關于碳排放權交易立法的若干思考

【摘要】目前國家層面尚無規范碳排放交易的法律法規，推動地方碳排放交易試點需要立法先行。首先需要解決碳排放總量控制、減排義務設置、配額交易法定化等問題。應該大膽借鑒吸收國外經驗，結合國情和本地區特點，針對額度分配、碳排放量評價、市場中介和買賣等行為，制定行之有效的制度和交易規則。

【關鍵詞】全球氣候變化 碳排放交易制度 地方立法

【中圖分類號】F205 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-6623（2013）03-0105-3

【作者簡介】王璞（1957-），吉林長春人，深圳市人民政府法制辦公室主任。

碳排放交易是一項新生事物，即便在國外也尚未成熟。開展碳交易，建立碳交易市場首先需要有法律制度作為依據和支撐，只有建立起配套的法律制度，以法律手段調整碳交易法律關系，規范制約碳交易市場行為，才能保障和促進碳交易市場的健康發展。

一、國內碳排放交易立法現狀

在碳排放權交易方面，歐美發達國家已進行了多年的探索，初步建立了一套較為完善的法律體系和市場交易規則。我國碳排放交易立法起步較晚，近年來有關國家部委和地方政府已經做了許多有益的探索，并取得了一些制度創新成果。2005年10月，國家發改委、科技部、外交部和財政部4部委制定了《清潔發展機制項目運行管理辦法》（2011年8月修訂）。2012年6月，國家發改委又出臺了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，為國內已開展的一些自愿減排活動提供法律依據。

此外，地方政府近年來也做了一些積極的探索。于2011年1月1日正式施行的《四川省農村能源條例》，首次將碳排放權交易寫入地方性法規。2012年12月30日，深圳市人大常委會通過了《深圳經濟特區碳排放管理若干規定》（以下簡稱《若干規定》），這是國內首部專門規范碳排放管理的地方法規。《若干規定》提出，要建立碳排放管控制度、碳排放配額管理制度、碳排放抵消制度、第三方核查制度、碳排放權交易制度和處罰機制六項基本制度。

我國在建立碳排放權交易制度方面有了良好的開端，但無論是完備性還是成熟程度與發達國家相比還存在較大差距。一是缺乏統一的碳排放交易立法。目前國家層面尚無一部涵蓋碳排放配額制度、市場管理、交易規則和政府監管等在內的法律法規，建立統一的運作規范的碳排放權市場交易機制暫時缺少法律制度的支撐。二是現有的相關法律規范存在缺陷。如《清潔發展機制項目運行管理辦法》，該辦法只是規范CDM碳交易活動，而清潔發展機制項目的特殊性使得該辦法并不能普遍適用于國內的碳排放交易。又如《中國溫室氣體自愿減排交易活動管理暫行辦法》，該辦法沒有明確溫室氣體之間的換算規則和計量標準，沒有明確具體的交易程序，缺乏對交易市場的監管規定等。這可能導致各交易主體參與碳排放交易之后在相關問題上無法可依，容易遭受不必要的利益損失，進而打擊相關主體自愿參與碳排放交易的積極性。

二、構建碳排放權交易基礎法律制度的關鍵

從發達國家碳交易市場的發展歷程來看，構建碳交易市場的法律制度需要解決三個核心問題。

（一）設置區域碳排放總量控制

構建總量控制機制是碳排放權交易法律制度的基石。只有在排放總量控制的硬約束下，碳排放配額才會成為稀缺資源，才具有交換價值，從而產生交易活動。碳排放總量控制有絕對指標和相對指標兩種模式，絕對指標是設置一個區域碳排放的絕對數量，而相對指標則是設定一個碳排放基準，也稱之為強度指標。我國的碳排放量控制目標屬于相對指標，由于沒有設置明確的絕對總量，尚難以形成以區域為單位的排放配額，缺乏可操作性和強制執行力。為了形成有效的碳交易市場需求，深圳市在區域碳排放總量控制方面進行了大膽創新，具體做法是根據深圳市在“十二五”期間碳排放的強度指標，測算各行業的控排指標，再結合行業內每個被核查對象的減排潛力與成本確定具體配額，最后匯總估算全市的碳排放控制總量，解決了相對指標難以測算減排總量的問題，為開展碳交易奠定了基礎。

（二）設定碳排放主體的法定減排義務

如果企業不必強制減排，而只有自愿減排，那么碳排放權毫無價值可言。因此，區域碳排放總量控制指標確定之后，只有通過配額落實到具體的碳排放主體，并且確保配額的法律約束力，碳交易市場才有可能形成。以深圳為例，市政府根據全市大中型企業在各行業的分布和能源消耗的占比情況，初步確定600多家企業納入碳核查對象，并結合產業政策、行業特點、碳排放管控單位的歷史排放量等因素，確定碳排放管控單位的碳排放額度。同時，為了確保分配額度的法律約束力，《若干規定》明確碳排放管控單位應當在其碳排放額度范圍內進行碳排放，碳排放管控單位超出額度進行碳排放的，相關部門可以予以行政處罰，從而以特區法規的形式明確了配額的法律效力以及排放主體應承擔的法定減排義務。

（三）賦予碳排放配額交易的合法性

在氣候變化問題被訴諸國際法之前，大氣環境容量并未被作為一種有限的自然資源來對待，溫室氣體的排放處于一種自然權利的狀態，既沒有任何限制，也談不上作為法定權利進行規制和保護。國際法創設碳排放權交易機制之后，碳排放主體取得碳排放配額實際上意味著取得了對大氣環境容量資源的使用權，而配額在市場中的可流轉性說明碳排放權是一種財產性權利。這種流轉只有經過法律的確權才能受到法律的保護，才有可能形成穩定的、有序的交易生態。再以深圳為例，《若干規定》明確建立碳排放交易制度，碳排放管控單位在市政府規定的碳排放權交易平臺進行交易，從而確立了碳排放權交易的合法性，為深圳市開展碳排放權交易試點提供了強有力的法制保障。

三、建立碳排放權交易配套法律制度的主要內容

在設計交易的具體配套制度時，應該大膽借鑒吸收國外碳交易體系建設和運行的經驗，結合國情和本地區特點，針對碳排放權交易涉及的額度分配、碳排放量評價、市場中介和買賣等行為，制定行之有效的制度和交易規則，加以規范和保障。

（一）碳排放配額管理制度

配額管理是碳排放權交易體系的核心之一。這是碳交易與大宗商品和金融產品交易系統的最大區別。與玉米、大豆等大宗商品相比，配額沒有物理載體，只是一種虛擬的信息數據；與股票、期貨等金融產品相比，碳排放配額是由政府創設而產生，其財產性權利來源于行政許可。碳排放配額的這種特殊屬性決定了對其監管應當更加嚴格和規范。一方面，額度的分配應遵循公平、公開、科學、合理的原則，必須明確分配的標準、方式與程序，初始分配的結果應當公開，征求碳排放管控單位的意見，接受社會監督。另一方面，應當對配額實施全流程監管，配額的生成、分配、儲備、登記、轉移、履約提交和注銷，都應該有具體的程序性規定，防范制度漏洞，減少、杜絕額度分配過程中權力尋租的可能性。

（二）碳排放報告與核查制度

真實、準確、全面的碳排放數據是建立碳排放權交易體系最重要的基礎。對于一個交易無形產品的市場來說，市場參與者的信任無疑是非常重要的，任何在碳排放數據上的弄虛作假，將打擊市場參與者的信心。因此，必須建立起完善的碳排放數據報告制度，確保報告流程的規范、報告數據的質量和數據核查的獨立客觀。首先，要加強對核查機構的管理，如建立核查機構評級制度、保密制度等；其次，要保證核查機構的獨立性，防止碳排放管控單位和核查機構或核查人員產生利益關聯、妨礙核查的獨立性；再次，要建立較為完善的政府監管抽查機制，賦予政府主管部門對企業的碳排放報告和核查機構的核查報告進行隨機抽查的權限，嚴厲查處“造假者”。

（三）碳排放權登記制度

碳排放權注冊登記簿系統，或者稱之為碳排放配額賬戶管理系統，是碳交易體系的“心臟”，與股權簿記系統相似，主要是記載并確認碳排放配額持有人對配額的所有權及其相關權益的產生、變更、消滅的法律憑證。合理設計登記管理制度是交易順利進行的重要保障，也是政府掌握排放權及其變化情況的基本途徑。應當區分碳排放權初始登記、變更登記、注銷登記的不同情形和程序，按照碳排放管控單位與普通投資者等不同市場主體分別進行登記管理，并嚴格限制注冊登記簿系統的使用管理權限，確保配額持有人的合法權益。此外，還應該研究通過法律授權等方式，使碳交易主管部門能夠在緊急情況下采取凍結賬戶等措施，確保市場交易安全。

（四）碳排放交易制度

碳排放權交易體系最重要的功能是“以最低社會成本實現減排目標”，而不僅僅是“實現減排目標”。而要保證以最低社會成本實現減排目標.交易是最有效的實現方式。一個完整的交易制度通常由交易主體、交易場所、交易品種、交易規則、行為準則、交易方式、結算交收、交易費用、風險管理、信息披露等部分組成。碳排放權交易也不例外。立法需要賦予交易機構的法律地位，確定交易規則、交易品種、交易費用和結算交收的方式，同時還要明確交易主體的行為準則以及交易機構在風險管理與預警、交易異常情況處置等方面的義務。

（五）碳排放權交易監管制度

高效及時的監管能夠防止碳排放權交易市場運行過程中的風險，在發生風險時可以有效抑制風險的擴散并化解風險。碳排放權交易監督管理制度主要包括政府主管部門的職責、監管權限和手段、約束機制、監管人員的行為準則，以及被監管對象對于監管活動的配合義務等。在制度設計上既要保證監管部門和監管人員監管活動的權威，又保證這種權力受到監督，不被濫用。