公用事業(yè)民營化過程中的公民社會權(quán)保障

〔摘 要〕

公民的社會權(quán)需要國家以積極的行為進(jìn)行保障，公用事業(yè)是為公民提供滿足基本生活需求的公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，國家有義務(wù)實現(xiàn)公民對公用事業(yè)的需求。民營化使公用事業(yè)的經(jīng)營主體發(fā)生轉(zhuǎn)變，國家在放棄經(jīng)營權(quán)的同時不應(yīng)放棄對公民社會權(quán)的保護(hù)。在這個過程中，國家有責(zé)任通過對公用事業(yè)的監(jiān)管來實現(xiàn)，具體包括完善公用事業(yè)立法、設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)和運(yùn)用具體行政行為手段等。

〔關(guān)鍵詞〕公用事業(yè)；民營化；公民社會權(quán)

中圖分類號：D9221文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：10084096（2013）02009305

一、引 言

公用事業(yè)領(lǐng)域國家壟斷格局的打破開始于20世紀(jì)70年代末，西方國家發(fā)起了一場大規(guī)模的公共管理改革運(yùn)動，此次政府管理體制的變革應(yīng)對的是傳統(tǒng)治理模式所面臨的效率低下以及由此引發(fā)的財政危機(jī)和信任危機(jī)。這場被稱為“新公共管理運(yùn)動”的改革核心是引入市場競爭機(jī)制，加強(qiáng)競爭和市場導(dǎo)向，政府管理采納私人企業(yè)的管理方法，利用集權(quán)、加強(qiáng)監(jiān)督和加強(qiáng)責(zé)任的方法來改善行政績效[1]。改革浪潮波及全球，我國也對此做出反應(yīng)。“建設(shè)服務(wù)型政府”寫進(jìn)了2005年全國人大十屆三次會議的政府工作報告和2007年黨的第十七次全國代表大會的報告中。提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是政府履行其管理者職責(zé)的內(nèi)涵之一，市場化改革使公用事業(yè)的安排者和提供者發(fā)生改變。政府在公用事業(yè)領(lǐng)域的退出伴隨的是角色轉(zhuǎn)化，由劃槳變成掌舵[2]。在這個過程中，政府對公民社會權(quán)的保障責(zé)任并未消減，而是通過規(guī)則制定、市場準(zhǔn)入、價格監(jiān)管和質(zhì)量監(jiān)督等方式來實現(xiàn)。

二、公用事業(yè)與公民社會權(quán)

1公用事業(yè)的基本特征

公用事業(yè)在經(jīng)濟(jì)學(xué)中的定義是通過基礎(chǔ)設(shè)施向個人和組織提供普遍必需品和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)[3]。在建設(shè)部2005年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》中，公用事業(yè)被定義為：為城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活提供必需的普遍服務(wù)的行業(yè)，主要包括城市供水排水和污水處理、供氣、集中供熱、城市道路和公共交通、環(huán)境衛(wèi)生和垃圾處理以及園林綠化等。在英美等國家的中央和地方立法中，公用事業(yè)指為公眾或公眾的一部分提供每天生活所必需的產(chǎn)品和服務(wù)，如公共交通、天然氣、電力、電話、電報、自來水、排水和供熱等[4]。對公用事業(yè)的定義，國內(nèi)外理論界和實務(wù)界都著重強(qiáng)調(diào)其公共性、基本性和必需性。公共性指公用事業(yè)所面對的消費群體的范圍是社會公眾，是不特定的多數(shù)人，而非某些特定人群，這一特點使公用事業(yè)與公共利益密切相關(guān)。而市場機(jī)制是難以自動滿足公共利益的，因而需要政府的干預(yù)去滿足公共需求；基本性指公共產(chǎn)品和服務(wù)在公民的消費構(gòu)成中所處的位置，它是人們消費結(jié)構(gòu)金字塔中的底層，承擔(dān)著實現(xiàn)基本人權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)角色，一個社會中公用事業(yè)的蓬勃與衰落能夠反映出該社會中人們的基本生活狀況；必需性強(qiáng)調(diào)作為基本的消費品，公用事業(yè)是每個人生活正常進(jìn)行所必不可少的要素，不同于其他消費品，公共產(chǎn)品和服務(wù)必需能夠到達(dá)每個生活在該組織中的個人。正是基于公用事業(yè)的上述特征，加之公用事業(yè)依靠網(wǎng)絡(luò)型的基礎(chǔ)設(shè)施，需要巨額的投入成本，國家或者說是政府在公用事業(yè)進(jìn)行的過程中始終擔(dān)負(fù)著重要責(zé)任，這種責(zé)任就是對公民社會權(quán)的保障。

2公用事業(yè)的供給關(guān)系及公民社會權(quán)的實現(xiàn)

在國家與公民的關(guān)系中，人們往往將其簡單的總結(jié)為權(quán)力——權(quán)利關(guān)系。實際上國家權(quán)力對應(yīng)公民義務(wù)，同時公民權(quán)利對應(yīng)國家義務(wù)。從霍布斯到洛克再到盧梭，社會契約論認(rèn)為為了解決自然狀態(tài)的缺陷，人們需要國家。在人們交出手中的劍，組成國家，賦予公權(quán)力以合法暴力的同時，期許國家給予人們生命和財產(chǎn)安全的保護(hù)。隨著社會生活的日益復(fù)雜，人們對國家的依賴日增。除了國防、外交、稅收和郵政等傳統(tǒng)行政領(lǐng)域，環(huán)境、交通、貿(mào)易和就業(yè)等也被納入公權(quán)力的管轄范圍。國家義務(wù)對應(yīng)的是公民的權(quán)利，公民權(quán)利從自由權(quán)發(fā)展到社會權(quán)，從第一代人權(quán)過度到第二代人權(quán)，國家義務(wù)也從消極義務(wù)漸進(jìn)到積極義務(wù)。

公民社會權(quán)指通過國家對經(jīng)濟(jì)社會的積極介入而保障的所有人的社會生活或經(jīng)濟(jì)生活的權(quán)利[5]。《世界人權(quán)宣言》、《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》以及各國憲法都以文本形式規(guī)定了公民的社會權(quán)。我國國務(wù)院新聞辦公室于2012年6月發(fā)布的《國家人權(quán)行動計劃（2012—2015年）》中，將經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利置于公民權(quán)利和政治權(quán)利之前，作為第一部分首先予以宣告，并在導(dǎo)言中強(qiáng)調(diào)“繼續(xù)把保障人民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)放在首位，著力保障和改善民生，著力解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的權(quán)利和利益問題，切實保障公民的經(jīng)濟(jì)、政治、社會和文化權(quán)利，促進(jìn)社會更加公正、和諧，努力使每一個社會成員生活得更有尊嚴(yán)、更加幸福”。

公民社會權(quán)的外延在各種法律文件中表現(xiàn)不盡相同，《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》中規(guī)定了工作權(quán)、生存權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)和社會保障權(quán)。我國憲法中也規(guī)定了勞動權(quán)、休息權(quán)、受教育權(quán)和物質(zhì)幫助權(quán)等。總之如《國家人權(quán)行動計劃》所倡導(dǎo)，公民社會權(quán)是一種使社會成員生活得更有尊嚴(yán)、更加幸福的權(quán)利。公用事業(yè)是為國家中的不特定多數(shù)人提供生活必需的產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，其不間斷的供給目的是實現(xiàn)公民的基本生活水準(zhǔn)，是實現(xiàn)生存權(quán)所必不可少的。試想，在現(xiàn)代社會中，一個沒有水、電、天然氣，公共交通工具無法到達(dá)的家庭是不能算已達(dá)到基本的生活水準(zhǔn)的。因此，獲得不間斷、高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)是公民社會權(quán)的一部分。國家義務(wù)作為公民權(quán)利實現(xiàn)的基礎(chǔ)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)則成為國家應(yīng)盡的職責(zé)。

國家為公民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，發(fā)展公用事業(yè)是為了滿足公民的哪項社會權(quán)利呢？由于公共產(chǎn)品和服務(wù)涉及的范圍廣泛，一般包括公共交通、水、電、天然氣的供給、供暖、城市供水排水和污水處理、環(huán)境衛(wèi)生和垃圾處理以及園林綠化，因此，公民對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求也涉及多種社會權(quán)。例如，供水、供氣、供電和供暖屬于社會權(quán)中的基本生活水準(zhǔn)權(quán)，只有實現(xiàn)上述公共產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)，公民才能維持有尊嚴(yán)的基本生活水準(zhǔn)；環(huán)境衛(wèi)生和垃圾處理等服務(wù)的提供能夠滿足公民的環(huán)境權(quán)和健康權(quán)。我國憲法中沒有規(guī)定基本生活水準(zhǔn)權(quán)和健康權(quán)，這不等于說我國不承認(rèn)該項權(quán)利。在《國家人權(quán)行動計劃（2012—2015）》中規(guī)定了比較全面的社會權(quán)利，其中包含了基本生活水準(zhǔn)權(quán)、健康權(quán)和環(huán)境權(quán)。同時，我國憲法第33條第3款規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”以及總綱中規(guī)定“國家合理安排積累和消費，兼顧國家、集體和個人的利益，在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活”。可見，我國憲法對基本生活水準(zhǔn)權(quán)和健康權(quán)是予以保護(hù)的，國家應(yīng)該以積極行為滿足公民上述權(quán)利需求。

三、國家通過公用事業(yè)對公民社會權(quán)進(jìn)行保障及民營化后的角色轉(zhuǎn)化

1國家經(jīng)營公用事業(yè)

在人權(quán)譜系中，社會權(quán)屬于第二代人權(quán)。不同于以自由權(quán)為代表的第一代人權(quán)，社會權(quán)的實現(xiàn)需要國家積極地介入社會生活。自由權(quán)，如人身自由、表達(dá)自由和信仰自由，在公民對抗國家的權(quán)利斗爭過程中，國家的消極行為，即不干預(yù)便可使其順利實現(xiàn)。這類權(quán)利對應(yīng)的是“夜警”國家模式，在人權(quán)發(fā)展的早期，作為抵制政府合法暴力的武器尤為重要。而以社會權(quán)為代表的第二代人權(quán)卻需要國家在各個方面積極地有所作為。例如，公民勞動權(quán)的實現(xiàn)需要國家提供就業(yè)機(jī)會和優(yōu)化就業(yè)環(huán)境，教育權(quán)的實現(xiàn)需要國家配置教育資源和發(fā)展教育事業(yè)，健康權(quán)的實現(xiàn)需要國家健全醫(yī)療保障制度，完善公共衛(wèi)生服務(wù)體系和醫(yī)療服務(wù)體系。而公民基本生活水準(zhǔn)權(quán)、健康權(quán)和環(huán)境權(quán)的滿足皆需要國家發(fā)展公用事業(yè)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

在改革開放以前，我國城市公用事業(yè)領(lǐng)域基本上由國家和政府壟斷，也就是采取國家直接履行義務(wù)來滿足公民權(quán)利需求的方式。以上海為例[6]，1949年5月，上海市軍管會接管上海市公共交通公司籌備委員會、吳淞煤氣廠和浦東自來水廠。隨后英商的上海自來水公司、上海煤氣公司、上海電車公司以及法商電車電燈公司也被接管。很長一段時間，我國的公用事業(yè)體制一直采取由國營企事業(yè)單位經(jīng)營管理的模式，雖然事業(yè)單位的性質(zhì)在我國一直存有爭議，但承擔(dān)公用事業(yè)運(yùn)營職責(zé)的國營企事業(yè)單位，其經(jīng)費由政府財政支持、直接由政府領(lǐng)導(dǎo)和具有公益性卻是不爭的事實。這種安排符合憲法中對社會權(quán)的宣告，以國家的積極行為來滿足公民社會權(quán)利。

政府直接經(jīng)營公用事業(yè)與計劃經(jīng)濟(jì)體制相一致，這種體制下，政府部門不僅直接撥付資金、劃分服務(wù)范圍和服務(wù)對象，甚至連公用事業(yè)單位的人、財、物也由政府部門主管。問題也隨之產(chǎn)生。政府的強(qiáng)項是制定規(guī)則、實施監(jiān)督而不是經(jīng)營，由它承擔(dān)全部的公用事業(yè)大大增加了成本，并且由于缺少競爭，公民得到的公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量普遍較低。例如，哈爾濱市道里區(qū)的朝鮮屯棚改項目進(jìn)行過程中就出現(xiàn)了人還沒遷走，就經(jīng)常出現(xiàn)斷水?dāng)嚯姟⒗鵁o人清理、公廁被圍墻封住和公共交通受阻等問題，使那些租不起房、還沒有被安置的人生活出現(xiàn)困難，連如廁都是難題[7]。2011年3月15日，寧夏日報與自治區(qū)工商局、自治區(qū)消協(xié)、寧夏新聞網(wǎng)、法治新報、寧夏手機(jī)報聯(lián)合開展“公共服務(wù)行業(yè)消費者滿意度調(diào)查”活動，新建小區(qū)經(jīng)常“斷水”，上下班高峰公交難擠是市民反映最多的問題[8]。不僅有著計劃經(jīng)濟(jì)體制傳統(tǒng)的我國面臨政府壟斷公用事業(yè)所帶來的弊端，西方國家在經(jīng)歷了對公用事業(yè)放松管制到全面管制的政策變遷之后，也出現(xiàn)了效率低下、成本高昂、競爭不足、監(jiān)管不力和官僚作風(fēng)興起的現(xiàn)象。在民營化大師薩瓦斯的著作《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》中，開篇就提到了1969年紐約暴風(fēng)雪后，市政當(dāng)局在清理積雪過程中表現(xiàn)的低效率和高成本。

采取的解決方式是，“傳統(tǒng)的官僚行政讓位于市場驅(qū)動的管理式領(lǐng)導(dǎo)。政府將公用事業(yè)作為‘自然壟斷’行業(yè)來加以管制的傳統(tǒng)方式，正快速轉(zhuǎn)向放松管制。”[9]在公用事業(yè)領(lǐng)域引入競爭，采取市場化模式，讓私人投資主體參與進(jìn)來。這樣一來，行政成本大幅下降，服務(wù)質(zhì)量有所提高。例如，英國撒切爾政府是公用事業(yè)民營化的推動者。改革首先從英國石油公司開始，以出售國有企業(yè)股份的形式引入民間資本，短短幾年時間就有了明顯的效果——人們以更優(yōu)惠的價格獲得了更完善的服務(wù)。這就是新公共管理運(yùn)動，從英國和美國開始，波及歐洲以及發(fā)展中國家。

2公用事業(yè)民營化后的政府監(jiān)管責(zé)任

新公共管理運(yùn)動帶動了“以私法完成公法任務(wù)”理念的出現(xiàn)，在行政法學(xué)界，私法與公法不再截然分離而是開始有融合的趨勢，私法和公法可以合作以達(dá)到現(xiàn)代行政所追求的“善治”的效果。契約理念進(jìn)入行政法視野。現(xiàn)代行政對公共事物的管理，指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也非必須依靠國家的強(qiáng)制力量來實現(xiàn)[10]。將民營主體引入公用事業(yè)領(lǐng)域符合新公共管理的理念，即打破國家壟斷，提倡政府與民間、公權(quán)力部門與私人部門在公共行政領(lǐng)域的合作，目的是彌補(bǔ)經(jīng)營主體單一和手段單一帶來的缺陷。

政府在公用事業(yè)領(lǐng)域角色的變化并非意味著在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給過程中，其不再履行保障公民社會權(quán)的職責(zé)，完全把此種義務(wù)交給民營主體。“國家退出了服務(wù)的直接供應(yīng)，公共財政補(bǔ)貼和各種變相補(bǔ)貼取消了，政府成為市場的監(jiān)管者。”[11]國家通過對公用事業(yè)政策的引導(dǎo)、規(guī)則的制定和運(yùn)行的監(jiān)督等方式繼續(xù)履行對社會權(quán)的保障。“一項事業(yè)要成為公用事業(yè)，該事業(yè)應(yīng)由統(tǒng)治者組織，并由統(tǒng)治者控制其運(yùn)轉(zhuǎn)。但這并不一定意味著負(fù)責(zé)該事業(yè)的人員與該事業(yè)涉及的資源應(yīng)由統(tǒng)治者直接支配。”[12]

四、政府監(jiān)管——保障公民社會權(quán)的方式的轉(zhuǎn)變

如果國家僅僅是把公用事業(yè)甩給私營主體，那么顯然其沒有積極履行保障公民社會權(quán)的義務(wù)，是失職的表現(xiàn)，也就是說國家必須以其他方式繼續(xù)滿足公民社會權(quán)的需求。根據(jù)憲政理念，政府在引入多元經(jīng)營主體的同時，應(yīng)該保證公共產(chǎn)品和服務(wù)以持續(xù)、穩(wěn)定、合理的價格供應(yīng)給國家中的每一個人，尤其是低收入群體。那么在公用事業(yè)民營化之后國家如何做到保證公民的社會權(quán)順利實現(xiàn)？如果說行政管理理論著重關(guān)注效率價值，那么法學(xué)應(yīng)該解決公平問題。在政府退出對公共產(chǎn)品和服務(wù)的直接提供的同時，必須承擔(dān)起監(jiān)管的職責(zé)，通過對公用事業(yè)的監(jiān)督來履行保障公民社會權(quán)的義務(wù)。

1完善公用事業(yè)立法

改革應(yīng)該在法律框架內(nèi)進(jìn)行，這樣才能保證在改革過程中社會秩序正常、公權(quán)力不越界和糾紛順利解決。這就要求改革的主管部門做好步驟規(guī)劃，以立法先行，確保法律關(guān)系中主體的行為得到規(guī)范。除此之外，在改革進(jìn)行過程中，也應(yīng)根據(jù)實際需要不斷完善相應(yīng)的法律規(guī)范，力求改革成果和立法互相適應(yīng)，以更好地約束主體行為。例如，英國通過制定相關(guān)法律，確立了水務(wù)產(chǎn)業(yè)改革的方式、手段、監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及多方主體的權(quán)利義務(wù)，可以說，英國水務(wù)產(chǎn)業(yè)改革的成功與其完善的立法是分不開的。例如，英國水務(wù)產(chǎn)業(yè)改革始于1989年，英國議會首先通過了《1989年水法》（Water Act 1989），隨后又相繼通過《1991年水資源法》（Water Resources Act 1991）、《1991年水工業(yè)法》（Water Industry Act 1991）、《2000年公用事業(yè)法》（Utilities Act 2000）、《2003年水法》（Water Act 2003）等。英國公用事業(yè)改革的成功與其完善的立法是分不開的。通過這些法律文件，英國政府確立了水務(wù)改革的方式、手段、監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及多方主體的權(quán)利義務(wù)，可以說是所有制度得以確立的先決條件。

我國公用事業(yè)改革也進(jìn)行了近20年，其間困境不斷，例如，私營企業(yè)利益遭遇公權(quán)力侵害、公共利益保護(hù)不當(dāng)和監(jiān)管機(jī)制混亂等，這些問題的根源都是立法的缺失。立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都沒有把法律規(guī)范的完善作為改革的重點。考察我國公用事業(yè)領(lǐng)域立法現(xiàn)狀會發(fā)現(xiàn)，立法層級低、沒有完整的規(guī)范體系和現(xiàn)有法律內(nèi)容空泛簡單等問題。談及公用事業(yè)的專家和學(xué)者往往引用的是建設(shè)部的部門規(guī)章。公用事業(yè)的繼續(xù)發(fā)展，在中央需要國務(wù)院相關(guān)部門出具立法規(guī)劃，并按該規(guī)劃首先由全國人大或全國人大常委會制定法律，對該領(lǐng)域中的普遍問題和法律保留問題進(jìn)行規(guī)范，其次由公用事業(yè)各領(lǐng)域主管部門進(jìn)行部門規(guī)章的制定。由于公用事業(yè)中的事務(wù)地方性很強(qiáng)，所以地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章也應(yīng)成體系制定。

2設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)

公用事業(yè)的運(yùn)營是一個長期的過程，而私營主體有著不擇手段追求利潤的天性，這一特點要求政府在把公用事業(yè)的直接經(jīng)營權(quán)交給私營部門之后必須設(shè)立獨立、有效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，進(jìn)而保證公共利益的實現(xiàn)。各國在改革過程中都發(fā)展了自己的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。美國采取的是設(shè)立一個獨立的、權(quán)力集中的監(jiān)管機(jī)構(gòu)模式[13]。例如，美國電信市場的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是FCC（Federal Communications Commission），F(xiàn)CC不僅有著獨立的地位——獨立于聯(lián)邦政府部門，直接向國會負(fù)責(zé)，而且權(quán)力廣泛，包括準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)和執(zhí)法權(quán)。它的目標(biāo)是對服務(wù)的授權(quán)管理、制定政策規(guī)范、執(zhí)行監(jiān)督以及公共信息服務(wù)[3]。英國的監(jiān)管模式是在政府相關(guān)部門下設(shè)立相對獨立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。例如，英國天然氣和電力行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是天然氣和電力市場辦公室 ，它是由電力管制辦公室和天然氣供應(yīng)辦公室合并組成的。由天然氣和電力市場管理局Gas and Electricity Markets Authority。水務(wù)方面的管制機(jī)構(gòu)是水務(wù)辦公室（Office of Water，OFWAT），屬于水務(wù)管制局（Water Services Regulation Authority）管轄。英國的這種監(jiān)管模式屬于行業(yè)監(jiān)管，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)基本上設(shè)置于有行業(yè)背景的政府部門或?qū)ｉT委員會，但這并不影響其獨立地位，例如，電信行業(yè)的英國電信管制辦公室在財政上只接受國家審計辦公室的審計和監(jiān)督。

我國目前的監(jiān)管體制有中央和地方兩套系統(tǒng)。在中央，主要由發(fā)改委和建設(shè)部承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。在地方，一般由各地方設(shè)立的公用事業(yè)管理局進(jìn)行具體的調(diào)控、監(jiān)督和統(tǒng)籌工作。有學(xué)者指出，這種體制安排的弊端是缺乏專業(yè)性。公用事業(yè)涉及不同行業(yè)，而不同行業(yè)之間差別明顯，例如，電信和供暖這種不分專業(yè)的綜合監(jiān)督機(jī)構(gòu)難以做到根據(jù)不同行業(yè)的特點制定具有針對性的政策，對不同的公共產(chǎn)品和服務(wù)合理定價。根據(jù)我國現(xiàn)有的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置以及公用事業(yè)的特點，英國的行業(yè)監(jiān)管模式是比較適合并且可行的。

3運(yùn)用具體行政行為手段

行政機(jī)關(guān)代表國家主要承擔(dān)了公用事業(yè)的組織者職責(zé)，如前所述，在公用事業(yè)私營化之后，國家必須以其他方式保證公民權(quán)利的實現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)雖然不再具體經(jīng)營公用事業(yè)，但卻全程參與公用事業(yè)，利用各種具體行政行為手段實現(xiàn)監(jiān)管職能。

第一，行政許可行為。行政許可在公用事業(yè)領(lǐng)域更多的是以特許經(jīng)營的形式展開的。在討論公用事業(yè)準(zhǔn)入制度時，我國現(xiàn)有規(guī)范主要采取了行政許可和行政合同兩種方式。其實兩種方式可以融和到特許經(jīng)營制度中，主要以行政許可的面目示人，因為公用事業(yè)準(zhǔn)入是一個對特殊行業(yè)普遍禁止基礎(chǔ)上的解禁行為。行政機(jī)關(guān)在實施行政許可行為時主要解決的是挑選直接實施和經(jīng)營公用事業(yè)的主體。在實施行政許可過程中，可以考慮采取招標(biāo)形式，選擇最具資格的私營主體。需要注意的是，特許經(jīng)營私營主體確定后，公權(quán)力部門應(yīng)當(dāng)與其簽訂特許經(jīng)營合同，將雙方的權(quán)利義務(wù)以文本形式確定，這樣既可以保證私營主體期望的利益、同時也滿足了監(jiān)管的需要、保障了公共利益不受侵害。

第二，行政處罰行為。在公用事業(yè)領(lǐng)域，行政處罰是一把雙刃劍。一方面，行政處罰是進(jìn)行監(jiān)管的一種強(qiáng)制手段，可以促使民營主體保證公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。建設(shè)部2005年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》中提到：“產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管是市政公用事業(yè)監(jiān)管的重要內(nèi)容。市政公用事業(yè)主管部門應(yīng)定期對市政公用事業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行檢驗、檢測和檢查”。另一方面，特許經(jīng)營協(xié)議是行政合同的一種，在行政合同中運(yùn)用處罰這種行政高權(quán)行為是對契約精神的破壞。行政處罰是典型的不利行政行為和羈束行政行為。它的不利性是其產(chǎn)生約束力的前提，對提供不合格公共產(chǎn)品和服務(wù)的民營主體運(yùn)用處罰手段迫使其獲得損失不失為一種有效的監(jiān)管手段；同時，行政處罰的羈束性能夠以法律規(guī)范來約束行政機(jī)關(guān)，防范其利用行政處罰侵害民營主體的利益，打擊其參與公用事業(yè)的積極性。因此，在公用事業(yè)民營化的過程中，可以運(yùn)用行政處罰來實施監(jiān)管，但要在立法規(guī)范中嚴(yán)格限制使用的范圍、對象和程序。

第三，行政強(qiáng)制行為。根據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》，行政強(qiáng)制包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。其中行政強(qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生和控制危險擴(kuò)大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或?qū)瘛⒎ㄈ嘶蚱渌M織的財物實施暫時性控制的行為。在公用事業(yè)被民營主體運(yùn)營之后，可能會出現(xiàn)民營主體擅自轉(zhuǎn)讓、抵押特許經(jīng)營權(quán)、擅自停業(yè)、提供的產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量不符合標(biāo)準(zhǔn)和財務(wù)狀況惡化等情形，也可能出現(xiàn)突發(fā)狀況和不可抗力事件造成公用事業(yè)不能正常進(jìn)行。不同于市場中的其他經(jīng)營主體，他們的違法或停業(yè)行為危害的是公共利益[14]。此時行政機(jī)關(guān)需要進(jìn)行臨時接管，由相應(yīng)的行政主管部門負(fù)責(zé)繼續(xù)執(zhí)行公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，目的是為了保障公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)的穩(wěn)定性和連續(xù)性。這種臨時接管屬于行政強(qiáng)制中的行政強(qiáng)制措施或稱為即時強(qiáng)制，它具有臨時性與緊急性。與行政處罰不同，行政強(qiáng)制措施屬于非終局性行政行為，并非是對相對人權(quán)利義務(wù)的最后處分，只是為了解決緊急狀態(tài)而采取的強(qiáng)制性措施。這種強(qiáng)制措施對于民營化后的公用事業(yè)十分重要，安排好臨時接管是對公民權(quán)利的保障。

五、結(jié) 語

公用事業(yè)的民營化是公用事業(yè)發(fā)展的趨勢，它不僅解決了國家在經(jīng)營公共產(chǎn)品和服務(wù)過程中的困境，也體現(xiàn)了行政管理手段發(fā)展的新方向，是政府和公民關(guān)系的轉(zhuǎn)變。在民營化過程中，政府的責(zé)任由直接承擔(dān)產(chǎn)品和服務(wù)的供給變?yōu)楸O(jiān)管主體。履行好監(jiān)管職責(zé)是政府對公民盡社會權(quán)保障義務(wù)的方式。在這個論題中，需要探討的方面有很多，本文僅從立法、監(jiān)管主體、行政行為三個角度進(jìn)行了分析。

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（責(zé)任編輯：蘭桂杰）