黑龍江省公共體育服務均等化對策研究

摘要：運用文獻資料、訪談和邏輯分析等研究方法，對黑龍江省公共體育服務非均等化的原因進行了研究，提出加強政府公共體育服務職能，建立和完善基層公共體育服務組織，制定專項財政政策，建立多元化供給體系，強化政府績效管理和擴大社會體育指導員隊伍等發展策略，旨在為推動黑龍江省的公共體育服務均等化提供理論依據。

關鍵詞：黑龍江省；公共體育服務；均等化；非均等化；對策

中圖分類號：G80-05 文獻標識碼：A 文章編號：1008-2808（2013）03-0043-05

公共體育服務均等化是我國體育事業改革和發展的重要目標，是解決城鄉體育差距的重要舉措，對于加快實現政府職能轉變、均衡分配體育資源、構建社會主義和諧社會具有重要意義。《體育事業發展“十二五”規劃》中指出：“十二五”期間，廣大人民群眾日益增長的體育需求和社會體育資源相對不足之間的矛盾，仍然是我國體育事業發展中的主要矛盾。《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》中也明確指出為促進公共體育服務均等化，要加快建立健全公共體育服務標準體系，加強基層公共體育設施建設，加快公共體育服務建設工程，推進全民健身公共服務體系建設。“十二五”時期是我國改革發展的關鍵時期，是提高政府公共服務職能，推進政府公共服務創新，完善公共服務體系，提升公共服務均等化水平和程度的重要時期。近年來，黑龍江省認真貫徹落實《全民健身條例》和《全民健身計劃（2011-2015年）》，科學制定《黑龍江省體育事業十二五發展規劃》，不斷建設和完善公共體育服務體系，積極打造有地方特色的全民健身活動，逐步加大全民健身場地設施建設力度，人民群眾日益增長的體育健身需求不斷滿足，公共體育服務水平得到明顯提高，體育事業發展成績顯著。但黑龍江省作為經濟欠發達地區，公共體育服務供需矛盾仍很突出，城鄉、區域間公共體育服務發展還存在差距，體育事業發展不均衡，制約了經濟社會的可持續發展。本研究以黑龍江省公共體育服務現狀為基礎，分析黑龍江省公共體育服務非均等化的主要原因，并提出切實可行的建議和對策，以加快實現黑龍江省公共體育服務均等化。

1、公共體育服務均等化內涵

公共體育服務是公共服務的下位概念，也是我國基本公共服務的重要組成部分。公共服務屬于公共行政學范疇，是政府公共行政和職能變革的核心理念。基本公共服務是以公共服務理論為基礎，根據一國經濟社會發展階段和總體水平，提出的可操作的、實踐性強的能夠滿足人們全面發展所必須的最低公共資源的基本社會條件。公共體育服務是基本公共服務的重要組成部分，主要是指公共組織為滿足公眾的公共體育需求而提供的各種體育服務和活動的總稱，包括公共體育設施服務等公共體育服務有形產品和體育教育服務等公共體育服務無形產品。公共體育服務均等化則是指公共組織為滿足公眾的公共體育需求而提供大致均等的各種體育服務和活動，使人們能夠機會均等地在基本公共體育服務領域享有同樣的權利。

黨的十屆四中全會通過的“十一五”規劃綱要首先提出了“逐步推進基本公共服務均等化”的任務。黨的十七大報告中指出，“縮小區域發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化”。2012年7月國務院正式印發的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》提出基本公共服務均等化，指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是機會均等，而不是簡單的平均化和無差異化。從而明確了“十二五”時期公共服務的建設重心是基本公共服務。同時對基本公共服務的范圍、標準和任務等做出了重點專項規劃，為加快基本公共服務體系建設，推進基本公共服務均等化提供了政策依據和實踐操作指導。本研究所指公共體育服務即基本公共體育服務，包含于基本公共服務體系。由于黑龍江省城鄉、區域間存在環境、資源、經濟發展水平和速度等差異，公共體育資源分布不均衡，按照經濟學帕累托改進和邊際效益原理，在不減少原有利益的條件下，將富余體育資源投向體育資源不足地區，充分提高體育資源的配置效率，減少資源閑置，使現有體育資源能夠有效利用，發揮最大效率。從而為基本公共體育服務均等化發展尋求在公平與效率之間的有效措施，縮小非均等化差距，逐步提高公共體育服務水平，推進全民健身實施計劃的貫徹落實，促進地區間公共體育服務均等化進程。

2、黑龍江省公共體育服務非均等化的發展現狀

2.1 公共體育服務供給總量逐步上升，但與群眾體育需求相比還存在不足

近些年，黑龍江省公共體育服務供給總量逐步上升，體育事業發展取得了顯著的成績。《黑龍江省體育事業十一五發展規劃》中指出“十五”期間黑龍江省積極貫徹實施全民健身計劃，體育場地設施數量不斷增加，新建全民健身路徑936個、全民健身標準工程72個、健身苑工程47個、競技園工程6個、青少年俱樂部43個，并新培養各級社會體育指導員6200多人；《黑龍江省體育事業十二五發展規劃》指出“十一五”期間，黑龍江省繼續加大體育基礎設施建設力度，全民健身基礎設施數量大幅度增長，在社區、農村新建49個全民健身苑工程、2577個全民健身路徑工程、12個雪炭工程、1180個農民健身工程等，并新培養各級社會體育指導員17126人，使公共體育服務得到加強。進入“十二五”時期，黑龍江省進一步加大公共體育設施建設力度。2011年全年各級體育行政部門共投入4000萬元，黑龍江省共建設各類全民健身工程2030個，全年共培訓各級社會體育指導員6257人；2012年黑龍江省積極爭取國家資金4810萬元，省本級投入體育彩票公益金5500多萬元，新增各類群眾身邊健身場地設施2000余處，評選了100個優秀全民健身站點，培訓各級社會體育指導員3000名。

盡管黑龍江省公共體育服務供給總量逐步上升，但與群眾體育需求相比還存在不足。2012年國家體育總局發布的《全民健身計劃綱要實施十五年白皮書》中指出，截至2010年，全國各地建立的體育指導站、體育健身活動站（點）有25萬多個；至2010年，全國獲得各級技術等級稱號的社會體育指導員有69萬多人。據不完全統計，至2010年年底，全國累計投入資金225.7億元，建成“全民健身路徑”16.4萬條，建成各類“全民健身活動中心”3400多個，建成“農民體育健身工程”23萬多個。與之相比，黑龍江省公共體育服務建設還存在一定的差距，城鄉、區域間公共體育服務發展不均衡，與人們日益增長的體育需求相比，公共體育服務總體水平不高，公共體育設施投入總量不足、功能不全，社會體育指導員缺乏，人均占有數量相對偏低，尤其是農村地區情況尤為突出，基層公共體育服務能力還比較薄弱，難以滿足群眾的體育需求，距實現公共體育服務均等化的目標存在較大差距。

2.2 政府公共體育服務職能定位不準確，公共體育服務供給低效率低

政府的公共體育服務職能，主要表現在它是公共體育服務和產品的提供者、管理者、服務者，以及公共體育各項規則的制定者。公共體育由于具備公共物品的屬性和特征，決定了該類服務和產品的提供者主要是政府部門。而所謂的服務和產品，無論是有形的，還是無形的，從廣義的角度講，都只是產品，只是存在的形態有差異。所以公共體育產品與私人產品不同，不能自發地由市場生產出來，也不能根據市場需求進行定價和配置。因此，公共體育產品只能由政府部門進行提供并分配，以滿足人們日益增長的對公共體育的需求，從而充分發揮政府在公共體育服務方面重要的職能作用。公共體育事業作為重要的社會公益事業，要認真貫徹落實十八大精神，進一步推動政府職能改革和發展，加強公共體育服務能力，特別是基層政府提供公共體育服務的能力，繼續推動群眾體育事業發展，逐步實現公共體育服務均等化目標。但是，政府部門在提供公共物品時由于缺乏市場競爭，會造成公共體育資源浪費，致使公共支出規模過大或效率過低，從而導致公共體育物品供給低效率。一方面，政府雖然作為公共體育產品的供給者，但政府并不是企業，不能直接提供所需的各種體育實物產品，所以就需要先購買。當政府這個特殊身份的購買者出現在市場，就會很快成為市場中各企業的追逐對象，無形中造就了其壟斷的市場地位和市場價格，缺乏競爭機制，產生尋租活動，造成社會資源的浪費；另一方面，衡量公共體育產品的社會價值非常困難，所產生的社會效益缺乏準確的標準和有效的評估方法。另外，政府部門對公共體育產品的供給往往是追求規模最大化，忽略了成本降低的問題，也會致使公共體育資源配置低效率。所以，在切實推進政府履行公共體育服務職能的同時，要避免供給低效率，健全監督機制，使有限的公共體育資源能夠發揮最大的效用。

2.3 相關體育政策法規較健全，但缺乏宣傳力度

黑龍江省為貫徹落實國務院《全民健身計劃（2011-2015年）》，于2011年3月25日印發了《黑龍江省全民健身實施計劃（2011-2015年）》，為積極建立具有龍江特色的全民健身體系提供政策制定依據和指導。在圍繞全面推行全民健身計劃活動中，在原有體育法律法規的基礎上，又先后頒布了一系列體育政策法規。《黑龍江省體育工作綜合評價體系》提供了系統的體育工作綜合評價體系和具體方法，做到體育事業發展數據量化，為我省體育事業科學、全面、健康的發展提供有力的保障；《黑龍江省體育事業十二五發展規劃》中明確指出今后要建立完善全民健身公共服務體系，使公共體育服務供給量明顯增加，并進一步強化政府公共體育服務基本職能。但是，對于公共體育服務均等化的城鄉標準、政府公共體育服務職能評價等問題還需要進一步明確。而且已經頒布印發的體育政策法規，要加強宣傳，擴大社會影響力，不能僅限于政府體育行政部門。公共體育服務均等化的推行，不僅是在公共體育設施建設領域，還應當包括公共體育服務的法制建設部分，使公共體育服務建設實現法制化、社會化，規范體育事業發展秩序，有利于加強公共體育事業的監督和管理。

2.4 群眾體育的組織建設發展較快，但城鄉公共體育發展仍不均衡

為進一步發展全民健身事業，廣泛開展全民健身運動，滿足廣大群眾的健身需求，逐步實現公共體育服務的均等化，黑龍江省政府不斷加強群眾體育組織建設工作，積極建設群眾體育基層組織。群眾體育組織的建立有利于更好地發揮政府部門在全民健身活動中的指導作用，能夠協助政府部門引導、組織、鼓勵和帶動群眾參加全民健身活動；有利于積極推動群眾性健身活動持久地的開展，保持健身活動的連續性、活躍性和綜合性；有利于擴大體育人口總數，服務于基層，服務于人民，充分展現全民健身活動的魅力，切實有效地推動實現全民健身計劃。2011年黑龍江省全民健身組織建設進一步加強，截止到本年度末，省級體育協會已達到58個，體育民辦非企業單位達到57個，全省城市街道體育組織達到1454個，全省農村鄉鎮體育組織達到828個，全省社區體育健身俱樂部達到302個，全省健身站點達到3344個。但由于經濟條件、政府政策等各方面原因，體育組織主要集中在城市，造成了城鄉體育發展的不均衡。而且鄉村間體育發展也存在不均衡現象。截止2011年末，黑龍江省城鎮人口總數占常住總人口的56.5%，鄉村人口總數占常住總人口的43.5%。今后，為加快提高黑龍江省公共體育服務均等化的水平和進程，統籌城鄉全民健身事業發展，要進一步加大公共體育設施建設力度，加強群眾體育組織建設，尤其是鄉村基層體育組織的建設工作，拓寬思路，挖掘體育資源。積極增加基層群眾體育組織數量，擴大群眾體育組織覆蓋面，充分發揮基層群眾體育組織的體育功能和在貫徹落實全民健身計劃、推行公共體育服務均等化中的重要作用和職責。

3、黑龍江省推進公共體育服務均等化發展的對策措施

3.1 加強黑龍江省各級體育部門公共體育服務職能

在現代社會中，政府的公共服務職能是動態的、發展的、變化的。為配合實現公共體育服務均等化，需要加強全省各級體育部門的公共體育服務職能，不斷建立和完善基層公共體育服務組織。政府作為公共體育服務供給的主體，在推進城鄉公共體育服務均等化進程中發揮著重要的作用。全省各級體育部門要積極轉變傳統的發展觀念，尤其是強調建設服務型政府，突出政府的服務職能，強化公共體育服務理念，加快改善公共體育服務狀況，為公眾提供良好的健身設施和服務，建設一個以滿足人們日益增長的公共體育需求為導向的服務型政府。

3.2 建立和完善黑龍江省基層公共體育服務組織

進一步加大力度建設黑龍江省基層公共體育服務組織，逐步形成省、市、縣（區）、鄉鎮群體組織網絡，增強基層公共體育服務能力，發揮基層組織廣大的聯系作用，整合城鄉體育資源，積極開展城鄉體育組織之間的合作與交流，從而提高公共體育資源利用效率，促進公共體育服務均衡配置，統籌區域和城鄉公共體育服務均衡發展。

3.3 完善與黑龍江省公共體育服務均等化發展相適宜的財政政策

公共體育服務均等化作為一項公共事業，其資金來源主要是政府財政撥款。體育經費是否充足，直接關系到公共體育事業的發展。而地方財政能力上的差異使得公共體育服務的投入存在差距。為實現黑龍江省公共體育服務均等化，各級政府部門必須制定專項財政政策，進一步加大公共體育服務的投入，確保政府部門能夠有效地推進公共體育服務均等化。主要包括優化財政支出結構，科學合理地分配公共體育經費，并實現經費投入穩步增長；完善與公共體育服務均等化發展相適應的政府財政分配機制，建立健全各項財政制度等。進一步加大對群眾體育尤其是經濟落后地區的公共體育資金的投入力度，積極縮小地區間公共體育服務差距；繼續貫徹落實國務院在《全民健身計劃2011-2015》中提出的“三納入”的要求，把全民健身經費納入當地財政預算；充分發揮省級財政對市縣財政的均衡作用，完善轉移支付形式，提高財力性轉移支付比例，重點解決財政困難地區經費不足的現象，逐步縮小因財力差異導致的公共體育服務不均衡。

3.4 建立黑龍江省多元化公共體育服務供給體系

政府提供一定數量的公共體育服務是其應盡的職責和義務，但公共體育服務的供給不能只依靠政府這種單一的供給模式，要想實現公共體育服務供給城鄉均等、區域均等，就要建立黑龍江省多元化公共體育服務供給體系。概括地說，多元化公共體育服務供給體系主要是指以滿足人們日益增長的基本公共體育服務需求為基礎，以政府為主體，整合和優化配置社會體育資源，發揮各類體育組織活力，建立政府主導、社會參與、公辦民辦聯合并舉的多元供給模式共存的公共體育服務體系。多元化公共體育服務供給體系的建立，有利于滿足人們對公共體育服務需求的多樣化，充分行使體育權利享受體育利益，分享改革成果；有利于避免政府體育資源供給低效率，打破政府的壟斷地位，引入競爭機制，兼顧公平與效率；有利于發揮在公共體育服務中的作用，鼓勵各類體育組織參與黑龍江省公共體育服務發展，及時有效地提供便捷普惠的公共體育服務，努力形成覆蓋城鄉、區域公共體育服務均衡發展的新格局。

3.5 建立黑龍江省公共體育服務績效評估體系

加強政府績效管理，是衡量政府公共體育服務是否滿足公共需求，政府公共體育服務能力是否提高，政府公共體育服務職能是否履行的重要手段。也就是說，政府行使公共職能，是以提供優質的公共服務和公共產品為職責，積極促進全社會公共利益實現過程中的表現。為適應黑龍江省公共體育服務均等化發展的需要，要進一步加強政府績效管理，提升政府執行力，因地制宜科學合理地制定績效評估指標體系，將績效管理與公共支出結合起來，基本形成比較規范、實用有效的政府績效管理模式，以提高政府公共管理質量和公共服務水平。積極探索建立基本公共體育服務均等化的評價指標體系，有助于提高公共部門在基本公共體育服務供給方面的效率。而且有效的公共體育服務績效評估體系能夠對公共體育服務的實施效果進行客觀的、全面的、綜合的、公平公正的評價，形成公共服務部門的長效治理機制，保證公共體育服務的普遍、均等，促進政府和社會資源的使用效率。

3.6 加快黑龍江省公共體育服務均等化法制建設

《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》是我國第一部國家基本公共服務總體性規劃，首次明確提出基本公共服務國家基本標準。隨著《規劃》的實施，一些省份率先印發省內基本公共服務體系“十二五”規劃，如《浙江省基本公共服務體系“十二五”規劃》。為加快黑龍江省公共體育服務體系建設，積極推進全民健身，推進基本公共體育服務均等化，要結合全省城鄉體育發展實際狀況和地方體育特色，制定黑龍江省公共體育服務基本標準，并配套出臺一系列公共體育服務相關實施細則，為我省體育事業的發展提供政策保障和法律依據，逐步分階段、分層次實現基本覆蓋城鄉的公共體育服務。

3.7 擴大黑龍江省社會體育指導員隊伍

2013年1月23日黑龍江省社會體育指導員協會成立，標志著黑龍江省社會體育指導員工作進入新的發展時期，2013年各地市將完成分會的建設。目前，黑龍江注冊社會體育指導員達25 339人。今后要繼續加快擴大社會體育指導員隊伍，增加社會體育指導員數量，特別是要注重增加基層社會體育指導員的數量。繼續擴大培訓范圍，拓寬培訓途徑和形式，廣泛吸收社會各界體育愛好者，參與群眾健身志愿服務活動，逐步形成省、市、縣三級科學健身指導隊伍，積極為農村鄉鎮和城市社區的群眾健身提供科學健身指導和服務。

4、結語

為加快實現黑龍江省公共體育服務均等化，要加強全省各級體育部門公共體育服務職能，建立和完善全省基層公共體育服務組織；加大公共體育服務的投入，制定專項財政政策；建立多元化公共體育服務供給體系，統籌公共體育資源；加強政府績效管理，建立有效的公共體育服務績效評估體系；加快公共體育服務均等化法制建設，擴大社會體育指導員隊伍。只有這樣，才能建立完整的公共體育服務體系，更好地滿足廣大人民群眾的健身需求，逐步實現城鄉公共體育服務均等化。