和諧與互動：職業教育均衡發展的體制機制研究

【摘要】在城鄉一體化進程中，區域社會與職業教育的發展相互作用、相互影響，通過資本、勞動力、技術和政策等要素產生互動關系。要轉變職業教育區域失衡的發展現狀，就必須立足二者的互動機理，建立健全能夠激活互動、促進發展的體制、機制。因此，應以區域經濟增長、區域社會結構優化、區域人力資源發展、區域政治民主法治化為基點，構建職業教育的經費投入與資源分配機制、招生與就業體制、人才培養體制、辦學與管理體制等，以此推動職業教育均衡發展，加快城鄉一體化的改革進程。

【關鍵詞】職業教育；均衡發展；區域互動；體制、機制

【作者簡介】朱德全（1966～），男，四川南充人，西南大學教育學部教授，博士生導師（重慶北碚400715）。

【原文出處】《河南大學學報》：社會科學版（開封），2012.5.138～143

【基金項目】教育部哲學社會科學研究2010年重大攻關項目“構建城鄉一體化的教育體制機制研究”之子課題“城鄉職業教育一體化發展的體制與機制研究”（10lZD0041）階段性成果。

職業教育均衡發展是國內學界近年來關注的一個熱點。基于國外的研究成果和經驗，不少研究者都逐漸將目光從職業教育非均衡發展現狀的靜態分析，轉向了職業教育與區域發展的關系的相關研究，尤其是職業教育與區域經濟的互動協調關系更是學者關注的熱點，同時，在宏觀政策或對策分析研究上也取得了明顯的進展。但職業教育均衡發展與區域發展的關系遠不止“經濟”這一條線索，還應該拓展研究視域，更系統化地看待職業教育均衡發展的體系，從均衡發展的基本原理和要素等微觀角度中進行深度剖析，從羈絆教育均衡發展的體制、機制這一桎梏著手進行改革。

一、城鄉一體化進程中職業教育發展的現狀與訴求

城鄉一體化是我國現代化進程r中一場重大而深刻的社會變革，它涉及城鄉之間的經濟、社會、文化、生態等多個方面的協調發展，這是我國改革開放進入而立之期的必然階段。然而，受長期形成的城鄉二元結構的影響，我國目前的城鄉發展還存在著巨大差距，一體化進程緩慢。

（一）職業教育發展的區域失衡

居民教育一體化是城鄉一體化的重要內容之一。隨著城鄉一體化進程的推動，居民教育也逐步向協調的態勢轉變，但這種轉變僅僅是微觀的、局部的量變，就整體而言，居民教育仍然存在著顯著的區域差異，其中，職業教育發展的區域失衡就是其突出表現之一。

職業教育近年來發展迅速，規模不斷擴大，但它在追求效益的同時卻忽視了公平，從而造成發展失衡的現狀，以致在職業教育的規模、層次、經費、條件、水平和結構等方面都存在著明顯的地區差異。從總體來看，東部地區的職業教育發展力度最大。以2010年各地區中等職業學校（機構）的在校學生和專任教師數量為例，國家統計數據表明，全國各地區中等職業學校（機構）的生、師比平均水平是26.7：1，最低是天津14.7：1，最高是寧夏41.7：1；生、師比明顯高于平均水平的省份主要包括安徽（35.79：1）、湖北（31.74：1）、廣東（35.55：1）、廣西（39.55：1）、四川（34.16：1）、貴州（33.28：1）、西藏（38.26：1）、青海（32.37：1）等中西部省市（自治區），各區域現有的學生規模和師資力量差距比較大。此外，我國職業教育發展還存在著顯著的城鄉差異，農村地區和少數民族地區的職業教育發展滯后、基礎能力薄弱、資源配置欠缺、教育質量較差。以我國農民職業教育綜合評價水平為例，排名第一位的是上海，排名最末一位的是西藏，上海農民職業教育綜合評價指數是西藏的5.54倍；全國平均水平為0.2992，其中有18個省份低于平均水平。從總體來看，我國農民職業教育綜合指數在各省之間存在著一定差異，并且教育效果差異最大，教育對象之間的差異次之，教育條件差異最小。

（二）職業教育發展的制約力及目標分析

我國現階段職業教育的發展存在著區域間不協調的情況，造成這種局面的原因是多方面的，例如，區域的基本特征、經費投入、資源配置、文化生活和制度保障等。但是，追本溯源，這些因素背后真正制約職業教育均衡發展的是現行發展的體制和機制。體制、機制不完善不健全，使得職業教育不能遵循客觀規律和原理去發展，不能合理利用有限資源，不能充分發揮可持續發展的效用。正是由于體制、機制的制約，才使得職業教育均衡發展的動力和保障缺位，最終走向了不協調的一極。

職業教育實現區域間的均衡發展是城鄉一體化進程的必然要求，也是社會發展和教育改革的大趨勢。職業教育的區域均衡與區域社會的自身和諧是息息相關的，要真正實現職業教育均衡發展，首先要正視職業教育與區域社會之間緊密的聯動關系，通過這條牽系著職業教育發展和區域社會發展的紐帶，促進二者的交互共生，事半功倍地推動職業教育與區域社會的互動發展，以實現城鄉一體化的終極目標。

二、城鄉一體化進程中職業教育均衡發展與區域社會和諧發展的互動

（一）基本概念的內涵界定

1.職業教育均衡發展的內涵和表征

我國職業教育發展初期實行的是非均衡策略，主要矛盾是量的擴張，讓有條件的區域優先發展，允許地區間存在發展速度、規模和層次上的差別，以有效地探索和積累發展經驗。推動職業教育科學、持續地發展，強調均衡是職業教育發展到現階段的應然選擇，也是城鄉一體化發展的必然要求。職業教育均衡發展并非絕對求同，而是因地制宜，借助各自的不同區位、資源和優勢，在國家宏觀調控之下，對職業教育發展進行差異性定位，對資源、投入、布局和結構等在區域內外進行協調，遏制不斷拉大的職業教育區域差異，在追求整體效益的同時保障職業教育公平，提高職業教育質量。

職業教育均衡發展既包括區域內均衡，也包括區域間均衡。我國地域遼闊，各地區的經濟條件、自然環境和文化歷史傳統等差異很大。當前，職業教育的均衡發展也必定是一個均衡化的動態過程，應不斷地將不均衡的發展轉化為均衡的發展態勢。職業教育均衡發展具有資源均衡、發展均衡和布局均衡三大表征。@資源均衡是指職業教育的“硬件”和“軟件”設施?！坝布痹O施是指生均教育經費投入、校舍和教學實驗設備等的均衡配置；“軟件”是指教師、學校內部管理等方面的均衡配置。發展均衡表現為職業教育與其他教育類型的均衡，職業教育本身的專業結構、層次結構、培養目標與社會經濟的均衡。布局均衡是指職業教育的發展要在布局規劃上體現和諧的理念和思想，政府制定的法律、法規以及各項政策措施對職業教育要予以保障。

2.區域社會和諧發展的內涵與表征

區域通常是地理學上的一種空間概念，然而不同的學科對其進行了不同的合理延伸，進而形成了經濟區域、文化區域、行政區域等區域范疇。筆者以地理和經濟學科特征為基礎，根據我國國情和研究需要，將“區域”界定為以下兩個方面：一是考慮東西差異，分為中國東部沿海、中部內陸和西部邊遠三大區域；二是考慮城鄉差異，分為城鎮和鄉村兩類區域，城鎮包括城區和鎮區，鄉村是指劃定城鎮以外的其他區域。

和諧是區域社會發展的永恒主題，更是城鄉一體化發展的題中之義。區域社會和諧發展是以區域非均衡發展為前提，從“不和諧”到“和諧化”的一種發展進程，其本質是一種動態發展。它要求區域內環境合理、經濟高效、政治民主、社會文明、生態平衡地發展，也要求區域與區域之間積極協調、共同發展。區域社會和諧發展強調各區域內部系統的物質、能量和信息的高度綜合和高效運用，同時，兼顧各區域系統之間的合理競爭和資源配置均衡，要求自生與共生能力的結合，生產、消費與還原功能的協調，社會、經濟和環境等的耦合，時、空、量、構、序的統籌，實現社會各方關系的協調，達到區域社會和諧共榮的目的。

3.職業教育均衡發展與區域社會和諧發展互動的內涵和要素

職業教育與區域社會作為兩個獨立主體，它們的發展不是孤立進行的，它們是一種互動關系，二者相互作用、相互影響。職業教育作為一種社會公共事業，必然要參與區域社會的經濟、政治和文化等實現共同發展，職業教育均衡發展其本質就是區域社會和諧發展的內容和要求之一，只有教育事業發展均衡了，區域社會才能真正和諧；同時，區域社會也為教育事業的發展提供資源和保障，尤其是職業教育的發展更需要和諧的區域社會提供物質基礎和實踐空間，因此，只有區域社會發展和諧了，職業教育均衡發展才能有所依附。職業教育均衡發展與區域社會和諧發展互為條件，二者相互制約、相互促進。二者的互動本質是通過關聯性要素來具體實現的，二者的關聯性要素主要包括資本、技術、勞動力和政策等?；右厥锹撓德殬I教育和區域社會發展的紐帶，也是參與二者發展的最核心資源，它們既是職業教育均衡發展與區域社會和諧發展的必要投入，也是二者實現發展后的必然產出。區域社會和諧發展推動互動要素的協調發展與合理配置，進而為職業教育均衡發展奠定基礎；職業教育均衡發展也能夠促進互動要素持續發展和優化組合，為區域社會和諧發展創造更優厚的條件。

（二）職業教育均衡發展與區域社會和諧發展的互動機理闡釋

在資本、技術、勞動力和政策等多個要素的雙向驅動下，職業教育均衡發展與區域社會和諧發展有了著力點，二者互動也真正落到了實處。職業教育均衡發展與區域社會和諧發展的互動是遵循了教育發展和社會進步的基本規律，其互動機理也是職業教育和區域社會兩大發展系統諸方面的內容相互作用的運行規則和基本原理的客觀反映。職業教育均衡發展是教育投入、資源配置、招生與就業、人才培養、辦學與管理等方面的優化過程，是一個系統的整體提升；而區域社會和諧發展是指包括經濟、社會、政治和文化等諸方面在內的多元的、多層次的進步過程，是一個系統的全面推進的過程。這兩個系統以互動要素為交點，通過多種途徑發生千絲萬縷的聯系，二者的互動發展也正是憑借這些聯系得以持續的。

1.資本和技術要素聯動區域經濟與職業教育發展

區域社會和諧發展與職業教育均衡發展的互動，體現為區域經濟的協調發展與職業教育的良性互動。發展職業教育耗資巨大，無論是其規模的擴大、質量的提升，還是其結構的優化，都需要穩定增長的區域經濟為其提供發展所需要的資本。職業教育要實現經費充足、資源均衡就必須以協調發展的區域經濟作后盾。反之，職業教育只有得到可持續投入與資源合理配置，才可能實現均衡發展，進而才能通過產學研等途徑為區域經濟提供技術服務和革新，推動區域經濟發展方式的轉變以及產業結構的調整與優化，充分實現職業教育均衡發展的經濟功能。

2.勞動力要素聯系區域社會與職業教育發展

構建和諧發展的區域社會就必然要求區域社會結構不斷優化，社會分層與流動趨于合理，國民素質全面提高，這一目標的實現與職業教育發展緊密相連。職業教育立足區域現狀，預測未來需求，培養大量的高素質勞動者和技能型人才，改造閑置人力資本，構建與區域社會和諧發展相適應的人力資源結構，鼓勵人才的均衡流動，促進職業結構不斷優化，推動階級、階層結構的合理變遷，使區域社會結構發展趨于和諧。值得一提的是，在城鄉二元結構背景下，數量龐大的農村勞動力是區域社會和諧發展的巨大障礙，對此，我們必須依靠職業教育均衡發展來逐步解決，通過提高農村勞動力素質，促進農村勞動力就業率的提高，進而有效地推進城鄉一體化的進程。同時，職業教育均衡發展也必然要求有相對和諧的社會結構作為支撐與導向。和諧的區域社會結構既是職業教育均衡發展的必要背景，也是設定職業教育發展規模、發展速度和發展層次，設置培養目標和專業課程等的基本依據。

3.政策要素聯結區域政治與職業教育發展

在同一國家政治背景下的職業教育發展中出現的區域分化問題以及不均衡狀態，說明政治在不同區域的作用程度不完全相同，真正與職業教育均衡發展直接相關的其實是區域政治。和諧發展的區域社會，一方面，區域的政治地位逐漸上升，職業教育因受國家政治的影響得到強化，其發展備受重視，其辦學目的、辦學規模以及管理力度都能體現出國家的意志；另一方面，區域政策體系不斷完善，職業教育均衡發展獲得更多的價值引導、政策支持與信息服務，其均衡發展得到了更好的法規和制度的保障。區域政治發展推動職業教育不斷優化，同時，職業教育也促進區域政治的和諧發展。不斷趨于均衡發展的職業教育是對區域政策、制度等是否科學合理的最有效的檢驗方法和反饋手段；同時，職業教育能夠立足國家和區域政治的需要，通過思想傳播、制造輿論等培養合格公民和政治人才為區域政治服務，通過教育教學方式啟迪人的民主理念，推進區域社會政治民主化的進程，推動區域社會和諧發展。

4.物質和精神等要素聯合區域文化與職業教育發展

不同水平和性質的區域文化使得人們的思想、理念、行為、風俗和習慣等也不盡相同，即使在同一區域內，其物質和精神環境也不盡相同，這樣滋生出的教育理念也就各有差異，進而在其影響下所形成的職業教育觀也各有生發。受到區域文化作用的職業教育活動，其傳授的知識與技術也明顯地受到區域文化的影響，從而呈現出差異化的職業教育內容。反之，職業教育也通過物質創造和精神引導等途徑，對區域文化加以積淀、保存、傳承和創造。從功能上講，職業教育也是推動區域社會文化發展的重要力量?？傊?，區域文化與職業教育理念、內容等互補互促，共同發展。

三、職業教育均衡發展與區域社會和諧發展的互動體制機制建設

如前所述，職業教育發展存在的區域失衡現狀在很大程度上是受體制、機制發展的影響，因此，為了促進職業教育均衡發展，我們應解決其體制、機制問題?；趨^域社會和職業教育發展的互動機理，構建良性互動的體制、機制是事半功倍地均衡發展職業教育的途徑。因此，依據二者發展的規律和關系，以職業教育均衡發展為著力點，有效激活互動鏈條，以此促進職業教育均衡發展，促進區域社會和諧發展，促進城鄉一體化的最終實現。符合這一意圖的職業教育均衡發展的體制、機制至少應該包括以下幾個方面：

（一）基于區域經濟增長的經費投入與資源分配機制

良性的職業教育經費投入與資源分配機制，是職業教育均衡發展的物質基礎，也是推動區域社會與職業教育互動發展的強大力量。促進職業教育均衡發展，首先，應該在保證擴大國家和地方財政性教育供給的基礎上，有效控制教育投資的區域差異和城鄉差異，避免兩極分化，確保教育投入的公平性。其次，拓寬籌資渠道，增強職業學校（機構）本身的“造血”功能，同時，激發區域社會資本投資職業教育的活力，鼓勵私人、民間團體和公益機構幫扶職業教育尤其是農村職業教育，平衡、兼顧辦學效益和教育公益。再次，提高職業教育經費投入的使用率，加強職業教育經費收支透明度，使投入的有限經費創造出最大的教育效益。

建立合理的資源分配機制是職業教育改革和發展的一項迫切任務。這就要求，首先，更新職業教育資源分配觀念，正確認識教育公平內涵。吸納各類教育利益主體參與到職業教育資源分配的過程中，實現社會效益的最大化。其次，開源節流，既充分挖掘、開發職業教育資源，引入市場競爭，又著力改變各類資源浪費、資源利用率低下的教育狀況。再次，形成對農村職業教育資源稀缺地區的補償和扶持，完善農村的辦學條件和基礎設施等，為使更加豐富的教育資源流入農村提供充分的保障。最后，還要完善經費投入與資源分配的相關制度，健全有效的法律法規體系，形成相對公平、合理的職業教育發展環境，為推動區域經濟增長創造必要的條件。

（二）基于區域社會結構優化的招生與就業體制

良性的職業教育招生與就業體制，是把關職業教育的進口和出口，促進區域社會結構優化，推動社會和諧發展的一種互動制度。現行的職業教育招生與就業體制必須結合區域社會的發展要求進行改革和創新。職業教育的招生應該因時、因地、因人制宜，實行更加靈活和開放的體制。首先，擴大招生規模，尤其是在擴大中職招生規模時，應該結合市場和區域社會對人才的需求，并根據職業教育的辦學條件合理增加招生比例。其次，轉變生源結構，促進教育對象多樣化。改變以“學齡學生”為主的招生現狀，拓寬招生口徑和層次，使更多有意愿接受教育的人能夠享受公平的教育資源。再次，打破招生方式與時間的限制，立足區域實際，改革招生考試方式，削弱統考的消極影響，滿足不同類別教育對象的需要，也減少大進大出和同進同出的招生就業局面出現。以“就業”為導向的職業教育也是一種就業教育，其就業體制應該兼顧市場需求和人的終身教育需要，積極改善就業環境，創造更好的就業條件。首先，完善就業渠道。運用現代化信息技術等手段，與社會用人單位、人才交流服務機構等建立聯系，突破傳統方式，開辟多種就業渠道。其次，健全就業服務體系和保障措施。圍繞就業中心開展服務工作，做好相關宣傳和服務事宜。建立完善的就業服務制度和就業保障制度，組建相應的責任機構，建立完善的就業信息服務平臺，加強就業的后續跟蹤工作。再次，加強就業指導。更新傳統的就業指導觀念，轉變就業指導方式，對職業教育進行全程指導，規劃學生的職業人生。職業教育招生和就業體制，要求區域政府積極干預，建立人力資源與社會保障部門、教育行政部門、職業院校等之間的溝通與協調機制，制定公平的招生就業政策，為職業教育的招生和就業提供全面的服務和支持，加強招生與就業的統籌。

值得關注的是，對農村職業教育的招生與就業體制的政策傾斜和扶持，是職業教育均衡發展的必然要求，也是消除城鄉二元結構的必然要求。因此，職業教育的招生與就業體制應該有利于招收和培養大批的新型農民，對他們采取學歷教育與培訓并舉的措施，吸引更多的農村勞動力接受職前職后教育，為農村勞動力就業提供更多的便利和支持，促進農村勞動力的就業轉移，縮短城鄉發展差距。

（三）基于區域人力資源發展的人才培養體制

良性的職業教育人才培養體制，是推動職業教育自身均衡發展，并與區域社會相適應，對職業教育的人才培養目標、專業設置、課程結構、教學模式和評價體系等方面進行全方位、長遠性規劃的一種互動制度。不同區域的產業結構、資源配置各不相同，所需要的人力資源結構也就不同。因此，職業教育要均衡發展就必須基于區域需要，形成與之相適應的人才培養體制。職業教育的人才培養目標應滿足區域發展對職業人才提出的新要求，應培養知識、能力、素質兼備的勞動者和技能型人才，重點扶持一些優先發展領域的未來“增長點”，最大限度地激活勞動力要素，培養強大的智能型、創新型人才資源。同時，根據職業崗位的變化、市場需求和個體不同的職業選擇等情況設置合理的專業和課程，課程內容要結合職業要求進行創新、整合，課程結構要向主題式、模塊化發展，動態吸收新知識和技術，以適應社會和市場的發展變化。教學模式應以學生為中心進行設計，注重“雙師型”教師隊伍的培養，教學組織形式、方法和手段等應更具有開放性。在教學全過程中，應發展學生的職業能力和素養，聯合企業、社區等加強建設穩定的實訓基地供學生“做中學”，建立完善職業資格證書就業準人制度。另外，建立與培養目標相一致的突出對學生實際能力和綜合素質的由教育領域內部和社會等多元主體參與的多種評價形式與方法并用的人才質量評價體系。

（四）基于區域政治民主法治化的辦學與管理體制

良性的職業教育辦學與管理體制，既是促進職業教育均衡發展的有效保障，也是推動區域社會政治民主化進程的有力推手。職業教育辦學體制改革的關鍵有兩個方面：其一是辦學應立足區域發展的需要和確定獨具特色的辦學定位，實現辦學方向與辦學行為的統一。職業教育辦學要立足區域發展，突出辦學特色，避免低效、重復和資源浪費。其二是明確權責，聯合多元主體辦學，鼓勵多形式辦學。充分利用區域政策優勢，積極引導國有民辦、民辦公助、私人辦學、集團化辦學或其他社會力量辦學等。此外，必須擴大職業教育辦學規模，實現職業教育多層次辦學的目標。建立職業院校準入和退出機制，設置合理標準，嚴格審批，完善辦學質量評價體系。注重職前與職后、學歷與非學歷、職業教育與普通教育、學校教育與社區教育的銜接與溝通，推行職業教育彈性學制，搭建產、學、研合作平臺與紐帶。尤其應把農村職業教育放在優先發展的重要位置，加大農村職業教育辦學力度，積極推動直接面向農村、服務農民的中等職業教育辦學，創建“農科教”相結合的農村職業教育發展模式。

職業教育管理體制的改革與創新應充分吸收國外先進經驗，更新管理理念，創新管理方式，構建有層次、有效率的管理體制。首先，調整職業教育行政管理組織系統，明確管理主體和職權，劃清管理對象和內容，加強國家宏觀調控和統籌，充分發揮地方政府的關鍵作用，賦予學校充分的辦學自主權，協調社會、市場、行業和企業等在職業教育管理體制中的關系。其次，建立和健全職業教育決策參謀系統和督導評估系統，充分調動企業等各行業力量的積極性，為職業教育的人才需求預測、專業與課程建設、質量檢測等具體事務和工作進行指導、監督和評估。再次，加強立法，制定和完善相關的政策和法規，規范管理行為，為職業教育管理創造有法可依的理性環境，使職業教育管理走向法制化。

在加快城鄉一體化進程中，職業教育發展不是一個孤立靜態的系統，要打破區域失衡現狀，實現可持續的均衡發展，就必須科學審視職業教育均衡與區域社會和諧發展的互動關系，找準互動基點，激活互動鏈條，建立基于互動原理的職業教育發展體制和機制，從問題的根源著手進行改革，為職業教育均衡發展提供一個優良的制度環境，促進職業教育和諧、長效的發展。

（在撰寫本文過程中，張媛媛碩士做了大量工作，謹在此致謝。）