我國青少年網絡游戲監管政策的十年回顧與分析

摘要：旨在保護青少年的網絡游戲監管政策大致經歷了從籠統監管到專項監管兩個階段。監管的領域和手段主要體現在：對網絡游戲內容的行政審批、對網絡游戲出版與經營單位資質的行政審批、對網絡游戲經營活動的行政與技術監管以及對網絡游戲經營場所的行政監管等。目前，網絡游戲監管政策仍存在多頭監管和監管職能重復設定、針對青少年消費者尤其是未成年網絡游戲行為的監管及保護有效性不足、監管政策技術和手段過于滯后等問題，亟待通過進一步研究加以完善。

關鍵詞：網絡游戲；監管政策；青少年保護

中圖分類號：C913.5文獻標識碼：A文章編號：16738268（2013）01002607

網絡游戲已經成為了一個龐大的文化產業，成為網民特別是青少年網民的主要網絡應用類型。據調查，2011年我國網絡游戲市場實際銷售收入達到428.5億元人民幣［1］。2010年大型網絡游戲（MMOG）的用戶中，10～29歲年齡段的用戶群體比例達79.9%，從職業來看，40.7%的用戶為大中小學生［2］，這就是說，青少年已經成為網絡游戲消費的主流群體?？梢灶A見，隨著手機的廣泛滲透，青少年通過移動通訊網絡使用網絡游戲的機率將大大增加，網絡游戲使用率將越來越呈現出低年齡化、普及化的趨勢，這對旨在保護青少年合理健康使用網絡游戲的監管政策提出了嚴峻的挑戰。自2000年邁入新世紀以來，面對如何有效監管網絡游戲以保護青少年在網絡游戲中不受傷害等問題，我國政府以及其他黨群部門頒布了一系列政策。那么，十多年來我國針對青少年的網絡游戲監管政策是如何演變和發展的？這些監管政策所涉及的監管領域和手段有哪些？還存在哪些問題和不足？本文在收集、梳理十余年國家有關部門頒布的政策文本基礎上，試圖對以上問題加以分析和回答。一、青少年網絡游戲監管政策的歷史演變從歷史來看，我國早在上世紀八九十年代就有針對電子游戲的監管政策，但具體針對網絡游戲的監管政策，則是與整個互聯網發展及網絡游戲的發展緊密聯系在一起的。因此，這些政策主要是在世紀之交我國互聯網蓬勃發展的背景下才如雨后春筍般地密集出臺?？偟膩碚f，十多年來的政策演變經歷了一個從籠統監管到專項監管的過程，具體來說包括兩個階段。

（一）2000-2004年：網絡游戲籠統監管階段

進入新世紀，互聯網逐漸滲透到人們社會生活的各個角落，國家逐漸意識到規范互聯網信息服務活動的重要性。因此，這一階段的政策主要集中在籠統、寬泛地監管互聯網信息服務、互聯網出版業務、互聯網文化服務以及互聯網娛樂場所或上網場所方面。由于對網絡游戲本身的認識還不夠，針對青少年的網絡游戲監管政策還主要停留在口頭提醒方面。

例如，2000年國務院頒布《互聯網信息服務管理辦法》（國務院令第292號），這是我國最早出臺的旨在監管借助互聯網向上網用戶提供信息服務活動的政策。在監管政策整體框架方面，該政策的最大亮點在于區分了經營性和非經營性兩種不同性質的互聯網信息服務，開創性地針對二者分別建立了許可制度和備案制度，并首次授權信息產業部門或電信管理部門直接進行監督管理。可以說，該政策初步建立了我國互聯網信息服務監管的制度框架。在此政策的指導下，2001年信息產業部等四部委制定了《互聯網上網服務營業場所管理辦法》，對開辦上網場所的經營條件、審批流程、經營行為、處罰等問題進行了規定。但此后，信息產業部門逐漸較少作為牽頭部門負責互聯網信息和上網服務問題的監管，取而代之的是新聞出版總署和文化部。正是在這兩個部委的牽頭下，一系列針對互聯網信息出版行為和經營行為的政策密集出臺。

國家新聞出版總署、信息產業部2001年底頒布《互聯網出版管理暫行規定》。該政策對從事互聯網信息出版業務的條件、審批流程、內容要求和處罰細則等從源頭進行了規范。在關于出版內容要求的第18條特別提到，“以未成年人為對象的互聯網出版內容不得含有誘發未成年人模仿違反社會公德的行為和違法犯罪的行為的內容，以及恐怖、殘酷等妨害未成年人身心健康的內容”。該政策是新聞出版機構首次介入到網絡游戲監管的標志。到2003年，新聞出版總署發布《關于在游戲出版物中登載〈健康游戲忠告〉的通知》，明確提出其具有電子游戲和互聯網游戲出版物的歸口管理權。同時鑒于消費者特別是廣大青少年消費者在游戲過程中缺乏有效引導和沉迷游戲，新聞出版總署發布《健康游戲忠告》。鑒于這一階段網絡游戲監管部門較多的狀況，2004年7月，新聞出版總署發出《關于落實國務院歸口審批電子和互聯網游戲出版物的通知》，明確新聞出版總署是國務院惟一歸口管理電子游戲出版物和互聯網游戲出版物的行政部門。在保護青少年特別是未成年人身心健康等目的的同時，該通知對提交審批電子游戲和互聯網游戲的條件、流程等也進行了規定。

從文化部介入網絡游戲監管的途徑來看，首先是通過早期規范電子游戲場所、互聯網經營場所開始的。如2000年國務院辦公廳轉發文化部等七部委制定的《關于開展電子游戲經營場所的專項整治的意見》，要求文化部牽頭對非法經營電子游戲的場所進行集中清理、規范。2002年8月，國務院頒布《互聯網上網服務營業場所管理條例》，該條例首次授權文化行政部門對網吧、電腦休閑室等營業性場所的設立進行審批，同時對其經營活動加以監管。針對青少年群體，該條例規定在中小學校園的周圍200米范圍內不得設立上網場所，網吧要懸掛未成年人禁入標志并不得接納其進入。在此條例授權下，文化部于2003年制定、并于2004年修訂發布《互聯網文化管理暫行規定》，首次把網絡游戲、游戲產品定性為互聯網文化產品并將系列納入了監管范疇。在2004、2005年開展全國網吧專項整治工作期間，文化部多次聯合其他部委頒布相關政策［34］，進一步強調嚴禁未成年人進入網吧，并強化文化行政部門作為對包括網絡游戲在內的互聯網文化產品和網吧經營的監管牽頭部門，應采取各種措施封堵違法網絡游戲等互聯網文化產品，從而確保青少年用戶的身心健康和權益。

除信息產業部、新聞出版總署和文化部的政策之外，這一時期還有其他部門牽頭制定的一些針對青少年群體的網絡游戲監管政策。如2004年頒布的《中共中央、國務院關于進一步加強和改進未成年人思想道德建設的若干意見》，提出了要“開發和推廣弘揚民族精神、反映時代特點、有益于未成年人健康成長的游戲軟件產品”，同時“嚴格審查面向未成年人的游戲軟件內容，查處含有誘發未成年人違法犯罪行為和恐怖、殘忍等有害內容的游戲軟件產品”以及“加強對互聯網上網服務營業場所和電子游戲經營場所的管理”。同年，國家廣電總局也發出通知，要求從保護未成年人健康的角度，全面禁止了廣播電視播出電腦網絡游戲類節目。

總的來看，早期的監管政策奠定了針對青少年的網絡游戲監管制度基礎。但是，由于當時我國網絡游戲產業主要以代理國外游戲產品為主，整體實力較弱，國家監管工作又剛剛起步，因此早期政策還沒有認識到網絡游戲對青少年影響的重要性和復雜性，其監管重點寬泛性地集中在互聯網出版物或互聯網文化產品的提供行為、經營行為和未成年人的上網地點方面，監管部門也不統一、不穩定。在這種狀況下，應當轉換監管思路，需要根據產業發展和用戶行為的變化使監管政策更加集中、完善。

（二）2005-2011年：網絡游戲專項監管階段

經過進入新世紀以來前五年的快速發展，網絡游戲逐漸成為我國互聯網時代使用頻率最高的互動娛樂形式。特別是2004年上海盛大公司——首個中國網絡游戲公司在美國納斯達克的上市，極大地推動了中國網絡游戲產業的發展。這一時期，網絡游戲公司以及用戶以幾何級數倍增，一系列新的問題層出不窮。因此，如何對網絡游戲進行專項監管，逐漸成為了政府迫在眉睫的政策課題。不過，這一時期的監管政策也主要從新聞出版總署和文化部兩條線展開。

從新聞出版總署這條線來看，繼2003年發布專項政策友情提醒青少年健康游戲之后，進入2005年，該署發布了專門針對網絡游戲的監管政策——《關于禁止利用網絡游戲從事賭博活動的通知》。通知要求各網絡游戲研發、出版運營機構不得研發、出版運營各類賭博游戲或為各類網絡賭博游戲以及其他賭博活動提供平臺、工具或服務。2007年1月，在公安部的牽頭下，《關于規范網絡游戲經營秩序查禁利用網絡游戲賭博的通知》發布，新聞出版總署進一步明確了清理查處含賭博內容的網絡游戲出版物的任務。也在該年4月，新聞出版總署聯合七個部委共同頒布了《關于保護未成年人身心健康、實施網絡游戲防沉迷系統的通知》以及隨文發布的《網絡游戲防沉迷系統開發標準》和《網絡游戲防沉迷系統實名認證方案》。該系統首次從控制玩家游戲時間、削減玩家在線游戲收益的方式來防止沉迷，以引導未成年人自覺健康文明上網。2011年，新聞出版總署聯合七部委正式啟動了網絡游戲防沉迷實名驗證工作。而在此之前的2009年，鑒于長期以來在網絡游戲管理中存在的自設審批、重復審查的問題，新聞出版總署就歸口管理的問題再次發布《關于貫徹落實國務院〈“三定”規定〉和中央編辦有關解釋，進一步加強網絡游戲前置審批和進口網絡游戲審批管理的通知》，重申其對出版、進口網絡游戲擁有前置審批權。

從文化部這條線來看，2005年是其專項監管網絡游戲的啟動之年，亦是其加速出臺專項監管政策的標志性年份。6月，文化部聯合四部委發出《關于凈化網絡游戲工作的通知》，主要工作是打擊存在違法內容的網絡游戲產品及經營行為，查處未經審查的境外游戲產品和清理未經許可的網絡游戲經營行為，打擊“私服”、“外掛”等侵犯知識產權的行為。7月，文化部聯合信息產業部進一步發布了《關于網絡游戲發展和管理的若干意見》，針對未成年人群體《意見》要求網絡游戲企業“對未成年人上網游戲和游戲時間加以限制，對可能誘發網絡游戲成癮癥的游戲規則進行技術改造，實行實名游戲制度，拒絕未成年人登陸進入”。進入2007年，文化部同樣加入了公安部查禁利用網絡游戲賭博的工作，其主要任務是對從事賭博活動的網絡游戲經營單位、活動進行清理。該年2月，文化部聯合十二個部委發出《關于進一步加強網吧及網絡游戲管理工作的通知》，針對青少年群體提出了對接納未成年人網吧的嚴管重罰、規范學校內上網場所、查處未經其審批或備案的網絡游戲網站、建設未成年人公益性上網場所以及把預控網絡成癮納入精神衛生工作范圍和強化家庭學校教育監護責任等措施，以防止其沉迷網絡游戲。2009年，文化部聯合商務部發布了《關于加強網絡游戲虛擬貨幣管理工作的通知》，針對未成年人，特別要求網絡游戲虛擬貨幣交易服務企業不得為其提供交易服務，從而使虛擬貨幣的發行交易漸入規范化軌道。

2010年是我國網絡游戲監管政策的又一標志性年份，因為該年6月文化部頒布了我國第一部專門針對網絡游戲管理的部門規章——《網絡游戲管理暫行辦法》。該政策較為全面地對網絡游戲的研發生產、運營、虛擬貨幣發行與交易服務等經營活動進行了全面規范。針對青少年群體，其特別要求不得含有誘發青少年模仿違反社會公德的行為和違法范圍的行為的內容，以及妨害其身心健康的內容，并要求經營單位應采取技術措施，禁止未成年人接觸不適宜的游戲或者游戲功能，限制未成年人的游戲時間，預防未成年人沉迷網絡。網絡游戲虛擬貨幣交易服務企業不得為未成年人提供交易服務等。同年7月，文化部又緊跟著頒布了《關于貫徹落實實施〈網絡游戲管理暫行辦法〉的通知》，要求各相關單位應以頒布的管理辦法為依據，規范主體審批、強化內容管理、加強經營活動監管，特別是要采取切實措施保護未成年人。該通知同時附帶《網絡游戲服務格式化協議必備條款》，以切實保障網絡游戲用戶的合法權利。2011年，為維護未成年人合法權益，文化部又聯合七部委共同印發了《“網絡游戲未成年人家長監護工程”實施方案》。主要內容是家長可根據需要限制孩子每天或每周玩游戲的時間長度及時間段，或者完全禁止，從而制止或限制未成年人的不當游戲行為。與該方案同時發布的還有《未成年人健康參與網絡游戲提示》，提醒未成年人健康參與網絡游戲。

除此兩部門頒布的監管政策以外，這一時期也有相關的法律出臺。如2006年全國人大修訂發布《未成年人保護法》，規定校園周邊不得設立上網場所，上網場所應設立警示標志并不得接納未成年人，國家、家庭都要采取有效措施，預防和制止未成年人沉迷網絡等。總的來看，這一時期的監管政策更加符合網絡游戲本身的特點，面向青少年的監管政策更具有針對性、系統性，其監管范圍也從早期的地點、行為、內容進一步擴大到游戲實名制、游戲時間、游戲虛擬貨幣交易等方面。特別是文化部專門化的部門規章出臺，彌補了原有網絡游戲監管政策散亂、互相沖突的不足，使監管政策邁上了一個新的臺階。二、青少年網絡游戲監管政策的監管領域與手段通過以上對我國十多年來關于網絡游戲監管政策的梳理，我們不難發現，盡管關于網絡游戲的監管政策有著重復強調、相互沖突等情形，但總的來看，其領域和手段基本涵蓋了網絡游戲研發及經營的基本環節。概括起來，這些監管領域主要是網絡游戲出版或經營單位、網絡游戲內容、網絡游戲經營活動和網絡游戲經營地點四個方面，手段主要是行政審批或審查。

（一）對網絡游戲出版與經營單位資質的行政審批

為加強網絡游戲研發運營機構的市場準入，新聞出版總署與文化部均要求對網絡游戲出版單位、經營單位的設立、變更進行行政審批，取得《互聯網出版許可證》、《網絡文化經營許可證》的單位才可辦理電信接入業務、工商營業執照以及后續的業務手續。例如，新聞出版總署的政策要求，設立互聯網出版機構，應當符合《互聯網出版管理暫行規定》的基本條件，包括確定的出版范圍，章程，必要的編輯出版機構和專業人員，資金、設備和場所，并由其實行前置審批；文化部對監管對象的范圍設定更寬，涵蓋了網絡游戲運行單位、虛擬貨幣發行或交易單位等。相關政策要求，申請設立網絡游戲上網運營、網絡游戲虛擬貨幣發行和網絡游戲虛擬貨幣交易服務等網絡游戲經營活動的單位，應當具備相應條件，包括有明確的名稱、住所、組織機構和章程，確定的網絡游戲經營范圍，符合國家規定的從業人員，不低于1 000萬元的注冊資金等。符合條件的單位將由省級文化行政部門審批核發《網絡文化經營許可證》，有效期為3年。兩部委的文件均要求，網絡游戲出版或經營單位如果變更網站名稱、域名或者法定代表人、地址、資金、股權結構或資本結構以及許可經營范圍的，應當重新辦理變更手續。應當說，這些監管措施有效地確保了網絡游戲出版單位與經營單位的資質，使得網絡游戲生產及經營者一進入市場就納入到政府的監管范圍。

（二）對網絡游戲內容的行政審批

為防止網絡游戲有違法或不健康內容，文化部和新聞出版署都設定了相應的審批環節。文化部政策要求，網絡游戲經營單位應當將國產網絡游戲報文化部備案，進口網絡游戲應當報文化部審批。內容審查主體是文化部網絡游戲審查專家委員會，審查主要通過游戲客戶端登錄賬號及密碼遍歷所有游戲全部場景和功能來完成。備案及審批內容包括游戲主題及內容、游戲操作說明、游戲全部對白旁白描述性文字和游戲主題曲插曲的歌詞文本等，附帶相應的申請表格和許可證書；新聞出版總署的政策要求，引進版或進口電子和互聯網游戲出版物必須由其進行內容審批，提交材料包括游戲出版物中文腳本全文，以及反映游戲基本面貌、表現游戲的主要任務、場景、道具、情節的樣品。該署也同時對國產網絡游戲實行前置審批。兩部委的文件均規定，網絡游戲內容有實質性變動以及經營單位有變更的，必須重新辦理審批手續，而且網絡游戲內容的審查權統一上收至文化部、國家新聞出版總署，地方文化行政部門、新聞出版部門沒有審查權。

（三）網絡游戲經營活動的行政與技術監管

為保證網絡游戲能夠合法合規經營，使未成年人能夠綠色游戲，在相關政策的安排下，一些行政和技術監管措施得以逐漸實施。如采取專項行動整治網吧、要求網絡游戲經營者使用格式合同保護用戶權益、進行實名制登記等等。特別在保護未成年人方面，采取了健康提醒、防沉迷工程、家長監護工程和打擊利用網絡游戲進行賭博的專項行動，有效防止了青少年游戲用戶沉迷和偏差行為的發生。目前，一些網絡游戲運營商通過技術手段，在游戲進入頁面設置了健康游戲提醒警示；有的建立了“疲勞系統”使游戲玩家的時間與游戲收益負相關；“家長監護工程”也在網易、完美時空、騰訊、盛大、暢游、巨人等六家大型網絡游戲公司開始實行；有的網絡游戲公司還制定了玩家守則和部分游戲內容按年齡的分級體驗制度，等等。不過，整體來看，目前盡管對網絡游戲經營活動的監管政策在逐漸增多，但體系較為散亂，缺乏系統的構建。

（四）對網絡游戲經營場所的行政監管

對網絡游戲經營場所的監管主要包括網吧、娛樂場所的監管。在監管機構建設方面，國家層面建立了“全國網吧及網絡游戲管理工作協調小組”，由包括文化部、公安部在內的十四個部委參加；在制度建設方面，文化行政部門還制定了網吧日常檢查頻度最低標準制度、違法案件公示制度等，加強了對網吧的日常監管的制度建設；在技術手段方面，建立了網吧計算機監管平臺，為信息暢通提供了方便。近年來，監管力度得到加強，內容主要包括推進網吧的布局結構調整，增強其規?；?、專業化和品牌化；取締黑網吧；學校周邊200米以內不得設置網吧或上網娛樂場所；網吧應在顯著位置設置警示標志，禁止未成年人進入。接納未成年人2次以及一次接納3名以上的網吧將停業整頓15天以上并處罰款，接納3次以上或一次接納8名以上將被吊銷許可證［5］；以及規范學校內的上網場所等等。應該說，經過若干年的集中整治，網吧的經營逐漸趨于規范化。

以上四個方面的監管，前兩個旨在從源頭監管，強化網絡游戲的市場準入；后兩個集中在運營環節的監管，增強網絡游戲的市場規范。在監管政策中，有關部門都設定了相應的行政處罰規定，對網絡游戲出版、經營的違法內容和違法行為加以處罰。處罰手段主要包括罰款、停業整頓、通知電信部門終止接入直至吊銷相應許可證、吊銷營業執照和移交司法機關等。三、青少年網絡游戲監管政策的問題分析應該說，已有政策搭起了我國網絡游戲監管的制度框架。但是，針對青少年特別是未成年人來說，原有監管政策中還存在一些體制性障礙使得監管渠道不暢、監管合力難以發揮的問題，而且隨著技術的發展，一些新的現象對網絡游戲監管政策提出了更高的要求。因此，解決既有監管中的深層次體制問題，結合新現象對現有監管政策所存在的問題進行分析思考，并適時對政策加以完善是當前監管部門所面臨的緊迫問題。

（一）關于網絡游戲的多頭監管和監管職能重復設定的問題

通過對以上政策的梳理分析，我們看到，針對青少年特別是未成年用戶的網絡游戲監管，動輒涉及數十個部門的聯合行動。即便指定了牽頭部門，但主要牽頭部門更是存在監管職能重復設定的問題，而且長期存在并廣受詬病［6］?，F在，網絡游戲內容審查和單位資質審查主要由新聞出版行政機構和文化行政機構兩個部門負責。新聞出版機構負責對網絡游戲內容及出版單位進行前置審查，文化行政機構對網絡游戲內容和經營單位進行資質審查。但是，縱觀兩個部門對網絡游戲的審批事項、審批程序、審查主體、主要內容以及要求提交的材料來看，兩個部門的審批條件幾乎沒有差別。首先，在內容審查上本身就是重復的，其核心都是對網絡游戲的場景、對白、音樂、腳本等進行全面審查。重復審查很可能導致一些網絡游戲無法正常上線，從而影響了正常的市場秩序。如《魔獸世界》是在我國流行最大的網絡游戲之一，2009年，網易公司在重新代理該款網絡游戲前的審批過程中，就直接遭遇了兩個部門必須同時審查許可的矛盾。出現久拖不決使《魔獸世界》長期無法按時上線［7］；其次，從資質審查來看，其實目前很多網絡游戲公司本身既是網絡游戲研發或出版單位，同時又是經營單位。兩個部門所列出的資質條件也沒有關鍵差別。通觀已有的監管政策，新聞出版和文化兩個部門的政策交集大，但彼此“老死不相往來”，同時聯動的情況幾乎很少出現［8］，監管部門負責人之間的唇槍舌戰也此起彼伏。我們認為，行政監管的目的在為市場的健康、規范發展助力，在多頭監管已經造成了責任不明確的前提下，兩個部門再重復設定審批權限、不斷爭奪對網絡游戲的監管主導權，不僅增加了公司的運營成本，給產業的發展設置了多余的行政障礙，而且也為網絡游戲市場的不正當競爭埋下了諸多隱患。

在有關文件中，文化行政部門雖然初步認可了新聞出版署所實行的實名制、前置審批權等，但二者的矛盾沒有得到根本解決。我們認為，造成多頭監管和職能重復設定的問題，根本原因在于監管部門缺乏對網絡游戲特征的認識。例如，文化和新聞行政部門仍舊固守于過去電子游戲機或計算機單機游戲的思路來認識和監管網絡游戲，因而一個監管生產環節、一個監管經營環節。這樣兩段式的監管應對過去的電子游戲或許是一個有效的辦法，但是針對網絡游戲就會失效。因為網絡游戲的生產和經營單位大多是一體的，重復設定審批權顯然會給網絡游戲添加不必要的障礙。因此，未來應當針對網絡游戲的產品及市場特征統籌整合監管職能，通過重新賦予某個部門新的行政許可加以解決。

（二）關于針對青少年網絡游戲消費者的監管及保護政策有效性不足的問題

經過十多年的發展，目前針對網絡游戲產業的準入監管政策日漸成熟和完善，但對消費者特別是青少年消費者、未成年消費者的監管及保護政策仍然存在不少漏洞。從未成年消費者來看，對其消費行為的監管主要放在簡單的口頭提醒、網絡游戲實名制、防沉迷系統和家長監護工程方面。這些措施的有效性很難實現。目前，大多數網絡游戲沒有在游戲進入頁面進行健康游戲的口頭提醒，即便是有但多數也只是在進入頁面的不顯著位置出現，或者很容易被游戲用戶“跳過”而根本起不到提醒的作用；實名制的實施也剛剛起步，目前網絡上出現了很多他人的身份證號，某個游戲用戶隨便選擇一個身份證號就可以順利進入網絡游戲入口，因此現有的實名制無法也不能對身份證號的真實性進行驗證；而關于沉迷時間的限制，由于很多網絡方法的原因，基本上發揮不了作用。防沉迷系統試圖從限制游戲用戶的時間、降低游戲收益來引導未成年人主動養成健康文明上網的習慣，但該方法可能對網絡游戲深度沉迷者有用，一般網絡游戲沉迷者仍可利用一些漏洞達到長時間玩網絡游戲的目的，例如，使用一個身份證在不同游戲中設置多個不同賬號等；家長監護工程需要家長知曉孩子的游戲賬號，但青少年用戶往往有多個游戲賬號，家長往往難以全面了解而且有時根本不能從孩子那里得到具體賬號。此外，在保護網絡游戲用戶的權益如游戲虛擬物方面，監管政策也還多處存在空白，而近年來這方面的法律訴訟卻層出不窮。我們認為，網絡游戲監管政策最終要落實到保護消費者特別是未成年人的權益方面［9］。因此，未來應當開展重點針對消費方的監管及保護政策的研究和完善上。

已有針對青少年消費者特別是未成年人消費者監管保護的政策缺乏有效性，原因有以下幾個方面。一是政策制定多數是從成人角度出發，而沒有考慮到青少年本身的需求?？陀^地說，游戲包括網絡游戲本身無所謂好壞，關鍵在于社會對它的態度。從對青少年的調查來看，青少年自己描述的網絡游戲對他們的負面影響，遠沒有家長教師們所描述的那么嚴重，而且他們認為網絡游戲對其身心和社會化發展反而有一定幫助，但是在許多政策中青少年的聲音和需求被忽略了。沒有考慮到政策對象的需求所制定出來的政策，會主要偏向于限制、禁止而不是權益保護，很難得到青少年玩家的響應。二是政策對未成年消費者的網絡游戲行為研究不夠。未成年人網絡游戲過程中的行為是非常復雜的行為組合，如游戲場景行為既有現實中的行為也有顛覆現實的行為，因此在制定保護未成年消費者網絡游戲政策的過程中應當對各種行為加以分類規范。有些行為可以鼓勵，有些應該限制，有些必須禁止。籠統限制時間、查禁賬號并不是有效的做法。我們認為，在規范青少年消費者行為方面，可以通過制定相應的格式化條款，要求網絡游戲公司建立相應的《玩家守則》，分析相應的網絡游戲行為，在反騷擾管理、欺詐、賭博、虛擬物買賣、偷盜等行為方面建立玩家自律性規范。三是現有行業監管政策重在準入和違法處罰，而對行業自律標準、運作規范乃至游戲商的社會責任重視不夠。這樣，很多企業很難考慮到消費者權益的長期性，當消費者傾注大量金錢、時間和感情而得來的虛擬財產受到損失的時候，相關企業往往逃避法律責任。因此，政策同樣應當出臺相應的格式化標準或行業規范，用以規范企業的經營行為。如上海就于2011年底出臺了《上海市網絡游戲服務規范》，該規范從資質、未成年人保護、服務人員、官方網站、服務場所、運營時間、服務費用、用戶信息管理、安全措施等方面對網游企業提出基本要求，并在質量評估、服務改進等方面做了具體要求。但是，這僅僅是地方行政規章，還應進一步研究以將此規范完善并擴大到全國網絡游戲產業。

（三）關于網絡游戲監管政策技術和手段過于滯后的問題

現有網絡游戲的監管技術或監管手段多數仍舊具有滯后性。例如，對網絡游戲內容的監管主要是上市前的專家集中內容審查，而且網絡游戲如果有核心內容更新也必須送交新聞及文化兩部門重新審查通過才可以上市。專家集中審查往往耗時較長，這使網絡游戲的及時上市受到阻礙；而且有的網絡游戲幾乎每天都在更新內容，還有的網絡游戲是根據玩家互動而產生新內容，這些內容很難判斷是否就是實質性變動，那么關于內容的審查是否每天都要進行呢？在針對未成年人保護的監管中，只有實名制、防沉迷系統、家長監護工程從行為角度進行了初步規范，但從新聞出版署的《健康游戲忠告》到文化部的《參與網絡游戲提示》，基本上屬于口頭提醒。而與青少年教育工作最貼近的共青團、婦聯、文明辦、教育部等單位，主要職能在宣傳、咨詢、心理健康輔導等，多數是說服教育。這些監管措施缺乏對青少年玩家不同網絡游戲行為的約束，而且現行的多數監管主要是“事前審查”和“事后監管”，特別是“事后監管”，使得通常是在市場出現問題時才去解決問題。例如，對于違規的網絡游戲出版和經營單位，最嚴厲的處罰方式基本上是出版或文化部門取締許可證、電信部門封堵端口、工商部門吊銷執照、公安部門查封網絡游戲出版經營場所等。這些監管缺乏對網絡游戲運營過程的“事中監管”，同樣有著嚴重的滯后性。

我們認為，未來監管應該改變監管思路，在技術或手段方面可以通過以下幾種方法加以彌補：一是廣泛使用網絡技術。網絡游戲技術有著動態發展的特性，因此在監管網絡游戲的過程中，應當充分利用網絡技術的作用，通過建立相應的網絡平臺來監管網絡游戲，如要求網絡游戲企業必須提供相應的賬號和密碼，供監管者不定期的、不定時的對游戲內容及運營狀況進行抽查；同時，也可參考“網絡掃黃打非”的經驗，設立相應的違規網絡游戲舉報平臺，接受群眾舉報進行違法違規內容的監管。二是對網絡游戲進行分級管理。分級管理是很多文獻討論的熱點話題，因為現在僅僅通過籠統性的內容審查機制來進行內容控制和管理會非常乏力，而且效果不佳。近年來，一些地方和網絡游戲企業開始嘗試網絡游戲的分級管理，如上海市《關于貫徹落實〈網絡游戲管理暫行辦法〉有關規定的通知》第16條規定，所有網絡游戲經營單位必須在其運營產品的官網首頁左上角顯著位置、用戶注冊和登錄頁面的顯著位置提供產品“適齡提示”的標志：18歲以下標注字體顏色用綠色，18歲以上的標注字體用紅色。標注紅色“適齡提示”的網游產品，應采取技術措施，禁止未成年人接觸不適宜的游戲或者游戲功能?！赌ЙF世界》將游戲內容分為三個年齡段：15歲以下、15～18歲、18歲以上。15歲以下的不能體驗到《魔獸世界：巫妖王之怒》，并同時接受防沉迷系統的限制；15～18歲的雖能體驗到所有內容，但要接受防沉迷系統和法定監護人指導管理的限制［10］。這樣，通過分級來分類管理網絡游戲內容。三是建立行業標準和玩家行為規范。正如上文提及的，未來應在全國范圍內建立相應的行業規范，增強網絡游戲企業的自我監督和自我約束，同時建立玩家的行為準則，對不同網絡游戲行為加以分類規范。這樣，企業的自身規范、企業對玩家的行為規范以及各網絡游戲企業、玩家自主發起的聯盟的日常監督就可以將違規行為遏制在最初期，從而減少給社會、青少年帶來的不良影響。參考文獻：

［1］李苑．2011年我國網絡游戲產業增長強勁［N］．光明日報，20120111.

［2］中國互聯網絡信息中心（CNNIC）. 2010年中國網絡游戲用戶調研報告［EB/OL］.（20110620）［20120810］.http：//wwwcnnjcnetcn/research/bgxz/wybg/201106/t20110620_21452.html.

［3］國務院辦公廳．國務院辦公廳轉發文化部等部門關于開展網吧等互聯網上網服務營業場所專項整治意見的通知［EB/OL］.（20040217）［20120825］.http：//www.110.com/fagui/law_4102.html.

［4］文化部，國家工商行政管理總局，公安部，信息產業部，教育部．關于進一步深化網吧管理工作的通知［EB/OL］.（20120312）［20120825］.http：//www.wenming.cn/ziliao/wenjian/jigou/qita/201203/t2012 0312551762.shtml.

［5］文化部．關于進一步加強網吧及網絡游戲管理工作的通知［EB/OL］.（20070912）［20120825］.http：//news.txwm.com/policy/v10782.html.

［6］常青．行政許可重復設定怎么辦［J］．出版發行研究，2006（4）：5558.

［7］孫春燕．誰在爭奪魔獸世界［J］．中國新聞周刊，2009（11）：6163.

［8］公安部，信息產業部，文化部，新聞出版總署．關于規范網絡游戲經營秩序查禁利用網絡游戲賭博的通知［EB/OL］.［20120826］.http：//wuxizazhi.cnki.net/serch/YWWX200735012.html.

［9］唐雪，何勇平.論網絡游戲對青少年生命價值觀的影響及啟示［J］.重慶郵電大學學報：社會科學版，2011（1）：111115.

［10］《魔獸世界：巫妖王之怒》適齡要求專題［EB/OL］.［20120815］.http：//www.warcraftchina.com/services/agerestriction/.