少數(shù)民族貧困地區(qū)扶貧制度變遷的特殊性與優(yōu)化

摘要：在我國扶貧開發(fā)體系的形成過程中，由于制度變遷的路徑依賴和區(qū)域特殊性，少數(shù)民族貧困地區(qū)扶貧制度變遷相對遲緩，而且政府在扶貧中的作用比其他貧困地區(qū)更強(qiáng)，加上扶貧委托代理制度存在的缺陷，使其扶貧效率較低；同時(shí)，少數(shù)民族貧困地區(qū)扶貧制度的變遷多為強(qiáng)制性變遷，沒有經(jīng)過從誘致性變遷到強(qiáng)制性變遷的轉(zhuǎn)變過程，而且正式制度的變遷與其非正式制度存在較大摩擦，使得扶貧制度變遷的適用性較低。應(yīng)加快少數(shù)民族貧困地區(qū)扶貧開發(fā)制度的變遷速度；引導(dǎo)與鼓勵(lì)誘致性制度變遷，增強(qiáng)制度誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷的結(jié)合；優(yōu)化扶貧開發(fā)委托代理制度，實(shí)現(xiàn)“權(quán)責(zé)利”統(tǒng)一，提高扶貧效率。

關(guān)鍵詞：制度變遷；強(qiáng)制性制度變遷；誘致性制度變遷；路徑依賴；正式制度；非正式制度；扶貧開發(fā)；委托代理制度；少數(shù)民族貧困地區(qū)；貧困農(nóng)戶

中圖分類號：F127.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-8131（2013）01-0054-05一、我國扶貧開發(fā)體系形成與制度路徑依賴

從我國整個(gè)扶貧制度的變遷過程來看，在不同的發(fā)展階段有不同的特點(diǎn)和關(guān)注焦點(diǎn)。救濟(jì)式扶貧階段是政府唱獨(dú)角戲，開發(fā)式扶貧階段中企業(yè)等非政府組織以及市場功能得到重視，參與式扶貧階段和多元化扶貧階段中借鑒國際經(jīng)驗(yàn)和調(diào)動農(nóng)戶參與積極性則成為了重點(diǎn)（張巍，2008）。但是，從總體來看我國一直都是沿用以政府力量為核心的扶貧體系，幾乎所有的扶貧行為都與政府有關(guān)。從制度角度解釋，我國扶貧開發(fā)體系既存在制度變遷又存在制度的路徑依賴，而且往往制度的變遷是以制度依賴為前提的。

所謂制度依賴就是指初始的制度選擇會強(qiáng)化現(xiàn)存制度的刺激和慣性，沿著原有制度變遷的路徑和既定方向前進(jìn)（史漫飛 等，2002）。新中國成立初期，采取的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)村實(shí)施人民公社制度。在人民公社制度下，產(chǎn)權(quán)是一種共有產(chǎn)權(quán)形式，農(nóng)民在名義上是集體經(jīng)濟(jì)的主人。因此，一旦農(nóng)民生存出現(xiàn)問題，理所當(dāng)然的應(yīng)由政府提供幫助和救濟(jì)。這就是我國以政府為核心的扶貧體系產(chǎn)生的制度根源，以后的制度變遷都是在此基礎(chǔ)上演變的。

對于少數(shù)民族貧困地區(qū)而言，由于其在地理位置、生態(tài)環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)、宗教信仰、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等方面與其他貧困地區(qū)有所不同，因而在扶貧制度變遷方面就與其他地區(qū)有所差異。這種差異主要表現(xiàn)在扶貧制度變遷的速度、程度以及政府地位等方面。幾乎所有少數(shù)民族貧困地區(qū)農(nóng)村的制度變遷在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后停滯，一些必要的制度設(shè)置，如財(cái)產(chǎn)制度、市場交易制度缺失。還有，與其他貧困地區(qū)逐步讓位于社會扶貧力量不同，少數(shù)民族貧困地區(qū)政府的控制力進(jìn)一步提高，很多少數(shù)民族貧困農(nóng)民要按照當(dāng)?shù)卣蟮钠贩N、數(shù)量生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品，并由政府負(fù)責(zé)銷售，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚。可見，制度依賴直接影響到新制度的安排能力，原有制度遲遲不能退出舞臺，制度創(chuàng)新又裹足不前，新舊制度產(chǎn)生了強(qiáng)烈的制度摩擦，最終損害了扶貧效率。因此，在少數(shù)民族貧困地區(qū)，扶貧制度變遷緩慢，制度的路徑依賴非常明顯，而且政府的力量在這個(gè)過程中不斷加強(qiáng)，有別于其他貧困地區(qū)的制度變遷過程。

二、委托代理制度與政府失效

在以政府為核心的我國扶貧開發(fā)體系的形成演變過程中，委托代理制度是最為重要的一種制度形式，由此在不同的扶貧主體之間存在顯著的委托代理關(guān)系。這種委托代理關(guān)系既存在于與橫向的不同扶貧部門之間，如發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部之間，又存在于縱向的扶貧體系之中，如中央、省、貧困縣、貧困村之間。介于我國扶貧開發(fā)的政府特性，系統(tǒng)中的委托代理關(guān)系具有兩個(gè)主要特征：一是存在多個(gè)委托人，且委托人都具有一定的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)；二是委托人和代理人身份重疊，即出現(xiàn)了政策制定者同時(shí)又是政策實(shí)施者的情況。

劉林：少數(shù)民族貧困地區(qū)扶貧制度變遷的特殊性與優(yōu)化從公共選擇學(xué)派的利益集團(tuán)理論考察我國扶貧開發(fā)體系中存在的委托代理關(guān)系，我們認(rèn)為每個(gè)扶貧主體也都符合“經(jīng)濟(jì)人理性”假設(shè)，都有在既定框架下追求自身利益最大化的傾向。不同的扶貧主體以及其各自內(nèi)部的不同機(jī)構(gòu)構(gòu)成了不同的利益集團(tuán)，利益集團(tuán)間具備博弈的動機(jī)。無行為主體的公共利益是不存在的，委托代理關(guān)系和利益集團(tuán)的存在勢必會對扶貧開發(fā)進(jìn)程產(chǎn)生影響。如果委托代理關(guān)系沒有得到妥善的處理、利益集團(tuán)的利益訴求沒有得到適當(dāng)?shù)臐M足，將會對扶貧開發(fā)工作帶來最少三方面的不利影響：一是扶貧資金的漏出，二是協(xié)商成本的存在，三是監(jiān)控的失效。如果這三個(gè)方面的不利影響發(fā)揮到一定程度將最終導(dǎo)致政府扶貧職能失效。下面筆者以無償使用的財(cái)政扶貧資金來說明這個(gè)問題。

在中央政府一級，財(cái)政扶貧資金的使用存在財(cái)政部、發(fā)改委等多個(gè)委托人，每個(gè)委托人又都具備一定的決策權(quán)。不同部門間利益取向的不同將最終導(dǎo)致決策矛盾，而且這種摩擦將通過行政級別傳遞給委托人的代理人，也就是各委托人的下級部門，摩擦的存在和解決都將意味著扶貧效率的降低。此外，政府部門在制定決策的同時(shí)還要履行扶貧資金的傳遞職責(zé)，既是委托人又是代理人，這就導(dǎo)致對代理人表現(xiàn)的評估變成了自我評價(jià)。在存在自身利益訴求的情況下，這種監(jiān)督形式很難有效。可見，縱向一體化的委托代理關(guān)系使得監(jiān)督基本變成了一種內(nèi)部事務(wù)，而各部門出于自身利益和職能的考慮往往對監(jiān)督采取消極態(tài)度，這無形中就加大了監(jiān)督成本，甚至導(dǎo)致監(jiān)控失效。

在貧困地區(qū)政府一級，財(cái)政扶貧資金由上級主管部門傳遞到下級相關(guān)部門（如省級扶貧辦、省級發(fā)改委等），由這些部門共同協(xié)商使用。首先，從代理人激勵(lì)角度來看，作為代理人的下級部門行政職責(zé)并不僅限于扶貧開發(fā)，其存在多項(xiàng)職能的激勵(lì)約束，尤其是將扶貧資金投入到見效快、收益高的領(lǐng)域比投入到貧困地區(qū)或者貧困農(nóng)戶中更能激發(fā)地方施政者的積極性，很容易出現(xiàn)扶貧資金被挪用和漏出現(xiàn)象。其次，除中央政府確定的專項(xiàng)任務(wù)以外，各部門對扶貧資金都具有相當(dāng)?shù)目刂屏Γ麄兌紩谋静块T的利益出發(fā)去安排扶貧資金的使用，統(tǒng)一協(xié)商實(shí)際上變成了多方利益妥協(xié)的產(chǎn)物，這種內(nèi)耗勢必會影響扶貧效率；而且下級代理人同樣可以通過縱向關(guān)系向上傳遞信息，影響決策者的政策制定，由部門間利益沖突造成的效率損失將會直接表現(xiàn)出來。再次，負(fù)責(zé)監(jiān)督的部門同樣也是政府部門，與扶貧部門沒有行政隸屬關(guān)系，也不存在上下級關(guān)系，有些扶貧相關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限甚至?xí)ΡO(jiān)督部門有所節(jié)制，比如財(cái)政部門掌握著對監(jiān)督部門的工作經(jīng)費(fèi)劃撥。正是由于監(jiān)督部門和扶貧資金的使用部門存在這樣或者那樣的關(guān)系，監(jiān)督的效果勢必會大打折扣，監(jiān)督也變成了部門間妥協(xié)的產(chǎn)物。

而在少數(shù)民族貧困地區(qū)的扶貧工作，除了需要應(yīng)對委托代理關(guān)系帶來的一般問題以外，還將面臨更加嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問題。一方面，由于少數(shù)民族貧困地區(qū)的特殊性，具有明顯政治意圖的扶貧項(xiàng)目在這些地區(qū)就會非常普遍，往往都是由中央政府直接制定扶貧計(jì)劃和扶貧目標(biāo)，而貧困地區(qū)對扶貧資金等扶貧資源的直接控制力則相對較低，這就會造成地方政府扶貧積極性不高、參與程度不夠等問題，還會出現(xiàn)由于中央對地方不夠了解而導(dǎo)致制定的扶貧計(jì)劃與現(xiàn)實(shí)情況不適應(yīng)等情況。另一方面，少數(shù)民族貧困地區(qū)由于其特殊地位，可以爭取到比其他貧困地區(qū)更優(yōu)惠的扶貧政策和更多的扶貧資金，但是由于自身監(jiān)督機(jī)制不完善，缺乏糾偏和調(diào)控，使監(jiān)督信息既不能上傳也不能下達(dá)，造成扶貧開發(fā)機(jī)制運(yùn)行中各系統(tǒng)脫節(jié)，扶貧資金的漏出和被挪用現(xiàn)象出現(xiàn)的概率通常高于其他地區(qū)，嚴(yán)重影響了扶貧效率。所有這些問題我們僅是從部門角度去分析，還沒有考慮個(gè)人因素的影響。如果考慮個(gè)人理性，則由委托代理關(guān)系所造成的政府扶貧失效的問題將更加復(fù)雜。正是由于以政府為核心的扶貧體系存在諸多問題，非政府組織和國際扶貧機(jī)構(gòu)的作用才更加引起我們的重視，尤其是其在彌補(bǔ)扶貧效率損失方面的貢獻(xiàn)。

三、強(qiáng)制性制度變遷與少數(shù)民族貧困地區(qū)適用性

在少數(shù)民族貧困地區(qū)調(diào)研過程中了解到這樣兩種情況：一種情況是很多靠放牧為生的少數(shù)民族不愿意住進(jìn)政府提供的安居房里；另一種情況是每年十元錢的農(nóng)村社保，很多人不愿意繳納，他們的回答是：“我給你十元錢，你給我什么啊？”從這兩種情況來看，某些制度安排和政策的設(shè)計(jì)在少數(shù)民族貧困地區(qū)的實(shí)施存在困難。這就有一個(gè)疑問，為什么制度是好的、政策是好的，但在少數(shù)民族貧困地區(qū)卻經(jīng)常會遇到這樣或者那樣的阻力？為什么其他地區(qū)，尤其是發(fā)達(dá)的東部省份這種情況很少出現(xiàn)？從制度演變角度來分析，少數(shù)民族貧困地區(qū)的扶貧制度變遷多是強(qiáng)制性變遷，而東部省份則較好地結(jié)合了強(qiáng)制性變遷和誘致性變遷。強(qiáng)制性制度變遷很容易造成制度設(shè)置在地方不適用的情況，從而招致矛盾產(chǎn)生。由自然演進(jìn)產(chǎn)生的制度變遷為誘致性變遷，而屬于設(shè)計(jì)演進(jìn)的則是強(qiáng)制性變遷，只有當(dāng)兩者較好地結(jié)合時(shí)，才能有效地降低交易成本，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的產(chǎn)生和實(shí)施就是一個(gè)很好的例子（諾斯，1994）。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在僵化的體制下少數(shù)民族貧困地區(qū)與其他地區(qū)在制度安排上沒有什么區(qū)別。改革開放后，隨著一系列政策的出臺和新制度的建立，中央對地方采取了一系列放權(quán)讓利的舉措，各省在行動和意識上得到了一定的獨(dú)立，地方政府都有尋求潛在制度收益的動機(jī)。東部省份憑借其較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和地理位置，率先取得先機(jī)，很多誘致性制度變遷在得到中央政府的認(rèn)可后轉(zhuǎn)化為強(qiáng)制性變遷。東部正是利用先期建立的制度優(yōu)勢，取得了率先發(fā)展的機(jī)會。相比于其他貧困地區(qū)，少數(shù)民族貧困地區(qū)同樣肩負(fù)起了執(zhí)行者的職責(zé)，但更多的意識來源于中央決策層。時(shí)至今日，少數(shù)民族貧困地區(qū)若想通過相同的方式崛起必須依靠制度的不斷創(chuàng)新，從而抓住新制度建立所帶來的契機(jī)（金雪軍 等，2001）。但是，這種制度的創(chuàng)新和變遷在少數(shù)民族貧困地區(qū)多表現(xiàn)為強(qiáng)制性的制度變遷，并沒有經(jīng)過從誘致性到強(qiáng)制性轉(zhuǎn)變的過程，造成很多制度在少數(shù)民族貧困地區(qū)難以展開。

強(qiáng)制性制度變遷的危害不僅在于其造成現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)效率的損失，并且還在于其對誘致性制度變遷的抑制。由于制度與意識形態(tài)之間的相互作用，強(qiáng)制性制度變遷勢必將產(chǎn)生擠出效應(yīng)，通過對意識形態(tài)的抑制進(jìn)而抑制誘致性制度變遷的發(fā)生。尤其值得注意的是，強(qiáng)制性制度變遷在長期滯后于意識形態(tài)的情況下，會抑制意識形態(tài)向降低交易成本方向改善，甚至二者之間陷入相互抑制的惡性循環(huán)（林毅夫，2002）。從少數(shù)民族貧困地區(qū)實(shí)際情況看，這些地區(qū)基層組織落后，鄉(xiāng)村扶貧專員等執(zhí)行人員素質(zhì)不高，對政策的領(lǐng)悟能力偏低，組織實(shí)施不力；村民的學(xué)習(xí)能力也較低，自我發(fā)展能力非常欠缺，覺悟和意識較落后，制度很難得到目標(biāo)對象的認(rèn)可；同時(shí)，自上而下的制度傳承環(huán)節(jié)多，信息不暢，程序復(fù)雜，各級政府處于自身利益考慮還存在制度的逆向選擇等問題。因此，誘致性的制度變遷在少數(shù)民族貧困地區(qū)很難發(fā)生，從而制度安排多來源于上級意識，形式上多是東部制度的簡單嫁接和轉(zhuǎn)移，而非本地農(nóng)民在生產(chǎn)實(shí)踐中自發(fā)創(chuàng)造的。但是，這種被動的制度安排很難適用于少數(shù)民族貧困地區(qū)的所有情況。由于機(jī)械地照搬硬套所帶來的地方不適應(yīng)現(xiàn)象非常普遍，制度供給與制度需求的偏差最終導(dǎo)致制度效力的滲漏多、時(shí)滯長、效力低。可見，少數(shù)民族貧困地區(qū)扶貧開發(fā)的制度變遷主要是強(qiáng)制性變遷，缺乏一種激勵(lì)性制度安排，缺乏強(qiáng)制性和誘致性相結(jié)合的區(qū)域制度變遷體系。

四、政府正式制度與少數(shù)民族非正式制度的摩擦

筆者在實(shí)際調(diào)研過程中還發(fā)現(xiàn)這樣一類現(xiàn)象：很多貧困農(nóng)戶，尤其是少數(shù)民族貧困農(nóng)戶將獲得的種子、牲畜、農(nóng)具等援助品換成煙酒等物品，還有一些貧困農(nóng)戶寧愿去找個(gè)地方曬太陽也不愿意參加村里組織的生產(chǎn)活動。從表面上看，這類現(xiàn)象的出現(xiàn)是由于少數(shù)民族貧困農(nóng)戶生產(chǎn)積極性不高、貪圖享受的結(jié)果，實(shí)際上是落后的意識醞釀形成了貧困文化，使得相對先進(jìn)的制度在基層受到了抵制。進(jìn)一步講，往往表現(xiàn)為政府的正式制度與少數(shù)民族貧困地區(qū)存在的非正式制度之間的摩擦。

根據(jù)林毅夫的闡述，正式制度是指在這種制度安排中規(guī)則的變動或修改，需要得到其行為受這一制度安排管束的一群（個(gè)）人的準(zhǔn)許；非正規(guī)制度是指在這種制度安排中規(guī)則的變動和修改純粹由個(gè)人完成，它用不著也不可能由群體行動完成（崔萬田 等，2006）。正式制度總是與國家權(quán)力或某個(gè)組織相聯(lián)，是指這樣一些行為規(guī)范，它們以某種明確的形式被確定下來，并且由行為人所在的組織進(jìn)行監(jiān)督和用強(qiáng)制力保證實(shí)施，如各種成文的法律、法規(guī)、政策、規(guī)章、契約等；非正式制度是指對人的行為不成文的限制，是與法律等正式制度相對的概念，包括價(jià)值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣和意識形態(tài)等（馬智勝 等，2004）。

少數(shù)民族貧困地區(qū)由于其特殊的歷史文化背景，貧困人口中有宗教信仰的占絕大多數(shù)，價(jià)值信念、風(fēng)俗習(xí)慣、意識形態(tài)的不同勢必會造成非正式制度不同于其他地區(qū)。而正式制度實(shí)際上是政府意志的傳遞，只有其與非正式制度高度融合時(shí)，才能達(dá)到既定目標(biāo)（張華初，2004）。目前，少數(shù)民族貧困地區(qū)基本上擺脫了正式制度缺失的問題，但是正式制度與非正式制度摩擦的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。雖然政府與各種民間機(jī)構(gòu)投入了大量的扶貧資金，但是收效甚微，這是由于在對貧困人口本身缺乏認(rèn)識的情況下，無意識中盲目進(jìn)行各種文化同化的結(jié)果。貧困文化的破除，需要正式制度的制約，更需要非正式制度的變遷。我們應(yīng)該改變原先正式制度的制定策略，在結(jié)合地方具體情況的基礎(chǔ)上由硬性、強(qiáng)制轉(zhuǎn)為旁敲側(cè)引、循序誘導(dǎo)，讓貧困農(nóng)戶自己逐漸意識到什么是好、什么是壞，逐步讓人們接受新的人生觀和價(jià)值觀，實(shí)現(xiàn)非正式制度的變遷。雖然這種方式不會立即見效，需要一個(gè)思想轉(zhuǎn)變的過程，但是卻減少了正式制度與非正式制度的摩擦，提高了扶貧效率，最關(guān)鍵的是從根本上杜絕了這類現(xiàn)象的存在。這需要正式制度的制定者和執(zhí)行者有清晰的頭腦和長遠(yuǎn)的眼光，也要求正式制度的制定者要走到群眾中去，同時(shí)，正式制度的執(zhí)行者要清晰、準(zhǔn)確、及時(shí)地將非正式制度的情況傳遞上去。總之，政府應(yīng)該擺脫過去一味的恩賜式行為，將文化的分歧與社會經(jīng)濟(jì)制度的不同融入政策制定當(dāng)中。

五、結(jié)論

我國扶貧開發(fā)體系的形成與發(fā)展并不是隨機(jī)的，而是涵蓋了很強(qiáng)的制度因素，尤其是少數(shù)民族地區(qū)。正是由于制度因素的干預(yù)，才最終形成了扶貧體系內(nèi)部錯(cuò)綜復(fù)雜的權(quán)責(zé)分工和相互關(guān)系。從制度角度審視，制度變遷的路徑依賴很好地解釋了我國現(xiàn)行以政府為核心的扶貧體系的形成，其中，委托代理制度成為最核心、也是最普遍的一種制度形式，隨之而產(chǎn)生的委托代理關(guān)系所帶來的政府失效問題則成為該體系中的最大頑疾。對于少數(shù)民族貧困地區(qū)而言，相比于其他貧困地區(qū)過多的強(qiáng)制性制度變遷造成的地方不適應(yīng)成為其所要面臨的特殊制度困境，同時(shí)少數(shù)民族貧困地區(qū)還要應(yīng)對正式制度與非正式制度之間的摩擦。因此，筆者認(rèn)為對于少數(shù)民族貧困地區(qū)而言，第一，必須打破制度性的“貧困枷鎖”，加快少數(shù)民族貧困地區(qū)扶貧開發(fā)制度的變遷速度；第二，要探尋少數(shù)民族貧困地區(qū)扶貧制度創(chuàng)新之路，選擇更加靈活和有效的制度變遷方式，引導(dǎo)與鼓勵(lì)誘致性制度變遷，增強(qiáng)制度誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷的結(jié)合，削弱地方的不適應(yīng)性；第三，要加強(qiáng)部門與部門之間、部門與少數(shù)民族貧困地區(qū)之間、上級部門與下級部門之間、部門與少數(shù)民族貧困農(nóng)戶之間的溝通，建立“上傳下達(dá)”的渠道和機(jī)制，通過政府自身轉(zhuǎn)變和全面提高少數(shù)民族貧困農(nóng)戶的認(rèn)識水平來降低正式制度與非正式制度的摩擦；第四，要優(yōu)化扶貧開發(fā)委托代理制度，明確各級政府職責(zé)，盡可能實(shí)現(xiàn)“權(quán)責(zé)利”統(tǒng)一，強(qiáng)化基層政府組織，提高基層工作人員素質(zhì)，提高扶貧效率。

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