地方政府投資動因及必要性研究

〔摘要〕2012年5月之后，地方政府重啟大規模投資，號稱地方版 “4萬億”投資計劃。本文通過分析2008年經濟危機之后國內外經濟形勢的變化，從國際貿易、宏觀經濟形勢等角度研究本輪地方政府投資的動因。并根據歷年地方政府投資效率、產能過剩和地方財政收支情況，進一步研究本輪地方政府投資的必要性，認為本輪地方政府投資時機不成熟，規模過大，勢必對今后經濟可持續發展產生影響。

〔關鍵詞〕地方政府投資；政府投資效率；財政收支

中圖分類號：F830.59文獻標識碼：A文

章編號：10084096（2013）02007005

一、 引言

自2012年以來，受金融危機的延續及歐債危機持續發酵的影響，國內經濟形勢并未好轉。根據國家信息中心經濟預測部的數據，2012年1—5月，CPI同比上漲3.5%，低于全年4%的調控目標0.5個百分點，比2008年同期高峰值8.1%低4.6個百分點，物價增速仍處于回落通道。2012年1—5月，中國出口7 744億美元，累計同比增長8.7%，較上年同期下降16.8個百分點。另外，5月工業企業出口交貨值同比增速仍位于低位，顯示外需并未實質性好轉。

出口大幅下降，內需無力拉動，這對于剛剛經歷經濟寒冬的地方政府雪上加霜，2012年5月之后，各地紛紛推出相應的刺激計劃。天津、山西、黑龍江和江蘇等10余省市陸續發布了累計超過10萬億元的地方經濟刺激計劃[1]。其中，貴州預計投資3萬億元，重慶預計投資10年6萬億，四川預計投資6.49萬億元。

大規模的地方政府投資勢頭足以蓋過2008年的“4萬億”投資計劃。本輪地方版“4萬億”投資計劃是應該快馬加鞭，還是應該放緩節奏，三思而后行。地方政府大規模投資應該在什么樣的背景下和條件下啟動，是否應該作為刺激經濟的常規手段都是本文所研究的問題。

二、 地方政府投資動因

1.國際經濟形勢持續惡化

2008年全球金融危機從美國點燃，向全球蔓延，頃刻間，全球股市暴跌，實體經濟一度陷入停滯狀態。金融危機使得各國政府紛紛推出刺激經濟的寬松政策，各國政府通過發行政府債務來籌集資金。但是在多數延續高福利政策的希臘、意大利和西班牙等西歐國家卻不得不面臨債臺高筑而無力償還的局面。歐洲主權債務危機，使世界各國對經濟喪失了信心。

經濟形勢一度惡化，全球經濟復蘇乏力，勢必對國內經濟的發展造成巨大的沖擊。自2011年以來，中國對外出口的數據就一直不樂觀（如圖1所示）。

圖12011—2012年中國進出口商品增長率

數據來源：《中國統計年鑒》。

自2011年開始中國對外貿易總體呈下降趨勢。2012年1月，進出口總額2 726.3億美元，同比增長-7.8%，出口總額1 498.6億美元，同比增長-0.6%，創下了2009年以來進出口貿易同比增速的新低。世界經濟形勢不樂觀，導致世界商品需求萎縮，而中國又是一個制造業大國，出口在GDP中占了相當大的比重。為避免國內經濟伴隨世界經濟持續惡化，維持地方經濟正常運作，以地方政府為主的政府大規模投資計劃重新抬頭。

2.國內經濟二度探底，內需嚴重不足

受國際經濟形勢低落的影響，國內經濟形勢也并不樂觀。2008 年第3 季度和第4 季度的GDP 增長率分別為9.0%和6.8%，自2001 年第4 季度（6.6%）以來第一次下降到7.0%以下。為了避免經濟繼續下滑，2008年11月15日，中國政府提出擴大內需十項措施即“4萬億”經濟刺激計劃，全面轉向擴張性政策，刺激經濟增長。“4萬億”刺激計劃出臺之后，國內一度進入投資“大躍進”中，各地投資項目紛紛上馬。利用宏觀經濟預警指數宏觀經濟預警指數是反映中國宏觀經濟運行狀況的景氣合成指數，由工業增加值增速等10個預警指標構成的經濟預警綜合警情指數。可對“4萬億”投資計劃刺激后國內經濟運行狀況做一個簡單的描述。

自2008年“4萬億”計劃出臺后，宏觀經濟預警指數開始回升，于2009年觸及經濟趨熱區域，達到經濟景氣指數最高值。但在之后的3年里，宏觀經濟預警指數開始回調，特別是到了2012年初開始出現急速下滑。宏觀經濟預警指數即將觸及趨冷警戒線（如圖2所示）。

圖21996—2012年中國宏觀經濟預警指數

數據來源：《中國統計年鑒》。

上述分析可知，2008年金融危機之后的國

際經濟形勢并沒有好轉，國際需求不振，傳導至國內直接導致出口銳減。面對國內通貨緊縮，投資刺激冷卻，國內外需求不足的局勢，政府理所當然地開始醞釀新一輪大規模投資刺激計劃，希望在投資的拉動下，緩解國內經濟增速下降的局面。

為緩解經濟危機過后當前地方經濟壓力以及建立中長期地方經濟新體系，本輪地方版“4萬億”投資計劃更多的是出于地方經濟自發需求，似乎是經濟運行至此的一個必然產物。

三、 重啟大規模地方政府投資的必要性

刺激力度大，能夠使經濟快速復蘇是政府投資的特點，與此同時，政府投資也會帶來低效率、擠出效應、產能過剩及地方財政收支惡化等一系列問題。圍繞歷年地方政府投資效率、產能過剩及地方財政收支情況，研究本輪地方版“4萬億”投資計劃的必要性。

1.地方政府投資效率逐年下降

投資效率主要體現為投資規模與其對經濟增長促進作用的適宜程度，即在一定時期內，投資規模大小是否與經濟發展水平相適應。衡量地方政府投資效益，可借助邊際資本產出率，該指標的經濟含義是一單位投資增長所帶來的經濟增加值，計算公式[2]為：

邊際資本產出率=新增生產總值新增固定資產投資額×100%

新增生產總值（GDP）由消費、投資、政府購買和凈出口三大部分組成，由投資直接引起的GDP增長應該是GDP的資本形成部分。所以上式可以改寫成：

邊際資本產出率=新增資本形成額/新增地方（中央）政府固定資產投資額×100%

計算結果顯示，地方政府投資邊際資本產出率逐年下降（如表1所示）。自1978—1990年，地方政府投資邊際資本產出率還有一個上升的階段，但從1991年特別是1993、1994年之后，地方政府投資邊際資本產出率快速下降，直到2009年已經跌破100%。地方政府投資拉動經濟增長的動力逐漸疲軟，遞增的地方投入帶來的效益卻一年不如一年，地方政府自主投資優勢越來越不明顯。

2.部分行業產能過剩

產能過剩，即生產能力超過市場有效需求，從而給經濟運行帶來危害。財政分權背景下，地方政府間展開激烈的競爭，采取各種手段招商引資，發展地方經濟，由此引起市場分割、投資過熱以及過度或無效行政干預等，這實際上是導致中國部分行業產能過剩問題加劇的重要體制性因素[3]。結合近年來國內經濟運作情況來看，一些扭曲的刺激措施，往往對市場發送不正確的信號。如通過補貼（家電下鄉、以舊換新）等手段增加市場有效需求，這樣反映到企業就是增加生產、擴大產能。但消費只是在經濟低落的時候起到快速恢復經濟的作用，所以刺激不是持續性的，一旦消費刺激結束，高消費不再持續，這種一時性和寅吃卯糧式的解決方式，必然使得企業擴張的產能出現過剩。

但工信部及發改委在制定“十二五”規劃和項目審批環節并沒有表現出太多的擔憂。以鋼鐵行業為例，鋼鐵工業“十二五”規劃中指出，繼續推進東南沿海鋼鐵基地建設。根據發改委公布的信息，湛江鋼鐵基地項目建設規模為年產鐵920萬噸、鋼1 000萬噸、鋼材938萬噸，總投資為696.8億元，并將在廣東累計壓縮粗鋼產能1 614萬噸的基礎上實施[4]。而寶鋼2011年產量也不過4 427萬噸，其鋼鐵產品在滿足國內市場需求的同時，還出口至日本、韓國以及歐美等40多個國家和地區。在產能能夠足夠滿足國內需求的水平上，又新建年產量如此大的鋼鐵項目，其鋼鐵區域產需不協調發展的解釋似乎并不能站得住腳。

國家“十二五”規劃針對電力、鋼鐵、房地產、裝備制造業和煤炭等12個重點產業做了非常具體的規劃，截至2012年8月，2012年發改委審批項目約2 400個，新開工項目計劃累計總投資197 119億元，同比增長24.9%；施工項目計劃總投資605 432億元，同比增長14.2%。而2011年1—8月，新開工項目計劃累計總投資不過157 821億元，施工項目計劃總投資530 311億元。在給國內經濟注入強心劑的同時，不禁讓人感到后怕，藥性過后，過剩的產能該如何處理。

在刺激的同時，國家在2009年9月也出臺了相關政策抑制產能過剩，但地方政府在抑制產能過剩方面卻并不樂意主動地配合，因為多數產能過剩產業都是納稅大戶，是拉動當地GDP的主力軍。所以，地方政府在投資對象的選擇上似乎沒有太多新的調整，在國家“十二五”規劃政策的導向下，地方版“4萬億”投資計劃主要還是集中在基建和制造業等產能過剩領域。

3.地方政府財政收支失衡

地方政府財政收入由稅收收入和非稅收收入構成。在稅收收入總額上，2011年地方稅只占全國稅收收入總額的45.8%。2011年地方財政收入52 547.1億元，占全國財政收入的50.6%；中央財政收入51 327.3億元，占全國財政收入的49.4%。地方政府財政支出項目主要由教育、社會保障和就業、一般公共服務、農林水事務、醫療衛生、公共安全和交通運輸等方面構成。其中2010年上述幾項就占據地方財政收入的62.4%。2011年地方財政支出92 733.7億元，占全國財政支出的84.9%；中央財政支出16 514.1億元，占全國財政支出的15.1%。

地方政府在只擁有50.6%的財政收入下卻要承擔84.9%財政支出，收入與支出的不匹配必然導致地方政府財政收支失衡。2002—2011年，地方財政赤字從6 766.5億元一路攀升至40 186.6億元，在10年間增加了將近500%。從地方政府赤字占GDP比重可以清晰地看出，自2008年起，比值快速增長（如圖3所示），凸顯出中國地方政府赤字狀況越來越惡化。

圖32002—2011年地方政府財政赤字占GDP比重

數據來源：Wind資訊。

巨大的投資資金缺口，反映出近幾年來地方政府財政收支和投資是極為不正常的。為了拉動地方經濟，投資必須跟上去，但財政預算是有限的，只能依靠預算外資金。所以地方政府不得不采取國內貸款等手段籌措投資資金，大量的貸款積壓使得地方政府時刻處在高負債危機邊緣，若財政收入無法歸還貸款和利息，地方政府破產一觸即發。在存在巨大投資資金缺口的情況下，地方版“4萬億”投資計劃必將進一步加劇地方政府財政收支狀況的惡化，若不能配套出臺有效風險防范措施，地方債務危機將日益凸顯。

四、 結論及政策建議

歷年地方政府投資效率每況愈下，產能過剩問題依舊嚴重，地方政府收支極為不平衡的情況下，本輪地方版“4萬億”投資計劃出臺過于草率和盲目。不能否認地方政府投資對地方經濟的刺激作用，但前提是應該在對當前經濟形勢進行充分的分析，了解本地產業結構，估算產能情況，預算當地政府財政收支的情況下做出投資決策。所以，本輪大規模的地方政府投資時機還不夠成熟，而且規模過大，容易對經濟產生劇烈影響，若市場無法正確捕捉正確信息，容易進一步加劇經濟惡化，影響經濟的持續發展。

第一， 根據市場需求，調整產業結構。

政府投資的原始目的是糾正市場失靈，對社會投資和資源配置起到宏觀導向作用。地方政府投資也是如此，其出發點應該以遵守市場經濟規則為原則，充當經濟的監督和維護者，調節當地投資結構，引導社會投資往合理的方向發展。而不是代表地方政府的意愿，用投資創造地方收益，破壞市場規律，擠壓地方民間投資，從而導致盲目投資，制造產能過剩。

第二，改革地方官員考核與晉升制度。

以GDP為綱的地方官員考核制度是導致地方政府投資旺盛和投資低效的重要原因之一。在財政分權制度下，一方面，在收支不合理分配的情況下，地方政府為了平衡財政收支，投資創收是一個很好的創收途徑；另一方面，GDP是中央政府考核地方官員的主要指標，地方官員在任命制下，為了表現其在任期間的政績，投資是快速增加當地GDP的有效辦法。但是一旦官員升遷換任，這些巨額投資背后的債務就留給下一任官員，下一任官員為了彌補上一任遺留債務和政績表現，必然又會大規模地投資，如此惡性循環，地方投資需求必然會飛速攀升。中央政府應設計合理的官員考核制度，改變地方政府盲目投資和投資低效的局面，讓地方政府退出GDP競賽。

第三，改革項目審批與核準制度，下放市場自主投資權利。

2004年國務院改革單一投資審批制度，將投資項目的管理分為審批制和核準制，即政府投資項目實行審批制，而企業投資項目實行核準制和備案制。但事實上，審批制的改革實質上只能說是“制度的改良”，審批制的改革未能完全下放企業投資權利，在某種程度上，還是由政府管理企業投資。

政府投資是為了提供公共服務，糾正市場失靈，因而其項目審批制還應該保留。并且應該進一步加強對政府投資項目特別是地方政府投資項目的管理和審批，控制其投資的熱度，將投資的機會和權利下放給市場。具體可以通過減少企業稅收、建立企業投資補貼機制等優惠措施，鼓勵市場自主投資。地方政府應逐步減少和取消核準制，進一步完善當地市場運作監督體系， 保證市場公平運作。

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