轉型期社區管理的中國困惑與國際借鑒

導讀：轉型期的中國社區，管理中的矛盾錯綜復雜，主要包括：商品房與售后公房混合小區維修基金募集難、居家養老動力不足、社區對失獨家庭的保障功能不完善、社區人口超生難控等。而自治管理、電子化管理及多元主體共同參與管理等新型的國內外社區管理方式，為轉型期中國社區的管理創新與可持續發展提供了有力的支撐。

關鍵詞：轉型期；城市治理；社區管理；混合模式

中國在加快城市化建設步伐的同時，面臨著社會公眾對公共產品的需求和實際供給之間的矛盾，從而導致社會治理水平面臨嚴峻的挑戰。傳統的社會管理模式主要是依靠政策進行管理，進入21世紀，隨著改革開放的持續深入，社會管理的體制和機制也隨之變化。當代中國城市治理有必要遵循合理、合法、合目的三統一的指導原則。合理即合乎多元理性，能夠為政府、市場和社會組織所接受；合法即建立和完善以民主、溝通、協商、合作為基礎的法治環境，符合法律的基本精神與規范；合目的即以實現城市的良好治理即公共利益最大化為目標，統籌治理城市化進程中的各種經濟和社會問題。社區管理的理論從管理逐漸向治理演變，多中心治理和參與式治理理論引導著中國社區管理發展的方向。社區作為城市治理的重要載體，在從傳統型社會向現代型社會轉變的過渡時期發揮著積極的作用，其所面臨的現實問題既受歷史必然性的限制，又有主觀能動的創新性。上海仙霞新村社區最突出的問題是商品房與售后公房混合小區維修基金的募集。通過社區自治管理、社區管理電子化以及多元主體共同參與三種形式，反映出社區管理模式的新趨勢。

一、社區管理的理論基礎與主要模式

（一）管理到治理的理論演變

在大蕭條到二戰這段歷史中，政府在資源配置中發揮了很大的作用，也克服了市場失靈的不足。但是，經濟學家們依然對市場抱有很高的熱情，經過布坎南等學者的論證以及奧地利學派的思考，20世紀50年代追求自由主義、市場主義的公共選擇理論就誕生了。這一時期的實踐并沒有推動這一理論的運用，隨著時間的推移，尤其到了70年代，隨著福利國家遇到財政赤字等經濟、政治問題，需要尋找新的解決方案，這樣就產生了新公共管理運動，并且在公共選擇理論的基礎上發展出新公共管理理論，其主要特點是用市場理念解決公共部門存在的問題。[1]

但是20世紀70年代以后又出現了新的問題，似乎市場和政府同時出現了失靈，使得人們在解決社會問題時不得不思考并開始尋找“第三條道路”或“中間道路”。到90年代，治理理論由此誕生。它最主要的特點就是將第三條道路引入到政府和市場，形成解決資源配置的三維空間。[2]治理理論包含了多中心治理理論和參與式治理理論。多中心治理理論為治理思潮提供了重要的思想淵源，并逐漸構成其核心內涵。

上世紀80年代以來的西方先發展國家廣泛運用的城市治理工具，較好地適應了經濟全球化和信息化高度發達的時代潮流，結合各自城市的實際和特點，為治理工具的創新做了大量有益的實踐活動。城市治理模式豐富多樣，反映出不同模式的不同特點：企業化城市治理模式強調政府運行機制的企業化，確保自由競爭的活動；國際化城市治理模式突出了城市政府與城市管理規則和思維的國際化，適應外部世界的變化；顧客導向治理模式闡明了城市政府高質量服務的源泉，重視服務提供者與服務消費者之間的互動；城市經營模式則預示著城市建設管理的深化和政府職能的轉型，確保經濟權益與社會權益的平衡。[3]

（二）國內外社區管理的主要模式

社區既是一個地域概念，也是一個文化載體和情感載體，是一種有機組織形式。滕尼斯在《共同體與社會》一書中認為：“關系本身即結合，或者被理解為現實的和有機的生命——這就是共同體的本質，或者被理解為思想的和機械的形態——這就是社會的概念。”[4]這里的“共同體”，后譯為“社區”。滕尼斯提出與“社會”相區別的“社區”概念，重點突出居住地人們對社區的歸屬感和認同感。[5]社區有幾個不同的功能：一是管理功能，承擔生活在社區的人群的社會生活事務；二是服務功能，為社區居民和單位提供社會化服務；三是保障功能，救助和保護社區內弱勢群體和困難群體；四是教育功能，提高社區成員的文明素質和文化修養；五是安全穩定功能，化解各種社會矛盾，確保居民生命財產安全。在我國社區設有各種層次的管理和服務機構，這些機構管理社區的各種事務，為社區成員提供相關服務，各級政府部門、基層管理服務組織都是社區的管理和服務機構。在城市地區，小社區的概念僅指居民委員會，但中社區的概念指街道辦事處，上海仙霞新村社區的范圍為街道辦事處。

社區管理模式主要是指由社區各相關管理組織機構及其各自特定的管理職能組成的社區管理活動得以有效開展的物質載體和運作方式。[6]根據社區管理的不同主體可分為企業主導型、政府主導型、市場主導型、社會主導型；[7]從政府行為與杜區行為相互關系來看可概括為政府主導模式、社區自治模式和混合模式三種主要類型。[8]

由于各個國家的基本國情、歷史背景不同，國外城市社區管理模式也各有差別。在眾多的管理模式中，較為突出的有以美國為代表的社區自治模式（非營利組織是社區發展的主力軍）、以新加坡為代表的政府主導模式和以日本為代表的混合模式。[9]

二、我國轉型期社區管理的現狀及存在問題

以不同時期主要特點為衡量標準，可以把我國社區發展分為三個階段：1949年到1978年，第一個30年是以政治道路探索為主；1979年到2009年，第二個30年基本上以經濟建設為主；2010年以后是第三個30年，就應該以社會建設為主。2013年政府改革的主要內容是“職能轉變”，實質上是解決政府應該做什么、不應做什么，重點是處理好政府與市場和社會的關系。因此，目前政府改革的核心是向市場放權、向社會放權、向地方放權。在由經濟建設向社會建設過渡的轉型期內，我國的社區管理模式也可以歸納為由“政府主導模式”向“混合模式”過渡，即政府力量與社區力量相互作用，共同發展。

我們可以以長寧區仙霞新村社區（街道）為例來探討轉型期社區管理的現狀。仙霞新村社區位于長寧區中部，東起古北路，西至威寧路，南臨虹橋路，北接天山路。街道于1984年10月建立，20世紀90年代中期基本建成。轄區面積2.30平方公里，下設23個居委會，共有戶籍居民7.1余萬人，常住人口8.4余萬人。依托毗鄰虹橋經濟開發區和古北新區的優勢，仙霞新村街道以“大虹橋”建設為動力，加快建設仙霞經濟繁榮、環境優美、生活便捷的新社區。圍繞長寧區加快“三個城區”建設指標體系和“實現五個提升”的目標要求，仙霞新村街道加強社區建設，全面落實民心實事工程，構建祥和、文明、和諧的社區。目前，街道已建成市區級文明小區31個、文明里弄14個①。在取得成績的同時，也存在著一些轉型期特有的矛盾和問題。

（一）我國社區由行政化向現代自治的過渡

仙霞新村社區的發展歷史可以追溯至20世紀60年代初，當時新建天山五村、天原二村和古宋新村，農民和居民夾居，多以農民為主；80年代初，興建仙霞新村，至1992年，建多層住宅378幢，高層住宅25幢，計建筑面積111.20萬平方米；進入90年代后，隨著商品房改革，計劃體制影響下的單位福利分房隨著時間的推移逐漸退出歷史舞臺，而物業公司加業主委員會自治的小區模式逐漸形成并朝著規范化發展。由單位分配的福利房隨著“房主可優惠購買政策”逐漸轉變而成的售后公房，在仙霞新村社區仍然較為普遍（大約在80%），幾乎都是八九十年代的老房子。含有售后公房的小區可分為兩種——售后公房小區和商售混合小區（即商品房與售后公房混合）。目前困擾仙霞的主要問題是商售混合小區維修基金的募集問題，在混合小區中，商品房較之于售后公房，維修基金更為缺乏。究其原因主要有兩點：一是由于歷史、經濟、社會等多種原因，很多政策傾向于售后公房，政府會有一筆維修基金補貼到售后公房，另外物業費也很低（戶均6～12元）；二是在這樣的混合小區中，商品房主要是改革初期的產物，一方面由于物業不夠規范使得維修基金本身不足，另一方面隨著小區物理老化及更新，維修基金也逐漸耗盡，同時物業費更是售后公房的翻倍（有的小區每月就要戶均100元）。而隨著電梯老化、水電設施老化等問題，需要對維修基金進行募集，可想而知最大的阻力來自于商品房，對于商品房的業主來說，不僅僅是對現有權益的爭奪，更是對過去缺失權益的追討。

仙霞新村社區進行了小區四位一體布局的創新，小區由居民區黨組織進行政治領導，物業公司、業委會、社區民警、居委會進行配合。首先，由過去的政府部門管理物業向物業公司過渡，這類轉化的物業公司還不同于商業性質的現代物業公司，由于歷史原因及政策考慮，這類轉化后的物業公司其自負盈虧能力非常不足。比如由房管所轉成的物業公司，官方身份背景使其必須得到政府的支持，國資委在管理時也不能讓其隨隨便便從不能盈利的小區撤資。但同時對他們來說又是一個困境，畢竟是企業行為，如何來平衡兩者之間的矛盾呢？仙霞物業的做法是到外地接高檔小區樓盤來補貼上海地區。其次，由過去單位管理向業主委員會自治管理過渡，業主委員會是指由物業管理區域內業主代表組成，代表業主的利益，向社會各方反映業主意愿和要求，并監督物業管理公司管理運作的一個民間性組織。由于我國物業管理實務中存在著業主委員會法律地位不明、職責不清、運作不規范等問題，致使在物業管理法律關系中，物業管理公司往往處于強勢地位，在物業管理過程中常常發生損害業主合法利益的情況。當然，隨著業主自我權利保護意識的覺醒，以及自身利益獲取的刺激，業主委員會也逐步成為與物業公司地位平等的小區治理主體。

（二）我國社區由單一向復合功能的過渡

1949年新中國成立后，國家推行社會主義公有制，城市呈現出典型的單位體制特征，城市社區也主要表現為單位社區。單位社區在20世紀六七十年代就進入了成熟期，城市社區完全成為單位社區。1978年改革開放后，一部分單位社區分化瓦解，另一部分單位社區體系被重新構建，中國慢慢地進入了后單位時代。[10]單位社區的主要特征是核心功能區的主體性以及后勤保障的單位化。而按照本文的定義，社區有管理、服務、保障、教育、安全穩定功能，只有復合功能的社區才有活力。對仙霞新村社區來說，管理和服務功能最為完善，教育和安全穩定功能次之，保障功能發揮遇到的困難較大。

首先，社區的居家養老動力不足。仙霞新村社區的老齡化比是24.8%，居家養老主要由社區生活服務中心來推動，資金來源主要是政府補貼和個人出資，由于老年人群體的需要比較特殊，需要對公司進行資質審查，對于以盈利為目的的企業激勵較差、動力不足，比如送餐服務，定價是8元一客，但由于物價上漲的原因和老年人口味重等因素，送餐公司的利潤所剩無幾。街道層面成立居家養老服務社，服務人員主要是外來嫂（46個），即十年前嫁到上海的婚嫁戶，這批人文化程度比較低，主要做家政服務。

其次，社區對失獨家庭的保障功能仍需完善。失獨問題是指獨生子女意外亡故，家里老人父母由誰來養老送終而引發的社會問題。仙霞街道失獨家庭大概在70戶左右，存在的困境是對這些家庭的保障不能滿足他們的需求，相關政策較少，主要限于資金的補貼，但是實際上他們面臨的是醫療、養老、精神慰藉等多重問題。從2009年開始，按照全市統一標準對失獨家庭進行補貼：由死亡導致失獨為150元/月，傷殘家庭為120元/月（小孩還在，但是傷殘）。其實傷殘家庭比失獨家庭更困難，比如傷殘家庭面臨孩子結婚、買房子之類的壓力。目前，仙霞地區失獨家庭父母最大年齡有七、八十歲，街道一年最少進行兩次慰問活動，慰問金每年大概1000元（食物+現金），其它隱性的有居家養老護理（需要達到一定標準）、住院護工補貼（60元/天，由保險公司負責）、銀發無憂保險等。

再次，社區在計生方面遇到超生難控的問題。集體戶口超生問題比較嚴重，并且有一部分戶口雖然在仙霞但是人不在本區域，這也增加了超生的概率。再婚而引發的再生育問題也是超生難控的一個原因。違規生育還涉及到征收社會撫養費問題，這些使得社區計生功能的發揮受到阻力，街道采取柔性措施，知道懷孕后會做一些動員工作，但是超過6個月后，考慮到安全問題也會尊重個人的選擇。

三、我國社區管理新方式的涌現

（一）社區自治的管理方式

社區自治是指社區組織根據社區居民意愿形成集體選擇依法管理社區事務，包括涉外事務和內部事務。社區自治的基礎是社區居民形成集體共識后進行集體選擇，而集體選擇須符合國家和地方相關政策法規與標準；社區自治的手段是征集民意、達成共識、集體抉擇、管理和監督。在社區管理過程中，應該尊重社區自治理念、方式的形成，發揮社區的力量，以社區居民意愿為出發點，最終達到維持社區民主生活、改善社區環境衛生與容貌、社區積極參與社會管理的風氣。

仙霞新村社區“茅臺花苑”業主委員會撤換物業公司的案例可以視為社區自治的一種成功探索。2012年3月，茅臺花苑業委會對原來物業公司不滿意，要選聘新的物業公司，首先他們自己組成一個評標小組去考察其它小區；然后再邀請其它小區的物業公司來做競標演說，跟業主進行溝通、對話；每家每戶通過居委會、業主代表去投票；當天表決、當天出結果（下午4點唱票），最終撤換了老物業公司。當然原來的物業公司也有抵觸，對現場秩序進行了一定干擾，民警進行了秩序的維持。當然，探索是要耗費時間的，由于這是商售混合小區（1000戶居民中400戶是商品房600戶是售后公房），存在維修基金募集問題，這使得新老物業公司交接存在問題，據基層人員估計還需要交接一年。當然，茅臺花苑使用了一種最極端的方式，但是也成為社區自治管理的一種新方式。

（二）社區電子化管理方式

根據長寧區政法委、綜治辦領導提出的通過建立IC門禁管理系統，探索加強實有人口管理的指示精神和要求，在長寧區公安分局等職能部門的具體指導下，仙霞街道于2008年和2010年分別在錦苑居民區的虹橋路1829弄錦苑小區和1765弄的錦苑公寓共安裝65扇設有IC卡門禁管理系統的電子防盜門。通過IC門禁這種社區管理電子化的方式達到了較好的效果。一是體現技防設施信息化管理，做到“以門管人”，摸準實有人口的底數；通過調換門卡、設置時限及時掌握租賃戶的變動情況，實現流動人口信息被動上門采集到主動登記采集；同時，居委會設立居住證辦理的一個受理點，與區、街道實行聯網，促進來滬人員居住證的辦理，辦證率提高到95%以上。二是對IC卡門禁管理系統落實“三專”管理，即添置專機制作IC門卡；落實房屋協管員專人制作、發放門卡，實施門禁系統的專人管理；在居委會辟出專房作為管理辦公室，實現實有人口管理從多頭管理到居委會一口管理，運用區人口管理和服務網絡，結合電子日志走訪，提高人口管理服務水平。另外，管理平臺可以對防盜門的開關狀態進行動態監控，有利于防范入室盜竊。三是由于IC門禁卡遺失可以注銷、不能被他人復制等保護性措施，防盜門的安全性得到了進一步提高，兩個小區從2008年以來連續四年實現入民宅盜竊案的零發案。

（三）社會多元主體參與管理的方式

我國社區管理的完善需要政府力量與社區力量有效互動、共同發展，也就是多元主體的共同參與，尤其是社區自身能力的加強。為實現社區的安全穩定功能，仙霞新村社區黨工委、辦事處高度重視社會治安、穩定以及社區的平安建設，以建設更加成熟、更加文明、更加和諧的宜居社區為目標，通過發動居民群眾、社區單位和發揮公安等職能部門的作用，開展“居民自防、樓組互防、街面聯防、單位協防和社區共防”（簡稱五防聯動），構筑社區基礎防線。首先，發動指導居民自防、樓組互防，是夯實基層防線的基礎，具體措施包括：技防與宣傳并舉，軟硬件防范雙管齊下；夯實樓組基礎，倡導鄰里和睦、守望相助，營造互幫互助和互防的護樓氛圍；發揮基層黨組織和黨員在樓組建設中的引領模范作用。其次，組織社區單位參與街面聯防、協防，這是創新綜合管理的關鍵，具體措施包括：餐飲協會與公安聯手建立治安防范管理網絡，發揮行業協會作用，依托社會組織參與社會管理；廣泛發動沿街單位參與街面劃片包段聯防，依靠社區單位參與社區綜合治理；在商務樓宇健全綜合治理組織和工作網絡，增強街道綜合治理工作中心對社區綜合管理的覆蓋和輻射。另外，完善工作機制、強化聯動共防，是維護社區一方平安的保證，具體措施包括：運用多方力量，探索運用社區資源化解矛盾糾紛的代理機制；搭建社區平臺，完善街道牽頭協調、多部門聯手參與的聯動、聯治、聯巡機制。

如同美國非營利組織在社區自治當中發揮了積極作用，仙霞新村社區中餐飲同業協會的出現為我國社會組織在社區管理功能中的發揮做出了有益探索。仙霞社區餐飲服務業較為發達，為繁榮地區經濟、滿足群眾需求，促進就業扮演了重要的角色。同時，餐飲企業面臨的外來流動人員多、治安防范難度大，消防管理要求高的現狀，給社會管理綜合治理帶來了挑戰。近年來，仙霞街道積極探索，通過黨建引領，以建立餐飲同業協會治安聯防網絡的模式，動員轄區餐飲企業，積極參與社區綜合管理，取得了一定的工作成效。首先，黨建搭臺，引領行業協會建立治安聯防網絡。其次，圍繞綜合治理，指導餐飲企業提高治安防范能力，具體措施包括：建立三方（街道、公安、企業）參與的領導組織架構；健全行之有效的工作運作制度，如聯席會議制度、信息交流制度、防范宣傳制度；獎懲制度；完善“三防”并舉的治安防范措施，比如提高防范科技含量、落實人防力量、加強治安常態管理。第三，創新管理，培育社會組織完善自我管理機制，具體措施包括餐飲企業屬地管理的網格化、警社合作以及黨建引領。

社區管理改變了傳統的管理模式，逐漸向社區自治管理、社區管理電子化、多元主體共同參與的現代化管理模式轉變，更好地滿足社區居民的需求，減輕政府管理的負擔，提升市場企業、社會組織的參與度，確保政府圈、市場圈、社會組織圈信息與資源的互動，根據不同圈的優勢和特點，合作共贏，促進社區和諧與可持續發展。[11]

注釋：

①資料來源之一：仙霞社區（街道）黨工委、仙霞新村街道辦事處網站http：//www.xxjd.gov.cn/WebFront/default.aspx；資料來源之二：仙霞社區（街道）實地調研獲取資料。

參考文獻：

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[10]王凌曦.中國單位社區的發展歷程[J].理論導報，2009（5）：36～37.

[11]徐家良.圈、交集與第三部門發展.http：//news.sjtu.edu.cn/info/1021/129476.htm.

責任編輯：張煒