論我國農村土地所有權的民法改造

摘要：目前，我國農村集體土地所有權主體身份不明，集體土地所有權權能在現實中被弱化，需要在不改變農村土地集體所有的前提下進行改革和制度創新。我國現行制度下的農村集體土地所有權并不是完全意義上的物權，欲革除其“主體虛位”、“權能缺失”等弊端，則必須對其進行民法上的構建。農村土地所有權應當符合私法固有的邏輯與價值理念，農村集體應當被視為獨立、自主的民事主體，即私法上的人，其權利的行使應當體現私法自治原則，盡量淡化公法化色彩和排除行政權力的干擾。應當將目前的三種集體形式統一為農民集體，并在民法中明確農民集體是法人；應當采用股份合作制方式進行農民集體法人化改造，并構建農民集體的法人治理結構。

關鍵詞：農村集體土地所有權；農民集體法人化改造；主體虛位；權能缺失；民事主體；股份合作制；法人治理結構

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8131（2013）01-0011-07在我國，土地不僅是農民最重要的生產資料，而且還承擔著向農民提供收入、穩定預期和社會保障等功能。我國現行的農村土地所有權制度是由1982年《憲法》確立的。作為根本大法，《憲法》對土地所有權的規定是原則性、綱領性的。于是，《民法通則》《土地管理法》《農村土地承包法》等法律法規在《憲法》規定的基礎上對農村土地的歸屬進行了進一步規定。但這些規定均比較粗略，難以形成統一的體系，存在明顯的缺陷，長期受到學界的詬病。而2007年出臺的《物權法》關于農地使用權主體的規定，在其規范模式上也未能沖破原有制度的種種樊籬，而仍處于原地踏步的狀態（陳小君，2009）。黨的“十六大”提出“統籌城鄉發展”的戰略目標，要破除城鄉二元結構，實現 “資源共享、人力互助、市場互動和產業互補”的城鄉一體化發展。但目前的農村集體土地所有權制度遠不能適應城鄉一體化發展的需要。因此，在學理上對農村土地所有權制度展開深入討論，是十分必要的。

一、現行農村集體土地所有權制度之檢討

經濟學界一向注重對農村土地制度的研究。有學者指出，我國農村土地集體所有權并非單一主體而是二元主體的產權制度。所謂農地產權的二元結構，是指在農地產權的內部構造中同時存在“國家—集體”與“集體—農民”兩種不同類型的產權主體結構（王金紅，2010）。隨著法學界對農村土地問題研究的深入，學者對現行農村集體土地所有權制度頗有微詞，認為其存在諸多問題。筆者認為，農村集體土地所有權制度之癥結集中表現在以下兩個問題上：

1.集體土地所有權主體身份不明

集體并不是一個純粹的法學概念，它的出現與一系列的土地制度變革有關。自1940年以來，我國進行了三輪重大的土地制度變革，并由此帶來了三次巨大的社會革命，造就了三個不同的農村世界（張厚安，2010）。集體土地所有權的出現源于第二次農村土地制度變革：1955年11月9日，第一屆全國人大常委會第24次會議通過了《農業生產合作社示范章程（草案）》，根據該章程的規定，農業生產合作社是農民的集體經濟組織。緊接著，1956年6月30日全國人大一屆三次會議通過了《高級農業生產合作社示范章程》，要求入社農民必須把土地等主要生產資料轉化為合作社集體所有。此后，農村集體經濟組織還經歷了從高級社到人民公社的演變。人民公社既是生產組織，又是基層政權，是我國特有的農村集體經濟組織形式。由于高級社時期社員是帶地入社，土地所有權已經歸屬于集體，因此人民公社時期土地政策并沒有太大的變化。至此，個體小農經濟被集體經濟所代替，土地所有權歸于集體。國家通過此次土地改革，加強了對農村的控制，成為主導集體的力量。

張曉娟：論我國農村土地所有權的民法改造隨著人民公社的解體以及生產大隊和生產隊的相繼撤銷，國家行政管理權被上收到鄉鎮政府，村集體的行政職能理應不復存在。然而，在未取消農業稅之前，鄉鎮政府為了行使政府職能，常常將村集體作為其下屬組織對待，致使村集體的行政化傾向非常突出，以致在20世紀90年代中后期，由于農業稅費的繁重，村集體甚至將稅費收取作為首要的工作任務（徐勇，2003）。在取消農業稅后，村集體的行政職能有所削弱。然而，時至今日，“集體”的社會角色及其功能已被嚴重扭曲：保護農民權利與剝奪農民權利交替有之，為國家服務與增加國家負擔駢列而行（劉云生，2007）76。

“集體”是什么？誰是“集體”？現行法律的規定含混不清。《土地管理法》第10條規定，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。”《農村土地承包法》 第12條規定，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會發包；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組發包。村集體經濟組織或者村民委員會發包的，不得改變村內各集體經濟組織農民集體所有的土地的所有權。”根據上述規定，農村土地的所有權的行使主體包括三個類型：村集體或村民委員會、村民小組以及鄉鎮。但這三種類型的所謂“集體”又不是真正的土地所有權人，因為法律規定村民小組、村民委員會或鄉鎮集體都只有組織經營、管理的權利。一切又回到了問題的起點，農村土地所有權人是農民集體，但在現實中，無法找到“集體”的對應載體，法律的規定模糊不清。

“集體”這一概念是政治運動的產物，而非法律創制，其從一開始就不符合法律制度的規范邏輯。事實上，土地集體所有是特定歷史時期的產物，集體所有權是專為計劃經濟而設計的一種“所有權”，它不同于傳統意義上的所有權，其概念本身就隱含著固有的矛盾和殘缺的特質（邵彥敏，2007）。農村集體土地所有權并非真正意義上的私權利，而集體亦不屬于傳統民法上的所有權主體，無法用民事主體制度的基本原理對其進行解釋，其不能夠獨立享有權利和承擔義務。

與此同時，在現行制度中，缺乏對農村集體與其成員關系的準確界定。農村集體由農民群眾組成，農民是集體的成員。但是，農民不能以個人身份享有和行使集體所有權，而且也不能按照某個份額去行使所有權，如果其離開集體，則無法帶走土地，也不能主張對土地的分割。既然不能單獨行使權利，集體成員只有通過少數服從多數的方法即表決來決定與集體土地有關的事項。但如果任何事情都必須經由全體成員表決通過，則會造成效率低下和交易成本高昂。于是，選舉某個機構來代替成員行使所有權就成了理所當然的選擇，比如村民委員會。但事實證明，這樣的制度安排嚴重損害了農民的利益，農村集體所有權變得更加語焉不詳。后農業稅時代，許多地方的集體經濟組織有名無實，村民委員會、村民小組甚至鄉鎮政府行使著集體土地所有權，成為事實上的所有權人，這即是通常所說的“集體土地所有權主體虛位”現象。這時，只有作為集體土地所有權主體的代表，以它的名義才是土地所有者，才能行使土地所有權；而作為農民個人，它是非所有者（王克強，2003）。

2.集體土地所有權在現實中被弱化

所有權包括占有、使用、收益和處分權能。從理論上來說，既然農民集體是農村土地所有權的主體，那么集體就對其所擁有的土地享有占有、使用、收益和處分的權利，但事實并非如此。

在現行制度框架下，沒有考慮農村集體經濟組織作為土地所有權人的收益權。農村集體的土地主要承包給本集體成員耕作，但在土地承包經營這個問題上集體沒有真正的話語權。從農村土地承包的相關法律法規和政策來看，農村集體在其中作為所承包土地所有權之主體的地位并沒有得到體現，例如土地的發包非集體的自主行為，發包后的調整受到嚴格限制。集體與農戶之間的關系并非嚴格法律意義上的合同關系或者所有權人與用益物權人之間的關系，二者更像是管理與被管理的關系。同時，由于土地承包是無償的，集體也不能通過土地承包獲得收益，而通過使用權的出讓獲得經濟利益正是實現所有權的基本方法。失去了物質基礎，缺乏必要的財產，農村集體只能是空殼一個，形同虛設。

國家行政權力的滲透加劇了集體土地所有權的弱勢。根據憲法規定，我國土地的所有權主體分別為國家和農村集體。按照法律的基本邏輯，這兩個所有權主體應當是平等的，但事實大相徑庭。國有土地可以自由流轉，已經形成比較健全的市場交易機制，每年各級政府從國有土地使用權出讓中獲得大量收入。反觀農村集體，其土地使用權的出讓被嚴格限制《土地管理法》規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉村公共設施和公益事業建設依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的除外。 ，而且農村土地的最終處分權牢牢控制在國家手里，農村集體不可能越界侵犯國家土地所有權，但法律給國家越過邊界侵入農村集體所有權留有途徑，即土地征收。國家壟斷了土地一級市場，集體所有的土地只能通過土地征收的方式轉化為國有，才能出讓建設用地使用權。在現行的征地制度中，農村集體作為所有權人沒有討價還價的余地，其只能被動接受土地所有權被剝奪的事實。雖然能夠拿到一些補償款，但這既不是土地所有權人意志體現，也不是土地本身市場價值的體現，這個數額遠遠低于被征收的土地轉為國有土地出讓使用權所獲得的出讓金。現行的制度政策管住了農村集體，但卻管不住各級地方政府的違法征地、用地。究其原因，一方面是征地中蘊含的巨大利益讓各級政府很難不動心；另一方面則是國家既是土地所有權主體之一，同時又是土地資源的管理者，這使得國家在土地權利體系中具有絕對的主導和支配地位。因此，集體土地所有權并非是與國家土地所有權享有平等法律地位的土地權利，而是一種依附性、次位階的土地權利，是典型的弱勢權利（劉云生，2007）75。

二、關于農村土地集體所有權改造之路徑選擇的討論

針對農村土地集體所有權存在的諸多弊端，近年來學界不斷探索，尋求克服這些弊端的良方。在改造現行制度的路徑選擇上，學界主要有三種觀點：

第一種改造思路是農村土地“國有化”，即廢除農村土地集體所有制，將農村土地收歸國有，然后國家再以所有權人的身份把土地使用權出讓給農民或從事農業經營的經濟組織。該觀點的主要意圖是欲通過國有化革除現行制度下土地資源流動不暢之弊端，使農村土地能夠像城市土地一樣實現市場化，提高土地資源利用效率，以利于城鄉一體化戰略目標的實現有學者認為，國有化既可以實現土地的規模化、產業化、企業化經營，增進土地效益，又可以在國家統一調控下，實現土地權利或利益的公平分配，同時有利于城鄉一體化發展，促進城市資本向鄉村的流動（劉云生， 2007）。 。

筆者認為，在統籌城鄉發展的背景下，“國有化”確實有助于建立城鄉統一的土地市場，實現城鄉一體化發展。然而，將農村土地收歸國有無法解決當前農村土地集體所有存在的“主體虛位”和“權能缺失”的問題。根據現行國有土地管理模式，如農村土地歸國家所有，國家作為所有權人意志的體現，只有通過業已形成的逐級代理制度，由各級地方政府來管理土地，這并沒有解決現行制度下“主體虛位”之弊病。相反，“國有化”還會為地方政府侵犯農民土地權益提供合法的外衣和合理的借口。我國目前許多地方政府的財政收入對土地依賴程度非常高，利益的驅動使得一些地方政府濫用征地手段損害農民的利益。即使在土地集體所有的情況下，有關部門侵害農民土地權益的情況都時有發生。不難想象，如果農村土地實行國家所有，農民的合法權益將更難得到保障。因此，“國有化”并非合適的方案。

第二種改造思路是將農村土地“私有化”，即將土地產權歸農戶，土地成為農戶的私人不動產，可以轉讓、抵押、繼承等。關于按照什么樣的標準私有化，即如何將土地分配給農戶，則有四種不同意見：一是按照新中國成立前的土地所有權關系；二是以土改后的土地所有關系為準；三是以土地承包經營為準，將土地產權歸承包經營戶；四是按照集體經濟組織現有的人口數量重新對現有土地進行分配。

筆者認為，“私有化”的路徑在我國是不現實的。首先，農村土地私有化與我國公有制不符。其次，我國的耕地面積已經接近18億畝的紅線，農村土地的私有化極有可能導致這一紅線被迅速突破。在農村現有的生產規模和生產力水平下，農戶從事農業生產的產出較低，如果土地私有，農民將會通過賣地來獲取比農業生產更高的回報，控制耕地的減少會比目前更加艱難。再次，就目前的現實而言，土地對農民不僅僅是生產資料，而且還兼具社會保障的功能。土地私有將導致農民的土地被蠶食、鯨吞，而我國現有的制度體系缺乏對失地農民的就業、社會保障等問題的系統化解決措施。最后，農村土地走私有化道路，會加深城鄉二元結構之間的矛盾，無助于城鄉一體化土地交易市場的形成，并對統籌城鄉發展產生不利影響。另外，上述四種私有化的方案均耗時費力，徒增不必要的改革成本。

第三種觀點則認為應當在保留農村土地集體所有制的前提下，對其進行制度改良和創新。關于如何進行制度改良和創新，學者們也是眾說紛紜。有學者認為，我國的現實情況決定了農村土地制度改革必須先建立相對完善的土地使用權制度，在此基礎上完善土地所有權制度（皮純協，1999）；有學者建議，改革農民集體組織形式，將目前的鄉（鎮）、村和村內的三種農民集體所有權改為一種，即村農民集體或村民委員會范圍內的全體農民共同共有（肖方揚，1999）；有學者主張，以“總有”來確定集體成員與集體組織之間的關系，以具備法人地位的土地股份合作社作為農村集體土地的所有權代表機構持該觀點的學者指出，土地股份合作社原則上只是農村集體土地所有權的代理機構，合作社內部實行民主管理，一人一票，根據合作社章程選舉產生集體土地管理機構和負責人（束景陵，2006）。 ；還有學者認為，現行農村土地問題并非產生于農村土地集體所有制本身，而是源自于農業生產經營的具體形式和管理方法以及相應外部條件，主張通過延長土地承包期、推行稅費改革、減輕農民負擔以及試行多種形式的“產業化經營”等方式鞏固和完善集體所有制持此觀點的學者主張對農村土地集體所有制進行改良，但其研究視角是農業政策的完善，而非純粹從土地制度本身的改革與完善來討論問題（劉云生，2007）。 。

三、農村集體土地所有權的民法改造

筆者認為，由于國有化和私有化在我國均不可行，因而在不改變農村土地集體所有的前提下，對現行制度進行改革和制度創新是唯一的出路。從農村基本經濟制度變革的角度看，以土地制度為基礎的財產關系是農村生產關系的主要內容，其他制度和組織問題都是派生的。如果進一步從國家制度方面看，土地制度也是大陸法系國家的立法基礎，因此，土地的占有、使用、受益和處置權利及其相應的法律規范，是對一個國家社會經濟秩序起決定作用的基本制度（溫鐵軍，2009）。根據制度經濟學的產權經濟理論來分析我國農村集體經濟組織內部的產權關系，會發現其與市場化的產權有很大區別，其不具有完全的“排他性”，是“殘缺”的產權。形成這種殘缺產權的主要原因是我國的三次土地變革都是國家在其中起了決定性作用，政治國家“侵入”市民社會財產權的形成過程，削弱了農民集體的權利。因此，在未來的立法中明確農民集體的主體地位是我國農村土地制度改革中必須邁出的一步。

1.農民集體是法人還是非法人團體

我國現有民事主體類型為法人、非法人團體、自然人以及國家（特殊情況下）四類，集體顯然既不可能被歸類于自然人，也不可能是國家，因此只有兩個選擇：要么法人，要么非法人團體。農村土地集體所有權改造的根本問題就在于如何對集體進行民事主體定位，即集體屬于哪一種民事主體類型，是法人還是非法人團體？

有學者主張把農民集體定性為非法人團體，并就改造路徑提出了不同觀點，主要有集合共有、合有和新型總有三種模式。集合共有和合有在本質上都是所有權的聯合，不是獨立的所有權形式，而且所有權的聯合是以個體（成員）的私人所有權為前提的，這與我國農村土地所有權的實際情況不符。總有的形式來源于日耳曼法，是由成員組成的團體享有所有權的一種狀態，與我國農村土地集體所有權有一定的相似度。但是，日耳曼法上的總有是前財產時代的產物，日耳曼民族在早期共同占有土地之血族團體內部實行共同經濟制度，而無近代私有財產的觀念。隨著農業的進步，當日耳曼人逐漸由原有的以畜牧為主過渡到以定居的農業為主時，對土地的投資逐漸增多，人民不斷地將各自分配的耕地采取筑墻等方式加以鞏固，最終，私有財產制度得以確立，總有制度逐漸走向崩潰（林端，2007）。可見，總有制度是與落后生產力和生產方式相聯系的一種所有權形式，何況我國集體土地所有權與其存在差異，二者并不是一回事，故將農村集體土地所有權定性為總有也是不合適的。

非法人團體有自己的財產，能夠以自己的名義從事民事活動，但其不具有獨立責任能力，由其創辦人或成員對其債務承擔無限連帶責任。而農民集體的成員并不對集體債務承擔連帶責任，集體經濟組織對外獨立承擔責任。由此看來，集體經濟組織不符合非法人團體的特征，而是更類似于法人。但是，如上文所述，我國農村集體經濟組織產生之初就不是按照民事主體的邏輯和價值理念來設計的，因而必須對其進行民法上的改造，使其完全符合民事主體制度的要求，使農村集體土地所有權成為真正的私權利。即農民集體應是私法上的人，其權利的行使應當體現私法自治原則，盡量淡化公法化色彩和排除行政權力的干擾。

同時，農民集體的法人化改造也是實現農村土地資本化和重建農村土地財產關系的前提。我國的“三農”問題簡而言之主要是兩個矛盾：一是人地關系高度緊張，二是城鄉二元經濟結構。前者是基本國情，而后者就是體制矛盾了，而且體制矛盾加劇了人地關系的緊張。要解決這兩個矛盾，就必須最大限度地發揮農村土地資源效用。家庭聯產承包責任制曾經極大地釋放了農民的生產積極性，提高了土地的產出效率。但是，在統分結合的雙層經營體制中，“統”被弱化甚至幾近消失，農戶成為農業生產經營的投資主體。隨著農村經濟的發展，在農業生產過程中出現了許多靠農民一家一戶“辦不了，辦不好”或者“辦起來”不劃算的事情。比如，難以使用農業新技術，難以實現與市場的對接，農田水利設施得不到很好的建設和維護，等等。這些因素決定了農村土地產出效率難以持續提高，農民很難單純通過種地實現收入的大幅度增加。在農村勞動力過剩的前提下，即使假定市場無摩擦，無交易成本，也不可能實現充分就業；而在農村土地要素不變的情況下，資本投入和現代農業技術等要素亦不可能在邊際報酬遞減的作用下替代勞動。因此，提高農村土地生產效率，給細碎化經營的中國農業找到一條進入市場的道路，適度的規模經營是十分必要的。而要實現規模經營，農民集體法人化改造是必經之路。

2.農民集體法人化改造的路徑

首先，應當將目前的三種集體形式改為一種，統一為村農民集體。就目前的實際情況來看，農村土地的“三級所有”早就名存實亡，鄉（鎮）集體基本上不復存在。所謂集體，應當是從事一定生產經營活動，且其成員能夠通過一定的程序行使社員權并享有其收益的組織。但現在的鄉（鎮）集體根本不從事生產經營活動，其所有的土地由鄉（鎮）政府代管。有學者認為，在鄉（鎮）集體已經不存在的情況下，原歸屬其的土地應收歸國家所有。但在筆者看來，這樣做是不妥當的。因為這些土地是屬于全鄉（鎮）的農民所有，應當將這部分土地歸為村一級農民集體。統一農村集體的稱謂有助于改變現行法律制度在使用“集體”這一術語時的混亂現象。

其次，肯定農民集體的法人性質。即在民法中明確農民集體是法人，有自己獨立的財產，能夠以自己的名義從事民事活動，獨立承擔民事責任。由此確立農民集體的民事主體地位，肯定農村土地所有權是其享有的一項重要財產權利，在法律法規許可的范圍內，可依據法定程序或組織內部規則對其所有的土地進行使用、收益和處分。如此，能夠有效防止地方政府對農村土地流轉的不正當干預以及某些村干部的不正當行為，避免農村土地流轉中的一些亂象。

最后，農村集體的法人改造可以采用股份合作制方式進行。其實，農村土地資本化本身不是問題，關鍵是在資本化的過程中如何形成合理的收益分配關系。股份合作制能夠推進農村土地資源資本化進程，形成新的分配機制。具體而言，股份合作制是將農村集體的土地和其他資產進行估價折股，然后再以股份的形式配置給集體成員，確認農民在集體財產中所占份額，使農民集體所有對農民而言變得真實，二者的收益分配關系變得清晰。當然，在推行股份合作制的過程中，農村土地具有的生產資料和農民生活保障的雙重功能是不容忽視的。故筆者認為，應當對配置給農民的股份進行基于公平與效率考慮的細化，即將這些股份分為基本股和承包股。基本股體現公平，作為農民的最低生活保障，這類股份占的比例不宜過多；承包股體現土地作為生產資料的功能，即按照農民承包土地的數量來決定。另外，農民還可以通過在合作組織中勞動獲取勞動報酬。農民把自己承包的土地交給集體，集體可以自行經營，也可以引進其他主體經營，以達到統一規劃和規模化經營的目的。如此一來，農民和集體都得到了合理的收益，農村過剩勞動力得到轉移，農村土地得到有效利用，集體成為真正有自己獨立財產、能夠獨立承擔責任的民事主體。同時，這樣的模式亦有利于降低我國目前土地征用中的制度成本。在此種模式下，地方政府在征地過程中可以直接與既具有某種意義上政府職能又有實實在在資產的農民集體打交道，避免逐個地與高度分散的農民個體分別談判所帶來的交易成本的增加。

3.農民集體的法人治理結構

我們注意到，在現行制度下，集體成員難以參與到有關集體土地的決策中，其利益時常被侵害，這既違背了集體所有制度的本質，又帶來許多的社會問題。農民集體由一定范圍內的農民組成，其具有社團法人的特點，集體的意志應當來源于集體成員，而不是由少部分村干部說了算。農民集體在進行法人改造中，除了收益分配問題外，另一個亟待解決的問題就是如何實現權力制衡，即集體的決策應當體現大部分成員的愿景和利益。

筆者認為，農民集體應當效仿法人治理結構，實現決策權、執行權和監督權的分立。村民大會作為集體的權力機構，集體的重大事宜由其決定，采用人口多數決的方式，對一般事項要求過半數通過，而對重大事項（諸如收益的分配、土地補償費的使用等）應有三分之二以上的村民同意。由村民大會選舉出集體的執行機構和監督機構，執行機構負責對村民大會決議的執行，負責集體的日常經營和管理，并接受村民大會的質詢，接受監督機構的監督。而監督機構則負責對執行機構村民大會決議的執行情況和其日常工作進行監督，發現其有違反村民大會制定章程行為時，可以要求其改正；并有權對集體的財務進行監督。執行機構成員不能兼任監督機構成員。

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