鍵的是缺乏以資產為本理念下的社會保護政策體系的建構。

四、以資產為本的流動人口社會保護政策框架

以資產為本理念下的流動人口社會保護政策具有三個特征：一是注重個人資產的建設和積累，二是注重制度和政策的頂層設計以及完善的政策配套體系，三是綜合教育、就業或創業和健康醫療等多部門政策。從政策體系來看，以資產為本的流動人口社會保護政策包括五個方面：一是以建立個人或家庭綜合賬戶為基石，二是以實現個人賬戶的自由流動為突破口，三是以提高個人賬戶管理能力為關鍵，四是以加強個人資產建設為重點，五是以完善配套政策為保證。

1.以建立個人或家庭綜合賬戶為基石

個人或家庭賬戶是整個以資產為本的流動人口社會保護政策體系的核心和基礎。當前我國針對流動人口的賬戶主要局限在社會保障領域，大多是基于就業基礎上的賬戶，比如失業保險賬戶、養老保險賬戶，雖然這些賬戶正在歸一化，即統一到一個賬戶上，但是這些內容實際上依然是分開的。比如生育保險只與生育相關，而對生育之后婦女的健康管理卻關注不夠。總體而言，目前缺乏對流動人口的就業、教育和培訓等方面的專項基金，也沒有一個綜合性的發展基金。因此，建議設立一個結構合理、切合實際、具有靈活性和包容性的流動人口個人綜合賬戶。如果是家庭式遷移的可以建立家庭賬戶，將涉及教育、就業或創業、健康、住房和社會保險以及社會救助等方面的內容全部納入到個人或家庭綜合賬戶。目前很多城市有針對流動人口的社會保險賬戶，因此，可以在社會保險賬戶的基礎上建立一個類似個人發展基金或者家庭發展基金的項目，將鼓勵流動人口創業或就業、納稅以及購買商品房等專項基金分攤到每一個流動人口的個人或者家庭賬戶中去。前期可以先針對有勞動能力的流動人口或者就業中的流動人口，然后逐步擴展。

2.以實現個人賬戶的自由流動為突破口

我國流動人口的社會保護政策的具體落實主要在地方政府，由于區域經濟社會發展水平差異大和“分灶吃飯”的財政體系，不同地方政府對流動人口社會保護政策存在差異。單就流動人口社會保障體系來看，目前全國就有幾種模式，由于社會保障的統籌層次太低，各種模式之間的銜接存在較大困難（黃匡時 等，2011）。構建以資產為本的流動人口社會保護政策體系的重要突破口就是做實個人賬戶，提高社會保障的統籌層次，最終實現個人或家庭綜合賬戶能在不損失福利的情況下在全國自由流動。

3.以提高個人賬戶管理能力為關鍵

政府要引導流動人口通過個人綜合賬戶或者家庭綜合賬戶去實現自己和家庭的夢想。因此，需要建立個人和家庭賬戶管理能力評估體系，然后在此基礎上實施個人或者家庭綜合賬戶管理訓練和培訓計劃，鼓勵和正確引導個人和家庭運用發展賬戶投資教育、就業或創業以及健康等項目，實現個人和家庭的長期資產積累和可持續發展。

4.以加強個人資產建設為重點

個人或者家庭資產建設是整個以資產為本的流動人口社會保護政策體系的核心環節。首先是個人賬戶建設，這需要個人和家庭努力工作，積極存錢，提高個人和家庭儲蓄的積極性，通過定期小額儲蓄來積累大的資產，實現未來更大的消費。其次是個人和家庭信用的積累，通過定期向個人賬戶存款的機制積累個人信用。在整個個人賬戶建設過程中，個人和家庭的信用至關重要。

5.以完善配套政策為保證

以資產為本的社會保護政策需要一個完善的配套政策體系。首先，政府需要建立全國配套、省級配套和縣市級配套的政策體系，尤其是財政配套的政策體系。其次要建立跨教育、醫療、衛生、住房、勞動和社會保障以及就業等部門的協調性、綜合性的配套政策。最后，最重要的是要出臺鼓勵企業積極參與的相關激勵政策，引導企業尤其是銀行積極參與到流動人口社會保護行動中來。

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（編輯：夏冬，段文娟）