如何加強水利基本建設(shè)項目竣工決算審計工作

[摘要] 為進(jìn)一步提高竣工決算審計質(zhì)量，防范審計風(fēng)險，水利部于2012年4月頒布了《水利基本建設(shè)項目竣工決算審計規(guī)程》，對水利基本建設(shè)項目竣工審計工作進(jìn)行了規(guī)范，為水利建設(shè)資金的安全有效使用和監(jiān)管發(fā)揮重要的作用。但是，目前一些地方特別是縣級以下部門實施的水利基建項目竣工決算審計還存在一些問題，尤其是財務(wù)審計功能有弱化趨勢，給水利資金使用和監(jiān)管帶來隱患，我們要高度重視，認(rèn)真研究解決，進(jìn)一步加強和改進(jìn)水利基本建設(shè)項目竣工審計工作。

[關(guān)鍵詞] 水利；基本建設(shè)項目；竣工決算；審計

[中圖分類號] F239.63 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2013）05- 0026- 02

目前，一些地方特別是縣級以下水利部門實施的水利基建項目竣工決算審計還存在一些問題，尤其是財務(wù)審計功能有弱化趨勢，給水利資金使用和監(jiān)管帶來隱患。現(xiàn)結(jié)合巢湖市水利基建項目竣工決算審計中存在的問題，提出解決問題的建議，進(jìn)一步加強和改進(jìn)水利基本建設(shè)項目竣工決算審計工作。

1 存在問題

（1）財務(wù)審計功能有弱化趨勢。審計規(guī)程規(guī)定，水利基建項目審計主體是主持驗收的水利審計部門。水利審計部門開展竣工決算審計時，可以自行開展，也可以委托社會審計機構(gòu)。實踐中，基層水利部門一般不設(shè)獨立的審計部門，該項職能由財務(wù)部門兼顧，對于此項業(yè)務(wù)，一是直接委托社會中介機構(gòu)實施；二是按照權(quán)限范圍，交由同級政府審計部門開展。政府審計部門自身審計任務(wù)已很繁重，最終也是將該項工作委托社會中介機構(gòu)實施，且一般只委托工程造價機構(gòu)對工程造價進(jìn)行審核，財務(wù)審計只是根據(jù)財務(wù)決算報表將費用部分簡單羅列匯總后，口子一收就得出審計結(jié)論。對項目實施期間的資金管理和使用很少關(guān)注，只重視工程造價，不重視財務(wù)審計，從而弱化了財務(wù)審計功能，給項目資金監(jiān)管帶來風(fēng)險。有的項目審計報告一片大好，也順利通過竣工驗收，都以為資金管理和使用情況很好，但在國家審計部門后續(xù)專門審計中，卻發(fā)現(xiàn)了一些資金使用方面的違規(guī)問題，使建設(shè)單位工作陷入被動，有的問題因時間關(guān)系整改起來很困難。

（2）審計費用的承擔(dān)主體影響了審計的獨立性。審計規(guī)程規(guī)定，該項費用一是納入水利審計部門預(yù)算，二是列入項目投資成本。當(dāng)前，安徽省市、縣一級財政一般不會安排此項費用。由于審計業(yè)務(wù)一般委托社會中介機構(gòu)進(jìn)行，但審計費用必須由項目法人支付，也就是項目法人自己出錢審自己。這樣審計關(guān)系中委托人、受托人、被審計人的審計三方變成兩方，項目法人成為了審計人員的“衣食父母”，從而使審計工作的獨立性受到影響，審計結(jié)果往往遷就了項目法人的要求。此外，近年來會計師事務(wù)所進(jìn)行了分類改革，工程造價審計與注冊會計師業(yè)務(wù)分離，以前只需委托一家中介機構(gòu)，現(xiàn)在必須委托兩家聯(lián)合進(jìn)行，給審計委托的實施和出具報告主體帶來不便。

（3）審計費用的計付方式對審計結(jié)果產(chǎn)生影響。目前安徽省支付審計費用一般有兩種方式：一是基本加效益審計收費，先按項目資金到位數(shù)的一定比例計算基本收費，對工程造價審減額再約定一個比率，加付一定的費用。此法優(yōu)點是激勵中介機構(gòu)對工程造價審核更加嚴(yán)格，一般平均審減率為5%左右，審計效益顯著。不足之處是因基本收費較低，承包商可能高報成本，留有“水分”，如果能審減下來，施工單位也不吃虧；沒審減下來，施工單位也就“白賺”了。此外因?qū)彍p造價需與施工單位談判，可能延長審計時間，甚至有可能發(fā)生串謀舞弊等不良行為。二是實行經(jīng)費包干。優(yōu)點是易于操作，節(jié)省時間，不足之處是審計報告可能深度不夠，質(zhì)量不高。

（4）審計建議建設(shè)性不夠。政府審計部門往往只委托造價機構(gòu)進(jìn)行竣工決算審計，對財務(wù)審計重視不夠，審計建議缺少強制性。有的為降低成本，減少不必要的審計程序，導(dǎo)致審計風(fēng)險增加，審計質(zhì)量下降。究其原因，一是有的審計隊伍的專業(yè)知識面相對比較“窄”，往往知道“是什么”，而不知“為什么”、“怎么辦”，抓關(guān)鍵問題和解決問題辦法不多；二是會計師事務(wù)所本地化程度高，擔(dān)心失去業(yè)務(wù)，審計業(yè)務(wù)活動或多或少受到影響；三是有的施工單位是地方水務(wù)部門的下屬單位，有的項目法人未擺正位置，替施工單位說情，影響了審計的獨立性。

（5）項目缺乏全過程綜合管理的意識。現(xiàn)行的項目管理大多處于階段性的管理模式，建設(shè)、設(shè)計、施工單位缺乏統(tǒng)一的造價管理目標(biāo)，監(jiān)理單位往往只局限于施工階段的質(zhì)量與進(jìn)度管理，很少介入投資決策分析。有的現(xiàn)場監(jiān)理人員缺乏良好的職業(yè)道德和專業(yè)素質(zhì)，責(zé)任心不強，甚至與施工人員打得火熱。這些都為高估冒算提供了方便，開了“口子”。有的項目設(shè)計深度不夠，導(dǎo)致施工中內(nèi)容變更多；此外，有的項目合同管理不夠規(guī)范，不少工程招標(biāo)是一套，正式簽訂合同時是一套，存在低報價、高結(jié)算的問題，給工程決算留下許多漏洞和隱患。

2 幾點建議

（1）規(guī)范委托程序，嚴(yán)格挑選審計單位。水利審計部門和政府審計部門要進(jìn)一步加強對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，尤其要在提高審計報告的質(zhì)量上下功夫，降低審計風(fēng)險。對社會中介機構(gòu)的選擇上，要規(guī)范委托業(yè)務(wù)，將財務(wù)審計和工程造價審計放在同等重要的位置上，嚴(yán)格挑選資質(zhì)符合要求，技術(shù)力量強的單位。

（2）規(guī)范審計內(nèi)容，加大審計深度。基建項目竣工決算審計范圍廣、技術(shù)性強、牽涉的單位多，要求審計人員不僅要有較強的業(yè)務(wù)能力，還要有深入細(xì)致的工作作風(fēng)，對查出問題的處理，不僅要認(rèn)真對照法規(guī)、文件，還要多聽取有關(guān)部門的意見，協(xié)調(diào)好各方面的關(guān)系，使整改措施得以落實。在審計內(nèi)容上要嚴(yán)格按照審計規(guī)程規(guī)定內(nèi)容，且突出重點，在投資規(guī)模控制環(huán)節(jié)，主要分析項目是否按批準(zhǔn)的概算執(zhí)行，有無擅自擴大和更改建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，有無計劃外工程；在招投標(biāo)和合同環(huán)節(jié)，主要檢查勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工有無按規(guī)定程序?qū)嵭姓型稑?biāo)，是否以招投標(biāo)文件為基礎(chǔ)簽訂合同，嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)和合同約定條款；在工程計量環(huán)節(jié)，主要檢查工程變更的現(xiàn)場會議紀(jì)要、經(jīng)濟技術(shù)論證、現(xiàn)場檢查驗收等重要環(huán)節(jié)的程序，加強現(xiàn)場核實，仔細(xì)復(fù)核工程計量和支付的資料、審批程序、計量的準(zhǔn)確性。對工程材料費用的審核要認(rèn)真做好市場調(diào)查，并從施工單位的原始票據(jù)延伸到材料的供應(yīng)單位，防止因材料品質(zhì)、檔次的不同而隨意調(diào)高材料單價，不能單憑“發(fā)票”定價；在資金使用環(huán)節(jié)，主要檢查建設(shè)單位有無制定和實施資金使用和管理方面的內(nèi)部控制制度，有無截留、擠占、挪用資金情況，款項是否按合同、按計劃、按進(jìn)度、按程序撥付；在征地拆遷環(huán)節(jié)，主要檢查征地拆遷的范圍和標(biāo)準(zhǔn)是否符合相關(guān)規(guī)定，是否按合同或協(xié)議規(guī)定如實、及時撥付給被征拆單位。在審計報告中，一定要規(guī)范用語，以免將來復(fù)審時引起爭議。

（3）加強內(nèi)部審計，優(yōu)化審計環(huán)境。保證“工程安全、資金安全、干部安全”，是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，“資金安全”是“3個安全”的根本要素和前提條件。要保證資金安全，完全依靠竣工審計是不可能的。內(nèi)審工作是加強資金監(jiān)管的重要手段之一，水利審計部門平時要堅持通過內(nèi)審工作，積極參與工程建設(shè)管理，把邊審邊幫、審幫結(jié)合作為促進(jìn)項目管理的重要切入點，當(dāng)好“巡警”，不做“崗警”。在審計過程中，審計人員往往會遇到很多阻力，因此，水利審計部門必須正確處理好各種關(guān)系，利用會議、檢查工作等形式宣傳竣工審計的重要性，營造良好的審計環(huán)境，讓各級領(lǐng)導(dǎo)逐步認(rèn)識到竣工決算審計的重要性和必要性，改變工作中的隨意性，增強依法辦事的自覺性。

（4）增強審計建議的針對性。竣工審計工作要堅持為水利服務(wù)的方向，審計建議要從“是什么、為什么、怎么辦”等方面來分析，把揭露矛盾、查擺問題與促進(jìn)管理、完善制度緊密結(jié)合；要注重突出審計重點，逐步把審計的重點向管理與效益審計轉(zhuǎn)移。抓住主要環(huán)節(jié)，提高審計層次，體現(xiàn)審計效益。要及時發(fā)現(xiàn)具有代表性、普遍性、傾向性、苗頭性的問題，深入分析其原因以及可能造成的危害和影響程度，提出建設(shè)性意見，發(fā)揮審計服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)的作用。

（5）提高項目全過程綜合管理的意識。工程建設(shè)管理與竣工決算審計是一項系統(tǒng)工程，需要各職能部門之間的通力合作。加強建設(shè)、監(jiān)理、設(shè)計、施工單位之間的相互溝通，杜絕管理上的“盲區(qū)”。加強施工現(xiàn)場管理，減少施工中變更簽證的現(xiàn)象，有效地控制工程造價。要加強合同管理，在簽訂合同時，要注意合同文本的嚴(yán)謹(jǐn)性，保證合同的嚴(yán)肅性，要嚴(yán)格、詳細(xì)規(guī)范合同條款，把“工期、質(zhì)量、造價”作為合同最重要的內(nèi)容，合同中對價款調(diào)整的范圍、程序、計算依據(jù)和設(shè)計變更、材料價格的簽證確認(rèn)應(yīng)作出具體、明確的規(guī)定。