自主治理：管理現代化的新方向

摘要：歷史經驗表明，經濟自由主義和政府干預主義都存在明顯不足。自主治理理論通過改變傳統博弈模型的前提條件對傳統模型進行了拓展，有效地規避了科斯定理的“市場失靈”問題和庇古理論的“政府失效”問題，開創性地提出了多層次的制度分析與發展框架，形成了不同于傳統模型的博弈分析方法，為解決不合作博弈問題提供了一個新的思路，成為管理現代化的一個新方向。自主治理理論修正了理性人假定，強調了利他動機的存在，開創了政府與市場之外的第三條道路，對于中國這樣處于發展過程中的大國具有特殊的意義。但自主治理理論的普適性不夠，對社會資本的作用有較強依賴性，忽視了個人效用函數的差異性，表現出了一定的局限性。

關鍵詞：自主治理；管理現代化；新方向

一直以來，公共資源治理活動中政府與市場的作用都頗受爭議。由于公共物品的供給和消費往往存在明顯的“外部性”（Externality）。按照自由市場經濟的規則進行公共物品的交易，無法實現帕累最優（Pareto Efficiency），稱為“市場失靈”（Market Failure）?！笆袌鍪ъ`”是對亞當·斯密（Adam Smith）以來以經濟自由主義確立的市場規則的挑戰，導致了政府干預主義的興起。庇古（Pigou）為代表的一批經濟學家，認為“市場失靈”應通過政府干預來進行彌補。但是，由于自身的局限性和其他客觀因素，政府的干預很多時候并不能取得良好的效果，甚至起到了反作用，稱為“政府失效”（Government Failure）。政府與市場之外，公共資源治理的第三條道路在哪里？

一、 自主治理理論的提出

亞當·斯密以來古典經濟學確立的經濟自由主義長期居于經濟學主流地位，但面對20世紀30年代大蕭條的束手無策，被以凱恩斯（Keynesian）為代表的政府干預主義所取代。政府干預主義興盛于戰后的50年代，終結于70年代的經濟“滯脹”。得益于政府干預主義對“滯脹”的無能為力和以哈耶克（Hayek）“自由至上主義”、弗里德曼（Friedman）“新經濟自由主義”、貝克爾（Becker）“行為分析”、斯蒂格勒（Stigler）“信息經濟學”、盧卡斯（Robert Lucas）“理性預期”等理論的重要影響，到20世紀80年代以后，新自由主義經濟理論再次奪回經濟學的主流地位。然而，以經濟新自由主義為核心內容的“華盛頓共識”，在全球范圍內的推廣并沒有收獲奇跡，反而帶來了80年代初的拉美債務危機、90年代初的歐洲貨幣體系危機和日本經濟泡沫破裂后的一蹶不振、90年代中期的墨西哥金融危機、90年代末期的亞洲金融風暴，以及21世紀初以美國“次貸危機”為導火線的全球性金融海嘯和經濟衰退。

既然政府和市場都不能依仗，公共資源的治理有無第三條道路？美國印第安納大學埃莉諾·奧斯特羅姆（以下簡稱“奧斯特羅姆”）教授給我們提供了解釋。奧斯特羅姆從孩童時期協助母親打理菜園的真實經歷中揭示出生活中的一個重要事實：即使大多數平民百姓，在面對資源問題時，都能夠合作和代理處置好共同利益（Nick，2006）。她提出并發展了公共事務的自主組織和自主治理理論（簡稱“自主治理理論”），重點關注了“一群相互依賴的委托人如何才能把自己組織起來、進行自主治理，從而能夠在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同收益。必須同時解決的問題是如何對變量加以組合，以便：（1）增加自主組織的初始可能性；（2）增強人們不斷進行自主組織的能力；（3）增強在沒有某種外部協助的情況下通過自主組織解決公共池塘資源問題的能力”（奧斯特羅姆，2012）。自主治理理論強調了行動參與者發揮主觀能動性，鼓勵行動參與者自主進行溝通和協商，顯然不同于我們之前所熟悉的科斯定理“無形的手”和庇古理論“有形的手”，開創了管理現代化的新方向。

奧斯特羅姆認為當前的公共資源治理理論中，往往陷入了利維坦（政府）和市場的非此即彼的對立中去，而缺乏自主組織的行動理論。盡管奧斯特羅姆在此方面做出了卓有成效的工作并獲得了2009年度的諾貝爾經濟學獎，但奧斯特羅姆并不認為“自主治理”是自己的首創，而是認為已經廣泛地存在著許多有關自主治理的實例，自己所做的工作只是在理論上進行總結和發展。注重制度分析和經驗分析的結合是奧斯特羅姆研究方法的主要特色，重點研究經驗支持的自主組織和自主治理理論是奧斯特羅姆研究內容的價值取向。因此，奧斯特羅姆的貢獻不在于創造了“自主治理理論”，而在于通過理論分析和經驗總結，運用自主治理理論更好地解決公共資源治理中的過度使用問題。

二、 自主治理理論的主要內容

奧斯特羅姆通過引入“公地悲劇”（The Tragedy of Commons）、“囚徒困境”（Prisoner’s Dilemma）和“集體行為的邏輯”（The Logic of Collective Action）等公共資源管理領域幾個耳熟能詳的經典模型，描述個體理性追求利益最大化的行為會導致公共資源被過度使用并遭到破壞，最終導致每個人的利益都會受到損害，引出了個體理性與集體理性之間的沖突。奧斯特羅姆分析了上述理論模型的博弈結構后指出，行為人的博弈結構不發生變化，只能達成不合作均衡解，而現實中的行為人往往可以通過信息的交互改變博弈結構，從而實現合作的均衡解。通過對諸多案例的進一步研究，奧斯特羅姆發現許多依靠政府干預的案例仍然出現了公共資源的過度使用的情況，而許多成功的公共資源治理案例中，主導的治理模式卻是使用者自主治理。因此，“公地悲劇”、“囚徒困境”和“集體行為的邏輯”只是公共資源使用在極端假設條件的下特殊模型，并不具備解釋公共資源使用規律的一般性。

在上述分析基礎上，奧斯特羅姆提出了著名的“制度分析與發展框架”（Institutional Analysis and Development Framework，簡稱“IAD”框架），指出要解決公共資源的集體行動問題，需要解決三個方面的問題，即：新制度的供給問題，可信承諾問題，相互監督問題。必須拋棄總和變量而使用影響總和變量的環境變量，來評價一套制度的總收益與總成本。遵守規則的權變承諾只有存在監督的情況下才是可信的，應保持適當的監督和制裁，以保持對規則的遵守。許多自主治理成功案例的研究結果表明，許多自治組織的治理規則本身既增強了組織成員進行相互監督的積極性，又使監督成本變得很低。

奧斯特羅姆將傳統的操作層次的集體行動分析方法拓展到了操作制度、集體選擇制度和憲法制度。操作制度是最低層次的制度，主要內容是確定公共資源的使用辦法、信息交換要求、監督與制裁機制等。集體選擇制度是中間層次的制度，是改變操作制度的制度，主要內容是建立分權的組織結構并形成沖突解決機制。憲法制度是最高層次的制度，是制定集體選擇制度的制度，主要內容是使外部的政府權威能夠認可自主治理的組織和基本規則。這三個層次的制度具有清晰的邏輯關系：較低層次行動制度的變更，是在較之更高層次上的一套固定“規則”中發生的；更高層次上的規則的變更通常更難以完成，成本也更高，因此提高了根據規則行事的個人之間相互預期的穩定性。

三、 自主治理理論的貢獻

盡管奧斯特羅姆的自主治理理論并沒有提出石破天驚的觀點和方法，甚至有些“土”，但她系統地總結了千百年來在世界各地已經有效發揮作用的經典案例，將樸實的道理升華到理論的高度，系統地向我們展示了溝通與合作的魅力，其理論價值和現實意義都是不容忽視。

首先，自主治理理論修正了理性人假定，強調了利他動機的存在。奧爾森“集體行為的邏輯”堅持理性人假定，否定了利他主義傾向的存在。解釋了行動者通常表現出很強的規避責任、搭便車和以機會主義方式行事的人性根源，進而推導出公共資源必然被過度使用。奧斯特羅姆的自主治理理論并沒有否認利己動機的存在，但強調了利他動機的存在。由于個體能力的有限，需要集體合作來進行補充。在規模較小的公共事物治理和資源利用過程中，人們能夠在相互接觸中經常溝通，不斷了解，并且彼此之間建立信任和依賴感。個體和個體之間就可以為了公共利益而組織起來，采取集體行動，進行自主治理。因此，利己和利他在自主治理的過程中得到統一。奧斯特羅姆對集體行動制度的擴展，讓制度分析的內容更加豐富和接近現實，實現了制度的動態分析。奧斯特羅姆將非正式的規則納入制度的分析范圍，進一步拓展了制度分析的視野。

其次，自主治理理論開創了政府與市場之外的第三條道路。政府與市場是解決公共資源治理的兩個常用手段。但作為很多人的一種習慣，在論及市場規則的不足時，就會自然地提出將其交給政府干預來解決吧，似乎政府是無所不能的，總是做好了隨時出征應對“市場失靈”的準備，并且“藥到病除”；當不滿政府干預的種種弊端時，又會籠統地說解決“政府失效”問題需要引入市場機制，似乎市場又是包治百病的，甚至并未提出如何利用市場機制的具體方法。政府與市場作用的爭議使很多人盤桓糾結于其中，限制了分析思路的拓展。奧斯特羅姆的自主治理理論，認為利維坦和私有化都不是解決公共資源治理的有效手段，從而發展了政府與市場之外的第三條道路，走出了完全依賴模型作為政策分析基礎的誤區，一定程度上緩解了支持政府的集權化而帶來的不良影響，有助于我們走出集體行動的困境，更好解決公共資源管理中存在的問題，形成了重要的理論創新。

再次，自主治理理論對于中國這樣處于發展過程中的大國有著特殊的意義。在中國長期的計劃經濟體制中，政府干預和介入社會經濟生活的方方面面。這些做法盡管在特殊的歷史背景下取得了良好的政治效益，但限制了個體的主觀能動性的發揮，降低了社會經濟發展的活力。改革開放后逐步確立的市場經濟體制，大大降低了政府對社會經濟的管制程度，逐步放寬了個體的能動空間，促進了社會經濟的大發展，但也誘發了資源的過度消耗和生態環境惡化等一系列問題。甚至在市場已經發揮主體作用、政府實施宏觀調的今天，仍然存在某些地方政府既當裁判又當球員，消耗公共資源謀取政績，控制國有資本與民爭利的情況。這些情況都生動地向我們昭示了僅僅依靠“政府”或僅僅依靠“市場”甚至依靠“政府+市場”方法解決發展過程中復雜問題的不足。自主治理理論既尊重憲法體系和政府治理的權威，也充分采用市場的機制和手段，不會對任何現存的根本制度形成挑戰，不會產生政治的動蕩和社會經濟的波動，又能通過溝通和合作改善管理績效，在中國進行推行產生的效益要明顯高于由此可能產生的成本和風險。

四、 自主治理理論的局限性

奧斯特羅姆自主治理理論拓展了公共事務治理的方法，具有重要的理論價值和社會價值，在國際社會上產生了巨大影響。但是，該理論仍然存在很多局限性。

首先，自主治理理論的普適性不夠。一方面，奧斯特羅姆研究的數千個案例，都只涉及規模較小的公共池塘資源，受影響的人數在50人到15 000人之間。然而當前公共資源治理領域的很多問題都經常涉及多個國家和數以億計的人口，能夠實現自主治理制度長期有效的8項原則都將受到挑戰。另一方面，自主治理理論將憲法制度視為最高層次的制度，其作用是使外部的政府權威能夠認可自主治理的組織和基本規則。因此，憲法體系的完善與政府治理的正常運行是自主治理制度正常發揮作用的制度前提。但自主治理理論又同時要求參與者設計自己制度的權利不受外部政府權威的挑戰。這顯然對政府作用的假設過于理想化。即使在公民社會發育較好、自治體制較為完善的西方發達國家都難以推廣，更何況在政府強勢干預仍然是社會經濟重要特征的廣大發展中國家。

其次，自主治理理論對社會資本的作用有較強依賴性。從奧斯特羅姆克服過度利用資源的現時誘惑而擺脫困境的案例中可以總結出以下成功的要訣：“第一，參與者通過交流愿望達成各方可接受的共同協議；第二，參與者通過使用諸如謹慎回應式的試探法擴大互惠以幫助人們建立對協議的信任；第三，參與者不僅制定了對違約者施以制裁的規則，還通過使用謹慎回應來強化協議的效力。”（奧斯特羅姆、加德納、沃克，2011）。這種在社會交往和信息溝通中形成的社會組織的特征，例如信任、聲譽、共同規范和社會網絡等，就是社會資本。奧斯特羅姆的自主治理理論，就是構建在對社會資本的認同基礎上之上，自主治理制度長期有效與行為人社會資本的作用緊密相關。由于不同的國家和地區，社會經濟條件不同，文化習俗不同，能夠被共同認可的社會資本也不同，進而導致自主治理制度形成的基礎和運作方式也不相同。這就大大增加了自主治理制度有效運作的不確定性。

再次，自主治理理論忽視了個人效用函數的差異性?！耙蝗合嗷ヒ蕾嚨奈腥恕蹦軌蜻M行“自主治理”的前提是自主治理（相比其他治理方式）能夠增加個人的預期效用。但是，社會中的每一個人的效用函數都是不一樣的，每個人在不同的時候效用函數也是不一樣的，經濟利益并不是效用函數的唯一變量。不同行動者效用函數的差異性決定了自主治理需要在每個行動者不同效用函數上實現效用增進。期望在單一的效用函數條件同時增進每個行動者的效用，無論從理論角度還是從現實角度都是行不通的。我們身邊的無數生動例子可以說明，即使在行動者很少的小范圍內，實現自主治理都不是一件容易的事情，更何況是在涉及成百上千個行動者的公共資源問題中呢？

參考文獻：

1. Nick Zagorski. Profile of Elinor Ostrom. Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America， Vol. 103， No. 51 （Dec.19， 2006）： 19221-19223。

2. 埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務的治理之道.上海：上海譯文出版社，2012：35.

3. 埃莉諾·奧斯特羅姆，羅伊·加德納，詹姆斯·沃克.規則、博弈與公共池塘資源.太原：山西人民出版社，2011：363.

4. Michael C. Munger.Commentary on \"The Quest for Meaning in Public Choice\" by Elinor Ostrom and Vincent Ostrom. American Journal of Economics and Sociology， Vol. 63， No. 1（Jan.， 2004）： 149-160.

作者簡介：李賓，中國人民大學經濟學博士、管理學博士后，中國人民大學農業與農村發展學院講師；周向陽，中國人民大學農業與農村發展學院博士生。

收稿日期：2012-12-27。