中國建筑碳排放權交易制度設計和深圳實踐
2013-01-01 00:00:00劉正廣劉俊躍
開放導報 2013年3期
【摘要】建筑碳排放是溫室氣體的主要碳排放源之一。城鎮化后期，隨著服務業發展和居民生活水平的提高，我國建筑能耗呈逐漸上升的趨勢。因此，建筑碳排放權交易制度設計時，碳排放總量控制要考慮現有存量和未來增量。深圳的建筑碳排放權交易機制設計，以建筑能耗限額作為總量控制和配額分配的基準，綜合考慮了建筑能耗模擬值、現在值和增長潛力，綜合了現有法律和能耗監測基礎，并確定了三個階段的實施步驟，為我國建筑碳排放權交易市場的建立提供參考。
【關鍵詞】建筑碳排放權交易機制深圳
【中圖分類號】F205 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-6623（2013）03-0084-4
【作者簡介】劉正廣（1983～），湖北黃石人，深圳市建筑科學研究院，經濟學博士，管理學博士后，研究方向：碳交易、碳金融；劉俊躍（1967～），湖南人，深圳市建筑科學研究院，副院長，教授級高級工程師，研究方向：綠色建筑、生態城市。
建筑碳排放是社會碳排放總量控制的主要領域之一，如何將其納入碳交易體系設計，減少既有建筑碳排放和抑制建筑碳排放的未來增長趨勢，是我國碳交易機制設計的重要內容。一、建筑碳排放對碳排放總量控制的影響
（一）城市化發展對建筑碳排放的影響
城市是人口、建筑、交通、工業和物流的集中地，也是高能耗和高碳排放的集中地。據統計，大城市消耗的能源和溫室氣體排放量分別占全球總量的75%和80%。城市增長伴隨著經濟增長、人口增長和空間蔓延三個基本特征，表現在工業、交通和建筑能耗和碳排放的增加。建筑部門的碳排放包括服務業（扣除交通）和居民生活碳排放。目前中國城市處于居住碳排放隨著收入水平的提高而快速增長的發展階段，人均生活用電碳排放的收入彈性是1447，即人均收入增加10%，人均用電碳排放會增加14.5%。城市空間蔓延對居住碳排放的影響主要通過影響居民的住宅選擇（類型與面積）行為以及城市“熱島效應”改變城市溫度而實現的。
（二）我國建筑部門碳排放現狀
2008年，我國既有建筑面積約430億平方米，單位建筑面積二氧化碳排放量為29.3kgCO2/m2。近幾年，建筑部門碳排放總量和強度持續較快增長，碳排放總量從2000年的5.9億噸增長到2008年的12.6億噸，年均增長10%，單位面積碳排放量從21.38kgCO2/m2增長到29.3 kgCO2/m2，年均增長4%。我國建筑部門碳排放總量較大，但是與發達國家相比，我國人均碳排放水平和單位建筑面積碳排放水平較低，單位建筑面積碳排放量不到美國的1/3，明顯低于發達國家水平。
（三）我國建筑部門碳排放趨勢
隨著我國城市化進程的加速，預計到2020年，全國56%以上的人口將生活在城市里，第三產業在全國GDP中的比例將超過40%。相應的建筑物和設施將成倍增加，建筑能耗也將大幅度增加。在2020年前我國每年城鎮竣工建筑面積的總量將持續保持在10億m2/年左右，在今后12年間新增城鎮民用建筑面積總量將為120億m2。預計到2020年，建筑總面積達到600億m2，按目前4%的增長速度，2020年，單位建筑面積碳排放量為47kgCO2/m2，建筑碳排放量約為30億噸，約占全國碳排放總量的22%，建筑部門碳排放增長趨勢明顯。
（四）建筑部門參與碳排放權交易的必要性
我國碳交易市場的建立與國外存在異同，主要體現在運用碳交易市場手段的原理和組成要素基本相同，總量控制的目標、范圍、管理組織等不同。在設計我國碳交易體系時，要抓住我國城鎮化發展的規律和趨勢，把生產端（工業）和消費端（建筑、交通）統一納入到總體碳排放權交易機制設計當中，控制全社會碳排放存量和增量。如果碳交易的范圍只是控制能源、鋼鐵、水泥等工業行業的碳排放，雖然可以降低單位產品碳排放水平，但是不能降低城鎮化發展對工業產品的供給需求，對目前和未來碳排放總量的控制作用有限。因此，在設計我國碳排放權交易機制時，要將建筑、交通部門的碳排放統一納入碳排放控制范圍，統籌考慮城鎮化發展和經濟結構變化的碳排放特點，才能通過市場機制減少全社會碳排放。
二、建筑碳排放權交易機制設計框架
建立建筑碳排放權交易市場，首先應該明確市場的法律地位、交易產品，排放配額的法律屬性、市場主體的權責范圍等內容，這是實施和保障碳排放權交易的法律基礎。從碳交易的理論可以看出，建立碳交易市場的核心是確定產權和減少交易成本，要將建筑部門碳排放納入到我國碳排放權交易市場，需從這兩個方面設計建筑碳交易體系的基本框架。
（一）總量控制的覆蓋范圍和目標
依據功能建筑可分為居住建筑和公共建筑，公共建筑又可細分為辦公樓、商場、賓館等多種類型。建筑碳排放受氣候、建筑功能、建筑設計、使用者行為等眾多因素影響。從建筑碳排放總量控制目標來看，在城鎮化發展過程中，由于建筑面積和建筑碳排放強度均呈絕對上升趨勢，碳排放的控制目標是要提高能耗使用水平和降低碳排放增長需求，控制碳排放增長趨勢。因此，建筑碳排放總量控制目標要根據建筑碳排放增長潛力確定。從交易成本來看，要考慮所納入排放源的大小，排放量比重、減排潛力、減排成本、數據的可獲得性和可靠性、監管難度等因素，最終確定建筑總量控制覆蓋范圍和碳排放控制目標。覆蓋建筑類型越多，才會有較大的減排潛力，容易降低整體減排成本。考慮建筑碳排放現狀和未來發展趨勢，應該將既有建筑和新建建筑納入管控范圍。從覆蓋的溫室氣體類型看，建筑碳排放溫室氣體以電力消耗的間接碳排放為主。
（二）排放配額的初始分配
初始排放權分配，是指政府以許可證的形式對個體規定容量資源的使用權。初始排放權分配本質上屬于產權的界定，它的產生、發展以及在現實中的應用都體現著產權交易的特質，碳排放權包括所有權、使用權、交易權以及收益權。建筑物的碳排放權要根據不同建筑類型的產權性質、業主、使用者和建筑面積來確定配額的發放。初始排放權的分配將影響市場的配置效率，設計合理的初始排放權分配方案是排放權交易的核心。初始配額的分配要考慮公平性和效率性，宜采用建筑部門常用的能源統計指標為基準，計算初始配額量。在分配方式上，碳排放權的分配方式主要有免費分配（free allocation）和拍賣（auction）兩種。免費分配不額外施加成本，拍賣分配要求建筑物業主通過拍賣競價的方式獲得碳排放權。在我國碳排放權交易市場試行的初始階段，初始配額分配應采取免費為主，分配標準要廣泛征求社會各界尤其是建筑業主的意見。
（三）排放量監測、報告和核查
要核查參與排放交易的建筑物業主是否完成其義務，達到履約要求，需要對其排放量進行有效的監測、報告和核查。建筑物的碳排放范圍包括直接排放和間接排放，建立建筑部門碳排放權交易機制需要針對設施制定碳排放監測、報告和核查的明確規范和要求，要確定有專業的第三方對相關報告進行核查，并向監管機構提交核查后的信息。同時，還有完善監測、報告和核查的基礎條件，包括相關的人才培養和機構建設。
（四）履約機制
履約是對覆蓋實體是否完成了其碳排放履約義務、以及為完成履約義務時將面臨的懲罰后果相關的規則。落實履約機制需要法律制度進行保障。在我國目前缺乏排放權交易基礎法律的情況下，建筑碳排放權交易要綜合考慮建筑領域，特別是節能領域的法律規定、部門行政資源、地方制度安排等情況，采取包括罰款、項目審批限制、資金使用、資源價格加價等一系列公平、有效的非懲罰手段作為懲罰措施，保證市場的約束力。
（五）其他機制
建筑碳交易機制還包括監督機制、市場監管、定價機制、價格政策等其他機制內容，主要是防范碳交易的風險，包括政治風險、經濟風險、法律風險、市場風險、操作風險和項目風險。在建立建筑碳交易市場初期，應充分發揮政府政策導向作用，完善法律體系，建立相應的調控措施。
三、深圳建筑碳排放權交易機制設計
深圳建筑碳排放權交易市場按照碳交易的基本原理，以確定產權和減少交易成本為原則，充分利用現有的行政管理、技術標準、節能政策、建筑能耗統計、能源審計和能耗監測工作基礎，減少建筑碳排放權交易市場的建立和運行的成本。按照“總體設計，分步實施”的方式逐漸建立建筑碳交易市場。
（一）總量控制和覆蓋范圍
2010年，深圳市既有民用建筑面積約5.6億m2，建筑用電量為247億kWh，占全市用電總量的37%。其中，公共建筑1.2億mz，電耗為164億kWh，占建筑總用電量的66%，居住4.4億m2，建筑電耗為83億kwh，占建筑總用電量的34%。建筑碳排放量約占全社會碳排放量的23%。公共建筑能源消耗是建筑能耗的主要部分。在公共建筑中，2萬m2以上的大型公共建筑有1051棟，占公共建筑總面積的48%，其中，大型辦公建筑（包括商業辦公建筑和政府辦公建筑）、商場建筑、旅游飯店建筑和多功能綜合建筑這四類建筑的數量共913棟，占既有大型公共建筑建筑面積90%以上，是大型公共建筑的主體。因此，深圳建筑碳排放總量控制的范圍按“先公建，后居建；先大型，后一般”的思路確定建筑碳交易的覆蓋范圍，初期納入碳交易市場的建筑物數量為200棟，后續覆蓋范圍逐漸擴大其他公共建筑和居住建筑。考慮到建筑碳排放主要是電力消耗引起的二氧化碳排放，溫室氣體的覆蓋范圍為CO2。
（二）配額分配
為保障配額分配的公平性和建筑能耗增長的空間，深圳建筑配額分配綜合考慮了建筑節能設計標準、能耗現狀水平及未來發展趨勢、節能減排成本等因素，以控制建筑碳排放強度為目標，確定各類民用建筑能耗限額標準，以各類建筑能耗強度限額值（kWh/m2）作為建筑碳排放配額確定的依據，不同類型建筑的配額=此類型建筑能耗限額值*能耗排放因子。建筑面積。深圳市在建筑能源審計的基礎上，結合建筑能耗監測結果，已頒布試行《深圳市辦公建筑能耗限額標準》、《深圳市商場建筑能耗限額標準》以及《深圳市旅游飯店建筑能耗限額標準》。能耗限額標準的制定綜合考慮了建筑節能設計標準、深圳建筑運行能耗統計分析和未來增長潛力等多個因素，并廣泛征求社會意見。能耗限額可根據市建筑節能目標（如“十三五”建筑能耗強度下降10%）進行適當調整，每隔3～5年調整一次，使配額分配公開、透明。配額方法采用免費發放，減少交易成本。
（三）建筑碳排放監測、報告和核查機制
2007年，深圳市開始建筑能源審計工作，截至2011年共完成對我市750棟國家機關辦公建筑和大型公共建筑的能源審計，建筑面積近3000萬平方米，建筑面積占深圳民用建筑面積總量5%，用電量占全市的13.5%。同時，建立了500棟大型公共建筑在線實時監測系統，監測數量和類型位于全國首位，基本掌握了國家機關辦公建筑和大型公共建筑的能耗特點及節能潛力，具備良好的監測、統計和審計基礎。
在借鑒IS01464-1、3的基礎上，根據現有的能源監測、統計和審計工作基礎，建筑能耗統計按照國家建筑行業標準《民用建筑能耗數據采集標準》（JGJfrl54-2007）統計建筑能耗數據。為保障數據的科學性、可操作性和準確性，深圳市編制了《建筑物溫室氣體排放的量化和報告規范及指南》和《建筑物溫室氣體排放的核查規范及指南》，為建筑物溫室氣體的監測、報告和核查提供了依據。
（四）交易機制
交易市場由一級市場（以建筑物業主為主）和二級市場（以業主、投資者等）組成。交易對象為配額和核證減排量。在碳交易試點期內，配額有效。每年分配一次配額，配額當年有效。設置配額的最低價格（考慮成本）和最高價格（防止市場操縱）。配額的信息管理、注冊登記和交易規則與其他碳交易系統相同。
（五）履約、懲罰與獎勵
建筑碳排放的履約機制通過分階段實施。2013年，以激勵為主，能耗限額線以上的建筑沒有履約責任，有履約預期。2014～2015年，覆蓋范圍的建筑物有履約責任，對未履約建筑（能耗限額線以上建筑）將進行懲罰，懲罰價格按《深圳經濟特區碳排放管理若干規定》中規定，違規碳排放量市場均價的三倍予以處罰。同時設定價格上下線，價格上限用于防止市場操作，標準值參考我國居民階梯電價的標準，按超額起步階段電價提價標準每度電0.20元折算碳價格為200元/噸。價格下限保障限額線以下建筑的收益，鼓勵其他建筑參與碳交易，為20元/噸。
（六）與現行法律及制度的整合
目前，深圳市建筑節能法規和政策包括《民用建筑節能條例》、強制性節能設計標準、既有建筑節能改造和可再生能源建筑應用補貼等。建筑碳交易的建立將針對《民用建筑節能條例》中的重點用電單位建立能耗限額標準，通過市場化手段落實重點用電單位年度用電限額，新建建筑繼續執行節能設計標準，并對運行能耗進行碳排放配額管理，通過市場機制有效控制建筑能耗。通過改變可再生能源建筑應用補貼方式，以結果為導向，將政府補貼資金用于購買可再生能源建筑應用、既有建筑節能改造等項目的核證減排量，提供更好的實際效果。對于居住建筑，已經實行了階梯電價制度，納入建筑碳交易體系后，第二檔和第三檔的居住建筑懲罰措施維持之前的懲罰標準，而第一檔的居住建筑可出售剩余配額獲得獎勵，從而鼓勵居住建筑持續節能。
（七）實施步驟
考慮到碳交易的現狀，分三個階段逐漸建立建筑碳交易市場。第一階段，啟動建筑碳排放權交易市場，提高建筑碳排放的社會認知度，給限額線以上建筑物預留兩年的時間進行節能改造，減少超額碳排放建筑物納入碳交易市場的阻力，完善相關制度和標準建設。第二階段建立完善的建筑碳排放權交易市場。在第一階段基礎上，執行懲罰機制，對超額排放量的建筑進行懲罰，建立完善的建筑碳排放權交易市場。第三階段，建立相對成熟的建筑碳排放權交易市場，實現建筑碳排放權交易板塊與工業碳排放權交易板塊的銜接，形成統一的碳排放權交易市場。
致謝：感謝深圳市住房和建設局胡建文副局長，節能科技與建材處朱于從處長、祖黎虹副處長，深圳市建筑科學研究院葉青院長、劉剛、劉芳對文章提出的寶貴意見。
