社會管理意志剛性與執行柔性的平衡

導讀：社會管理只有妥善處理好“意志的剛性”和“執行的柔性”之間的辯證關系，才能達到最佳的管理效果。本文著力論述了“意志的剛性”和“執行的柔性”在社會管理中的必要性，并提出了實現兩者協調平衡的對策建議。

作為近年來我國各級政府和學界話語體系的一個“熱詞”，社會管理承擔著促進社會公平、維護社會穩定、構建社會和諧和增進社會福利的重任。而要實現對社會的良好治理，管理者在社會管理過程中必須依賴科學的管理目標、精心的制度設計和明確的責任落實，并最終體現出剛性的管理意志。由于社會管理過程中管理者和被管理者的利益博弈和天生對抗性，管理者的“意志剛性”必然要遭受來自被管理者的強勢抗壓和激烈沖撞，甚而威脅社會的和諧穩定。近年來頻發的官民對峙、暴力抗法、城管執法沖突等惡性事件，正是這一現象的集中反映。在我國當前構建和諧社會的語境下，管理者在社會管理過程中唯有實現剛性意志的“軟著陸”，大力推行“親民管理”和“柔性執法”，妥善處理好“意志的剛性”和“執行的柔性”之間的辯證關系，才能最終實現管理者和被管理者之間的“正和博弈”①。

一、社會管理需要政府管理的“意志剛性”

管理學家西蒙曾經說過：管理的全過程就是決策。這樣的決策無疑包含了管理者的智慧和意志。隨著社會主義改革開放的不斷深入和公民社會的日益勃興，當前復雜的社會形勢、加劇的利益分化和多元的社會心理，使社會管理面臨著嚴峻的挑戰。如此情形下，肩負著繁重的社會管理任務的政府部門，必須在豐富的社會管理實踐中不斷涵養自己的管理智慧，并熔鑄和體現為剛強的管理意志，才能確保實現最佳的管理效果。

（一）社會管理“意志剛性”的必要性

社會管理作為一種對社會的管理，不僅面臨著艱巨的任務，也面臨著錯綜復雜的利益關系。各社會主體為了在社會利益的分配中獲有足夠的話語權，以促進本部門（個人）利益的最大化，必然想盡辦法逃避或對抗對自己追求私益的管理，甚至不惜妨礙他者和公共利益的實現。因此，肩負著增進社會公共利益使命的政府管理者，在社會管理中必須體現出不容質疑的“意志剛性”，對任何有損社會公共利益的部門（個人）的行為施以嚴格的管理，以確保實現社會的公平正義，維護社會整體的和諧穩定。

1.社會管理過程的矛盾性

馬克思主義認為，矛盾無處不在，無時不有。同樣，在社會管理過程中也充斥著豐富多樣和不斷發展變化的矛盾，如個人利益和集體利益的矛盾，局部利益與整體利益的矛盾，眼前利益與長遠利益的矛盾等。隨著我國社會主義改革的逐步深入，有些矛盾還比較突出和尖銳。如城市化推進中的征地拆遷紛爭、社會分配領域的兩級分化、教育資源配置的城鄉差距過大、基本公共服務均等化的異質化趨勢，等等，幾乎社會管理的每個領域都存在著比較復雜的矛盾，有賴于社會管理者的管理智慧。

2.社會管理目標的向善性

所謂“善”，是個人和社會發展的終極目標，體現了工具價值和目的價值的統一。社會管理中的“善”，不僅意指社會的共同福利和全體成員的共同幸福，這是目的“善”；也指社會管理過程中管理宗旨、手段、方法、力度等的適度和正當性，至少不對社會的長期發展和個人的自由全面發展構成損害，這是工具“善”。社會管理對目的“善”和工具善的倫理追求，要求社會管理者采取一切可能的手段阻止影響“善”實現的不利因素，促進社會意志的統一。

3.社會管理任務的艱巨性

社會管理有著十分廣闊的管理譜系。在廣義上說，社會管理是指由社會成員組成專門機構對社會的經濟、政治、和文化事務進行的統籌管理；在狹義上是指在特定條件下，由權力部門授權對不能劃歸已有經濟、政治、和文化部門管理的公共事務進行的專門管理。社會管理說到底是對人的管理和服務。[1]“人”的生老病死、教育就業、安全保障、衣食住行、公共空間等全在社會管理的范疇之中。隨著我國服務型政府建設的加快，原本由政府管理的內容將逐步過渡給社會管理，因此必須有高度發育的公民社會以及社會中主體精神和參與意識充分覺醒的現代公民。這就要求政府采取切實措施，培育各類社會組織，健全各類社會管理法規制度，推動公民社會建設。

4.社會管理對象的多元性

隨著改革開放和社會主義市場經濟的發展，我國社會經濟成分、組織形式、就業方式、利益關系和分配方式日益多樣化，單位覆蓋的范圍越來越小，越來越多的“單位人”變成社會人。[2]而且，社會“人”的構成、訴求、階層日益多元化，流動性日益增強，增加了社會管理的難度，必須由被動、彈性的管理過渡到主動、剛性的管理。如就城市來說，不僅有常住居民，還包括外來務工者、自由職業者、個體經營者、流動攤販、外來旅游者等，由此引發一系列對變動中的“人”的管理，以及由“人”帶來的物流和資金流的管理，管理的復雜性不斷增大，必須抓緊建立相應的社會管理機制。

（二）實現社會管理“意志剛性”的途徑

黨的十七大提出要建立黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理體制。而政府應更加注重發揮在社會管理和公共服務中的職能作用，負責具體的組織管理——包括建立健全社會管理的政策法規，建立健全社會保障制度、建立健全公共突發事件應急機制，推進社會事業管理體制改革等。總體上說，社會管理的“剛性”來源于管理的法規、標準、目標、計劃、政策、制度等。

1.社會管理的法規、標準

在法制層面上，社會管理的“剛性”包括宏觀、中觀和微觀三個層次。從宏觀上說，對應社會管理內容的不斷增多，國家必須抓緊健全社會管理的法規體系，如社會保障法、社會救助法等；從中觀上說，是各級地方政府要立足本地區實際，出臺各類規章規范，如盲流管理條例、外來務工人員暫住條例等；從微觀上說，是指各行業部門要著手編制和普及推廣相應的管理標準，以統一管理的行動，增加管理的透明度和公平性。如城市管理的市容管理標準、河道管理標準、數字城管處置標準等。

2.社會管理的目標、計劃

各級政府作為社會管理的牽頭者和組織者，要及時編制便于社會管理體系各部門執行的各類管理目標和計劃，既包括中長期規劃，也包括近期重點突破的發展目標，使社會管理呈現出一定的發展層次。目標的制定必須立足本地實際，科學、全面，兼顧各方面的利益，確保社會的和諧發展。同時，目標的實現有賴于各時段科學、務實的實施計劃，如城市管理中有建設清潔宜居城市的總目標，也有各年度的專項及日常工作計劃，如截污納管、街面保潔、庭院改善、路面修繕等。

3.社會管理的政策、制度

系統、剛性、科學的政策和制度是社會管理得以順利實施并取得實效的有力保障。換言之，充足、剛性的政策、制度資源是強化社會管理的重要前提。由于社會管理內容的寬廣性，不同的社會管理領域有著自成體系的政策、制度資源，因此，各社會管理部門應把政策、制度建設作為強化社會管理的重要舉措，力推人本化、標準化、精細化和專業化管理。如對流動攤販的管理，杭州堅持“堵疏結合”，既建立全面的管理制度，對影響道路通行和破壞城市秩序的攤點實施嚴格的管理，同時又堅持“以人為本”，在適當的地段、適當的時段開拍早市、夜市等，實現集中、規范管理，并在稅收、租賃等方面給以政策扶持，使管理與營生的矛盾得以緩解。

4.社會管理的措施、手段

最主要的是建立一系列行之有效的政策和制度落實機制。當前，要重點建立六大機制：一是目標考核機制。為確保社會管理目標的實現和計劃的實施，要建立層層分解落實的目標考核制度，以進一步增強社會管理的“意志剛性”。二是利益協調機制。主要目的是引導社會公民樹立正確的利益觀，調節不合理的利益關系。三是訴求表達機制。要暢通社情民意的表達渠道，使社會各階層的利益訴求能準確、便捷地到達相應層面并獲得響應。如城市管理部門要經常開展“三進四問”（進廣場、進社區、進家庭和問情于民、問計于民、問需于民、問績于民）活動，暢通民意訴求渠道。四是矛盾調處機制。將源頭治理和長效管理結合起來，及時發現各類社會風險和隱患，確保社會穩定。五是權益保障機制。建立并完善利益補償和救助保障機制，擴大社會就業，推進城鄉公共服務均等化，促進社會公平。六是責任監督機制。對社會管理的職責履行、政策落實、行為選擇、目標實現等實施全面的監督，確保社會管理的和諧、高效。

二、社會管理“剛性意志”的“柔性執行”

社會管理的對象是全體公民。由于發展的階段性和管理對象的差異性，社會管理的“剛性意志”在實施過程中必然會遇到來自各方面的阻力，產生管理者和被管理者之間復雜尖銳的矛盾沖突，甚至影響社會的和諧穩定。因此，必須推行柔性的社會管理才能有效化解這一矛盾。其原因是：

（一）“剛性意志”易造成大面積“殺傷”

管理的“剛性”是管理高效的前提。而管理的“剛性”卻是寓于管理的統一性之中的，這種管理行為的整齊劃一在有效遏制各種社會亂象的同時，也勢必擠壓了一部分弱勢群眾的生存空間。如城市中以攤點經營為生的職業者等，他們的利益訴求和生存權必不可免地要受到侵占，由此引發與城市管理者的尖銳矛盾，進而造成肢體對抗和沖突等。

（二）“剛性意志”易激發抵觸性對抗

由于管理者和被管理者的天生矛盾性，管理者的“剛性”，尤其是妨礙被管理者利益實現的“過度剛性”，必然要遭受來自被管理者的情緒抵觸甚至行為對抗，有時，“剛性”的作用力越強，對抗的反作用力也越大。在此種情況下，社會管理的終極目標必將難以實現，并惡化管理者和被管理者的心理認同，形成心理定勢，造成惡性循環，使管理雙方本應產生的合作關系異化為對抗關系。

（三）“剛性意志”易超越權力的界限

根據亞當·斯密的“經濟人”的假說，利己乃人之本性，人們從事經濟活動，都是“為他”的利己之心所驅動“而付出的”竭誠努力。由于社會管理的主體是“人”，因而由“人”執行的社會管理“剛性意志”必然具有與生俱來的自利性。孟德斯鳩有句名言：一切權力都有被濫用的傾向。權力使用到有邊界的地方才停止。英國歷史學家阿克頓說：權力必然導致腐敗，絕對的權力產生絕對的腐敗。因此，社會管理者的“意志剛性”在追求自身利益最大化的過程中也有被濫用的風險。如近年來飽受社會詬病的城管執法現象，固然有被惡意炒作的妖魔化傾向，但客觀上說，也有執法主體的“亂執法”、“違規執法”的原因。

（四）“剛性意志”易惡化政府的形象

實踐證明，社會管理的“剛性意志”超過一定限度必將對社會心理造成損傷，尤其是社會管理中的“自利”行為，使社會公眾對政府的公信力產生了嚴重質疑，弱化了政府權威，產生公信力危機的“塔西坨陷阱”②。“塔西坨陷阱”的存在不僅使社會管理喪失了群眾基礎，也增加了日后社會管理的難度。

（五）“剛性意志”易激化社會的矛盾

改革開放以來，我國的經濟社會建設取得了舉世矚目的巨大成就，但社會總體發展還不夠平衡，還存在著不同的社會群體。社會階層的多元性直接導致了社會管理的多樣性。由于多年來我國經濟與社會建設“一條腿長，一條腿短”現象的存在，社會建設發展緩慢，社會管理的層次性和階段性尤為不足。同時，由于社會管理的功利性，因而在不少地方的不同領域，推行的社會管理往往簡單機械，整體劃一，管理的“剛性”已大大超越了社會底層的可承受程度以及生存生態，使管理“剛性”披上了“冷漠”的外衣，激化了社會矛盾。

三、剛柔相濟：管與被管的二音和諧

“意志剛性”與“執行柔性”是社會管理取得最佳效果的兩個方面。在社會管理過程中，必須正確理解“意志剛性”與“執行柔性”之間的辯證關系，把握好兩者實施的分寸和尺度，越界的“剛性”和過度的“柔性”都會使社會管理的效果大打折扣，甚至走向反面。具體來說，“意志剛性”是社會管理的必要條件，管理者只有堅定地將“意志剛性”貫徹于社會管理的全過程，才能確保既定的各項目標、政策、措施等管理決策的順利實施，達到社會管理的目的；但“意志剛性”的權力膨脹、過分張揚、一視同仁等內在屬性，容易挫傷民生并殃及自身的執行效果，必須實現管理意志的“柔性執行”。反之，“柔性執行”緩解了社會管理過程中管理著與被管理者的矛盾對立和尖銳沖突，為社會管理敷上了一層潤滑劑，但過度的“柔性”會大幅度稀釋“意志剛性”的權威，弱化社會管理效果的實現，使社會管理由“剛性”變為“柔性”以致可有可無的“彈性”。因此，在社會管理過程中，既有管理意志的“剛性”，也有管理執行的“柔性”，剛柔相濟，才能實現管與被管的“兩音和諧”，提高社會管理的效果。

（一）提高社會管理者整體素質

管理者的素質是社會管理取得良好效果的先決條件。在社會管理過程中，管理者具備了較高的文化素質、法制素質、道德素質、政策執行素質和良好的實踐能力，就能妥善把握好“意志剛性”和“執行柔性”的關系，既能把“剛性”約束在合情、合理、合法、合度的范圍內，又能以自己的人格魅力和親善形象贏得被管理者的理解、支持和參與，使社會管理始終在和諧、愉悅的氛圍中進行，確保社會管理“意志剛性”得到廣泛的社會認同。可見，培養一支高素質的社會管理者隊伍是當前社會管理面臨的一項重要而緊迫的任務。

（二）優化管理溝通與決策民主

管理者對全社會的管理必須遵循“從群眾中來到群眾中去”這一馬克思主義群眾路線。社會管理者要經常深入一線，深入實際，深入群眾，了解群眾所思所盼所想，在此基礎上進行集中梳理，科學提煉，形成社會管理的各項政策、制度和舉措，并在不斷的實施過程中加強與社會各界群眾的溝通，反復征詢意見，不斷加以修改和完善，進一步提高管理決策的開放性、民主性和科學性，條件成熟時也可以吸收社會公眾參與社會管理，充當社會的“代言人”，使管理溝通機制化，經常化、規范化。由于社會管理決策中內含了“社會智力因素”的積累，因而確保社會管理贏得更廣泛的社會認同，既增強了社會管理的“意志剛性”，也減小了管理執行的難度，使社會管理始終在和風細雨中進行。

（三）體現人文關懷，不搞“一刀切”

社會管理的根本目的是為了使社會歸于和諧、秩序、幸福、美好。當前，我國地區和個人發展水平的差異，導致了社會管理對象多元化，也增加了社會管理工作的難度。有鑒于此，社會管理一方面要加大對觸犯社會秩序行為的懲治力度，該堵的一定要堵；同時在法律和政策允許的范圍內，將政策的堅定性和措施的靈活性有機結合起來，設法為社會弱勢群體營造一定的生存空間，并健全社會保障、救濟、扶助制度，受損的給以補償，困難的給予救助，不公的予以糾正，對社會弱勢群體給予充分的人文關懷，安撫失衡的社會情緒，使社會管理得以順利進行。

（四）把握“剛性意志”的執行梯度

由于事物的兩面性，一項管理措施的出臺，往往既能使社會一部分人受益，也會使一部分人受損。因而，要建立社會管理“剛性意志”的試錯機制，每一項社會管理政策、計劃、措施的出臺，必須堅持先期試點、穩步鋪開、逐步完善的原則，在頒布初期應先在具備條件的地區和領域搞好試點，待時機成熟時再向全社會推廣，并逐步糾正試行中的不足和問題，如此，就能有效避免因社會對政策的大面積抵制而產生劇烈的社會動蕩，化解了政策執行的風險。

（五）完善社會保障，體現社會公平

社會管理說到底是對“人”的管理，為此，必須充分尊重人的各項權利，盡力滿足“人”各方面的合理訴求。黨的十七大報告指出，我國社會管理面臨的重要任務是實現“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”目標。當前，由于我國經濟社會發展的不平衡性，一些地區、一些領域、一些階層中的“五有”問題尚未得到有效的解決，有些是由于經濟發展的滯后性導致的，有些是由于社會分配的不公平性帶來的，累計到一定程度都會成為影響社會和諧的主要隱患，是當前社會管理面臨的主要挑戰。因此，當前社會管理的一項緊迫任務是建立深層次、廣領域、全覆蓋的社會保障制度，通過經濟、社會的發展解決分配不公和機會不均等的問題，讓發展的成果惠及全體社會公眾。

（六）培育先進理念，寓服務于管理

要適應我國政府體制的服務型轉向，進一步樹立先進的社會管理理念，逐步從“習慣管控”轉到“為民服務”上來。“服務”理念的確立，一方面能使社會管理者在管理過程中牢固確立公仆意識，增強控制“意志剛性”過度膨脹的自覺性，防止管理意志的扭曲和管理權力的私有化，使“剛性意志”得到正確的貫徹；另一方面，也能使社會管理者在管理執行中主動俯下身子，設身處地想民所想，急民所急，將管理過程變成一種實實在在的為民服務過程，展示政府良好的親民、為民形象。

（七）加大法規宣傳，安撫社會民心

社會管理法規意識的淡薄和社會心理的失衡，是社會管理容易誘發社會矛盾的重要因素。社會管理中，既要加大對管理者自身的法規教育和宣傳，從根本上杜絕“執法違法”的現象；也要借助廣播、電視、報紙、網絡等媒體以及宣傳冊、櫥窗等載體，深入開展社會管理法規的社會普及運動，使社會公眾增加對相關法規知識的了解和把握，既能用法規知識為自己維權，并始終在法規的范圍內從事社會活動，也能通過強大的民意從反面加大管理者濫用權力的壓力，促使管理者掌好權，用好權。同時，對我國經濟社會發展中滋生的兩級分化、社會不公、權力腐敗等消極現象引發的“仇富”、“仇官”等社會心理，既要強化源頭治理，也要通過強有力的宣傳進行安撫，力求讓民眾看請主流，看見希望，看見政府為此付出的努力，從而營造和諧的社會管理氛圍。

總之，在社會管理中，唯有正確把握管理者與被管理者的矛盾運動，妥善處理好管理者“剛性意志”和“柔性執行”的辯證關系，就能避免社會管理本質的異化，使社會管理沿著既定的軌道運行，產生雙贏的社會管理效果，發揮在社會建設中的主導作用，并在我國和諧社會的構建中實現自身的工具價值和目的價值。

注釋：

①正和博弈：正和博弈亦稱為合作博弈，是指博弈雙方的利益都有所增加，或者至少是一方的利益增加，而另一方的利益不受損害，因而整個社會的利益有所增加。

②塔西坨陷阱：通俗地講，就是當一個部門失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事。

參考文獻：

[1]楊宜勇.創新社會管理體制的著力點[N].人民日報，2011-11-19.

[2]羅布特·海爾布羅納.幾位著名經濟思想家的生平、時代和思想[M].蔡受伯，馬建唐等譯.北京：商務印書館，1994.

責任編輯：王縉