論我國城市住房保障制度的演變現狀及其特點

2013-01-01 00:00:00王海軍鄒海貴

中小企業管理與科技·下旬刊 2013年1期

摘要：全面分析我國城市住房保障制度的演變現狀及其特點，是提出完善我國城市住房保障制度的有效對策，實現“住有所居”目標的前提。改革開放以來，我國逐步建立了住房公積金、經濟適用房、廉租房等三種城市住房保障制度，同國外發達國家和新興國家相比較，具有目標較高、規模較大、難度較大、速遞較快、水平較低等特點。必須借鑒國外城市住房保障的成功經驗，進一步完善我國城市住房保障制度。

關鍵詞：中國城市住房保障制度現狀特點

認真研究我國城市住房保障制度的現狀和特點，對于深入分析產生問題的倫理原因，并提出完善我國城市住房保障制度的倫理原則和倫理路徑，實現黨的十八大提出的建設市場配置與政府保障的住房制度的任務，具有十分重要的現實意義。

1 我國城市住房保障制度的歷史演變及現狀

改革開放以前，我國城市曾實行低級的以福利分房為主要內容的住房保障制度。改革開放以后，隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，我國逐步對傳統城鎮住房制度進行改革。建立并發展了房地產市場。在市場經濟的推動下，我國城市住房保障制度也就逐步建立和完善起來。“住房保障制度最直白地講就是住房領域的社會保障”。目前我國城市住房保障體系中包括兩大類保障性住房，一是從廣義上講，對廣大城市居民實行的普遍性住房保障。通過建立住房公積金制度，使廣大城市居民有能力購買商品性住房。二是從狹義上講，對少數低收入或貧困家庭實行社會救助的特殊性住房保障。通過政府救助和扶持，使弱勢群體購買價格較低的經濟適用房或使困難家庭獲得廉租房等。可見，目前我國城市住房保障制度是普遍性住房保障與特殊性住房保障的有機結合。

1.1 住房公積金制度的建立與發展

從20世紀90年代開始，我國城市逐步建立了住房公積金制度，用以代替原有的實物福利分房制度。住房公積金制度是一種覆蓋全體城鎮在職職工的住房儲蓄與融資機制，從本質上講是一種普遍性的住房保障制度。這種住房保障的對象是所有單位在職職工，按照一定比例由職工和單位分別交納住房公積金的方式進行住房儲蓄，職工可以使用住房公積金購買商品性住房，或者以住房公積金為抵押申請銀行住房貸款購買商品性住房。我國城市從1998年開始全面推行和實施住房公積金制度，現已取得了明顯成效，使近1億城市在職職工獲得了住房公積金的社會保障。近10多年來，除了少數高收入家庭外，大多數城市居民都是通過住房公積金而購買商品性住房的。但是，目前我國城市職工住房公積金制度雖然還不夠成熟、不夠完善，許多非正規單位的職工還沒有納入住房公積金制度的保障范圍，但它已使有正規單位的在職職工享受了住房公積金的社會保障。一方面，它解決了大多數城市居民的住房問題；另一方面，它促進了商品房市場的發展。因此，應當把住房公積金制度看作是我國城市住房保障制度的重要組成部分。

1.2 城市經濟適用房制度的建立和發展

為了解決中低收入家庭的住房問題，我國政府于20世紀90年代開始建立了經濟適用房制度。1994年，國務院出臺了《關于深化城鎮住房制度改革的決定》（即國發

1994年43號文件），第一次提出了加快建設經濟適用房的政策，規定地方政府在劃撥土地、規劃、拆近、稅費、金融等方面對經濟適用房建設給予政策性支持。1995年，國務院又推出了以發展經濟適用房為主體的安居工程，即由國家在固定資產投資中安排50億元，用5年時間興建1.5億m2安居房，面向中低收入群體，以推動經濟適用房建設。1998年，國務院《關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》（國發1998年23號文件），提出“建立以經濟適用房為主的住房供應體系。”21世紀以來，城市商品房價格上漲過快，許多中低收入家庭對經濟適用房的需求逐年增加，而經濟適用房的供給卻逐年下降。為了加強經濟適用房建設，2004年，中央政府又出臺了《經濟適用房管理辦法》，限定經濟適用房建設面積控制在80m2以下，并對其實施優惠政策，在銷售價格、交易和售后管理等方面進行了規范。2007年國務院又頒布了《關于改進經濟適用房制度的意見》（即2007年國發第24號文件），明確規定：一是將銷售對象從面向中低收入家庭改為面向低收入家庭；二是將經濟適用房建筑面積從80m2降至為60m2；三是嚴格經濟適用房的上市交易管理。由于上述經濟適用房新政的落實，使經濟適用房制度逐步完善起來。目前，我國城市居民有6%的家庭享受了經濟適用房的保障待遇，在一定程度上滿足了低收入家庭的住房需求。經濟適用房既不同于高價商品房，又不同于廉租房，它的保障對象是中低收入或低收入家庭，但仍以購買者的一定支付能力和有償銷售為基礎，可視為一種政府與市場相結合的混合保障制度。

1.3 城市廉租房制度的建立和發展

所謂“廉租房”，是指面向極少數最低收入或貧困家庭的城市住房保障。這一制度始于1998年國務院出臺的《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》。這個文件規定：城鎮“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租房”。這個文件首次提出了“廉租房”的概念，并把最低收入家庭即貧困家庭作為廉租房保障的對象。1999年，國家建設部出臺了《城鎮廉租房管理辦法》，規定廉租房的保障對象是城鎮中的最低收入家庭，即家庭月收入低于城鎮居民最低生活保障線和其他需要特殊保障的貧困家庭（如軍烈屬、優撫對象和孤老殘疾人群等），而且規定家庭現有人均居住面積須低于7-8m2。2006年，國家發改委和建設部又制訂了《城鎮廉租房租金管理辦法》，規范了租金的構成和定價標準，以確保租金水平與城鎮最低收入家庭的經濟承受能力相適應。同年，國家建設部和民政部又聯合制訂了《城鎮最低收入家庭廉租房申請、審核及退出管理辦法》，對廉租房的申請資格、審核程序和退出機制進行了規范。2007年，面對商品性住房價格高企的現狀，國務院又出臺了《關于解決城市低收入家庭住房困難問題的若干意見》（即國務院2007年第24號文件），對城市廉租房的保障范圍、保障對象、保障標準、保障方式、資金來源做出了詳細的規定。文件規定廉租房建設的資金主要來自三個方面：一是地方財政中的廉租住房保障基金；二是住房公積金的增值收益；三是城市土地出讓凈收益中不低于10%的比例用于廉租房建設和管理。2009年，中央政府又出臺了第一部廉租房保障規劃，其政策力度和細化程度都是前所未有的，大大加快了廉租房建設的步伐。

目前，我國城市廉租房建設已取得了明顯的成效：一是覆蓋面積小、落實難的問題正在逐步得到緩解。到目前為止，全國城市廉租房保障家庭已達到350萬套以上，是2006年的7倍；二是公開透明的資格審查機制和退出機制正在不斷完善。申請廉租房者要接受嚴格的資質審查，實行了申請者的家庭收入公示制度；三是新建廉租房型面積和標準受到嚴格控制。按照新規定，新建廉租房面積不得超過50m2，避免了社會福利養懶漢的狀況。城市廉租房保障制度的建立和發展，從根本上解決了我國城市最低收入或貧困家庭的住房問題，為實現“住有所居”的目標提供了有利條件。

2 在中外比較中分析我國城市住房保障制度的特點

我國城市住房制度改革已經取得了明顯的成效，但同發達國家的城市住房保障制度相比較，還存在較大的差距。因此，很有必要對中外城市住房保障進行橫向比較，從而認識我國城市住房保障制度的現實特點。

2.1 發達國家和新興國家城市住房保障制度的現狀

自20世紀30年以來，美國、英國、法國、德國、日本等發達國家采取了一系列城市住房保障政策和措施，較好地解決了城市中低收入或困難家庭的住房保障問題。20世紀60年代以來，韓國等新興國家也推行了一系列城市住房保障政策和措施，形成了比較成熟和比較完善的城市住房保障制度。借鑒這些國家的經濟和做法，對于建立與社會主義市場經濟相適應的我國城市住房保障制度，具有積極的意義。現以美國、法國、新加坡為例，來分析發達國家和新興國家城市住房保障制度的現狀。

2.1.1 美國的城市住房保障制度

20世紀30年代以前，美國的城市住宅完全由市場或民間解決，但隨著工業化、城市化的迅猛發展，城市住宅問題日趨緊張。1929年經濟危機以后，美國聯邦政府開始介入城市住房領域，推行了一系列住房保障“新政”。美國的城市住房保障形式主要是政府的住房補貼。從1937年開始，美國就制定了公共住房補貼制度，規定由聯邦政府撥款，地方政府負責建造和管理公共住房。這些公共住房以相當于市場平均租金的40%，出租給最低收入或貧困家庭。目前，美國政府出資建設的公共住房已達240多萬套。對于私有住房的補貼始于1961年，包括兩種形式：一是政府幫助低收入者購買商品房，政府對抵押貸款提供部分補貼。二是政府幫助低收者租賃指定的私有住房。政府對補指定的私有住房的房主給予各種政策優或住房補貼。通過這些措施和政策，較好地解決了低收入家庭的住房問題。

2.1.2 法國的城市住房制度

近三十多年來，為了解決中低收入家庭的住房問題，法國政府資助建設了一定數量的社會福利住宅。所謂“社會福利住宅”，是指在政府的資助下，由私人、非營利住宅公司、國家經營的住宅管理公司、社會自治團體等部門，向領取救濟金的困難家庭出售低價格的住宅或出租低租金的住宅。政府對社會福利住宅的支持和資助，主要表在以低息抵押貸款、減稅、財政補貼等措施上。具體包括四個方面：一是對建設社會福利住宅的公司給予政策優惠；二是對低收入家庭提供直接的住房補貼；三是對住房信貸給予政策性支持；四是對福利住宅維修給予一定的財政補貼。此外，在國家住房政策的支持下，法國各地區都成立了“低租金住宅聯合會”（簡稱“HLM”），通過多種渠道籌集資金，建造住宅，以較低的租金出租給中低收入家庭。這樣，形成了政府保障、社會保障、市場調節三種方式并存的城市保障體系。

2.1.3 新加坡的城市住房保障制度

新加坡屬于20世紀60年以后新興的發達國家。1960年，新加坡還比較貧窮，當時，全國158萬人，有75萬人沒有住房，50萬人居住在貧民窟中。新加坡只有600多平方公里的國土面積，但人口相對較多，土地資源十分寶貴，住房建設成本高，一般家庭無力自解決住房問題。因此，政府于1960年頒布了《建屋與發展法》。1964年推出了“居者有其屋”的計劃，由政府的建建發展局統一負責“公共租屋”的規劃、建設、分配和管理工作，鼓勵和支持中低收入家庭購買“公共租屋”。1968年政府修改了“中央公積金法”，允許公積金的會員動用公積金購買“公共租屋”，解決了居民購買住房支付能力不足的問題。經過三十年的努力，到1990年，新加坡人均居住面積達到21平方米，98%的人解決了住房問題。目前，絕大多數人居住在 “公共租屋”中。住房自有化率達到82%，而租房居住者只占18%。新加坡之所以能夠在較短的時間內解決城市居民住房問題，除了經濟高速增長之外，政府建設“公共租屋”的政策和“公積金”制度起到了關鍵作用。

2.2 我國城市住房保障制度的特點

同國外發達國家或新興國家相當成熟的城市住房保障制度相比較，我國城市住房保障制度具有目標較高、規模較大、難度較大、速度較快、水平較低等特點。

2.2.1 目標較高

不同于資本主義國家，我國是一個勞動人民當家作主的社會主義國家，根本目標是實現“共同富裕”。這就從根本上決定我國城市住房保障制度的目標是“住有所居”。在資本主義制度下，實行土地私有制，在此基礎上是實行住房私有化。其住房保障制度的目標也就必然是“居者有其屋”。“居者有其屋”是一種傳統的住房價值取向。在古希臘，柏拉圖明確提出了“居者有其屋”的理想；在我國古代，“居者有其屋”是儒家普遍推崇的一種價值取向。資本主義社會里，人們在住房目標上沿襲了傳統的“居者有其屋”的價值取向，并把它作為鞏固資本主義制度，維護統治秩序的一種手段。事實上，在資本主義私有制條件下，“居者有其屋”的目標是根本不可能實現的。資本主義基本矛盾必然引發周期性經濟危機，造成勞動人民的實際購買力的相對下降。普通居民無錢購買自己所有的住房，只有通過住房貸款購買住房，雖然表面上擁有住房所有權，但實際上卻淪為了資產階級的“房奴”。我國在社會主義市場經濟體制下，提出了“住有所居”的價值目標，這一價值目標比“居者有其屋”的目標更高，更符合實際。一方面，它有利于鞏固和發展社會主義公有制；另一方面，它有利于實現馬克思所說的“在消費資料方面重建個人所有制”，把土地公有制與住房“個人所有制”有機結合起來，可見“住有所居”比“居者有其屋”的價值目標更高、更符合社會主義市場經濟的實際。

2.2.2 規模較大

我國是世界上人口最多的國家，在工業化、城市化加速的歷史背景下，城市人口的絕對數量已居世界第一位。目前，我國城市人口已占全國人口的51%，也就是說，我國城市人口已達6.8億人。而美國、英國、法國、德國、日本等西方發達國家城市總人口也只有4.2億人。至于新加坡的城市總人口只有幾百萬人。可見，實行城市住房制度，在國外的規模相對較小，而我國的規模相對較大。在一個城市人口最多而處于發展中的國家中，全面推行城市住房保障制度，其困難更大、情況更加復雜。目前，我國城市住房保障制度雖然還很不成熟、很不完善，但能夠建立起世界上規模最大的城市住房保障體系，這已經是值得肯定和自信的了。

2.2.3 難度較大

眾所周知，西方主要發達國家的生產力水平較高，人均國內生產總值較高，為推行城市住房保障制度奠定了堅定的物質基礎。而我國的生產力水平較低，雖然已經成為世界第二大經濟體，但人均國內生產總值還比較低，物質基礎還比較薄張，因此，我國建立城市住房保障制度的難度較大。再由于西方發達國家人均土地面積較多，而我國人均土地面較小，因而我國城市住房供需矛盾十分突出，表現為商品房價格相對較高。目前，西方發達國家的房價收入比只有6倍左右，而我國的房收入比則達到9倍左右，北京、上海、深圳、廣州等特大城市的房價收入比甚至高達13倍左右，這就給我國建立和完善城市住房保障制度帶來了很大的困難。

2.2.4 速度較快

改革開放前，我國長期實行計劃經濟體制下的城市實物福利分房制度。直到20世紀90年代以來，我國才開始逐步建立城市住房保障制度，真正推行社會主義市場經濟條件下的城市住房保障制度的時間很短。以美國為代表的西方發達國家建立城市住房保障制度大多從二十世紀三十年代開始的，至于新加坡等新興國家推行城市住房保障制度也有50多年歷史了。由于我國推行城市住房保障制度較晚，時間較短，速度較快，這就帶來了許多矛盾和問題，使得我國城市住房保障制度不成熟、不完善。

2.2.5 水平較低

目前，西方發達國家的城市住房保障水平較高，比如，美國實際享受城市住房保障的低收入家庭已占全部低收入家庭的90%以上。而我國目前實際享受經濟適用房的低收入家庭只有1350萬戶，僅占低收入家庭25%左右，至于實際享受廉租房保障的最低收入家庭也只占全部困難家庭的12%左右。從2010年開始，國務院加大了城市保障房建設的力度，使城市經濟適用房和廉租房的開工和峻工的面積逐年增多，但與發達國家的城市住房保障水平相比較還有很大差距。此外，我國城市住房保障的法制化水平較低，保障房的供給渠道狹窄，分配制度不完善，沒有形成健全的退出機制，還沒有制定全國統一的《住房保障法》。

綜上所述，我國城市住房保障制度同西方發達國家和東方新興國家的城市住房保障制度相比較，具有目標較高、規模較大、難度較大、速遞較快、水平較低等特點。因此，必須借鑒國外城市住房保障制度的成功經驗，不斷完善我國城市住房保障制度。

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