北京市西城區全響應社會服務管理平臺建設與運行的思考

當今世界正經歷著第三次工業革命即數字化革命。在“大數據時代”背景下，社會運行的邏輯和模式都在發生深刻變化。北京市西城區抓住這一契機，充分利用信息化手段，通過數據信息的深度整合與應用，不斷豐富行政手段內涵，拓展社會服務管理新領域，積極促進公共管理服務模式轉變，從“四位一體”信息化城市運行管理模式到全響應社會服務管理創新模式，走出了一條有西城特點的信息化發展之路。

“全響應”實質是對公眾服務需求的全面感知、快速傳達、積極響應，目標是通過信息化手段，實現社會服務管理的全覆蓋、全感知、全時空、全參與、全聯動，形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局，提升西城區社會服務管理能力和水平。該模式榮獲2012年中國城市管理進步獎，成為我國社會管理創新的成功嘗試和有效形式之一。

一、“全響應”與“四位一體”管理模式比較

（一）兩模式的主要共同點

1.實現信息資源的整合與共享。信息化是兩種管理模式的基礎和手段。通過充分運用信息技術，在劃分網格單元的基礎上，明確人、事、地、物、組織各類管理與服務主體信息，構建各級管理精細化、標準化、高效能的信息化系統，確保信息得以及時獲取和傳遞順暢。同時，整合管理與服務等眾多資源，實現條塊互通和信息化管理系統各層級的信息資源共享。

2.由粗放型管理向精細化轉變。以網格化理念為核心，縱向到底、橫向到邊，加強人、地、事、物、組織的精細管理，明確各參與主體的職責權利，做到“底數清、責任明”，突出網格管理的監督并量化考核評價，擺脫了傳統管理粗放、滯后的缺點，推動社會管理向精細化方向不斷發展。

3.監管分離是共同的有效機制。建立監督評價和指揮調度兩個軸心，實現“監管分離”，既確保科學的管理閉環，優化業務流程，又避免了過去“既當運動員又當裁判員”現象，有效提升管理效能。

（二）兩模式存在的主要差異

1.管理重點不同。兩模式都是將傳統的“被動管制”變為“主動服務”，但“全響應”重在“響應”，主動響應民生需求，因此側重于對工作結果的管理；“四位一體”重點在監督，強調作業、管理、執法和監督各管理環節的有效銜接，形成事前預測、事中處理、事后分析為一體的管理模式，主動改善城市運行環境，因此更加注重對工作過程的控制。

2.工作思路不同。“全響應”強調服務，寓管理于服務之中，在服務中實施管理、在管理中體現服務；“四位一體”強調管理，督促政府職能部門做好本職工作，提高其工作效率，從而改善居民生活環境。

3.評價體系不同。“全響應”要建立內部評價和外部評價相結合的體系，外部評價須征求市民和相關方面意見；“四位一體”評價體系包括系統評價、專業評價和社會評價，以內部評價為主。

4.參與主體不同。“全響應”強調政府組織、社會組織、企業組織、群眾均為主體共同參與社會服務和管理。具體包含五類參與主體，分別是各級黨委、各級政府部門（區政府部門、街道辦事處、社區服務站）、居民委員會、居民和社會組織，這五類主體分別承擔決策者、管理者、服務者和參與者四類角色。而“四位一體”強調落實責任，明確責任主體，通過流程再造督促政府各部門和街道辦事處認真履行職責，有效解決城市管理職能交叉造成的政府“缺位”、“錯位”、“越位”等問題，提高行政效率。

5.職責范圍不同。“全響應”的管理范疇是對一切社會活動領域的管理，在區級全響應社會服務管理指揮中樞實現社會服務、行政服務、城市管理和社會管理“四位一體”的主要功能。根據要求：其中，以區城管監督指揮中心現有系統為基礎，結合人民調解、司法調解、行政調解“三位一體”的矛盾“大調解”格局，增加綜合治理、司法服務等項目，完善指揮中樞的社會管理功能；以區行政服務大廳信息系統為基礎，通過梳理區行政服務和公共服務事項，規范15個街道公共服務大廳建設，將公共服務事項下沉到街道社區，實現區域內行政事務聯通聯辦，完善指揮中樞的行政服務功能；以區社區服務中心現有的社區服務信息系統為基礎，依托“五聯、五會、多中心”的社會工作運行體系，整合全區便民服務資源，完善指揮中樞的社會服務功能；而指揮中樞的城市管理功能則是指“四位一體”信息化城市運行管理，即在一個指揮系統的統一領導下，將城市管理、應急指揮、政務值班、非緊急救助在內的城市運行綜合性管理資源充分整合，實現常態管理與應急管理、城市管理與便民服務、城市運行監控與重點工作保障的“三結合”，形成“四個平臺、一個中心、一個模型”的系統格局（“四個平臺”指城市運行監測預警平臺、城市運行指揮調度平臺、城市運行決策支持平臺、城市運行移動辦公平臺；“一個中心”指城市運行管理綜合數據監測與處理中心；“一個模型”指領導決策模型）。

（三）兩模式的關系是繼承與發展

通過兩種模式對比，“全響應”與“四位一體”在理念、機制、原則、體制、要點和目標方面都有相似之處，在適用領域、側重點、主體范圍等方面則有各自的特點，它們都是信息技術驅動政府變革的兩種公共服務創新模式，全響應社會服務管理模式是“四位一體”信息化城市運行管理模式的繼承與發揚，是西城區為迎接全球信息化大時代，順利度過機遇與挑戰并存的發展階段，在實踐“四位一體”城市運行管理模式的基礎上，面對現階段各種復雜化、多樣化社會管理問題，在建設服務型政府的探索和創新過程中，推出了“全響應”社會服務管理模式。

二、創建全響應社會服務管理模式面臨的主要問題

（一）沒有建立完整的標準體系。“全響應”的基礎是信息化，通過技術手段，將管理和服務信息科學化、規范化、標準化、精細化，才能對社會需求快速響應，提高服務效能。沒有完整的標準體系做指導，全響應社會服務管理平臺的系統建設也只能按照“有國標按國標，無國標依參考”的思路摸索進行。

（二）統籌條塊系統資源難度大。從20世紀80年代開始，政府信息化建設就方興未艾。如今，各委辦局、街道、社區基本擁有獨立的信息化系統，據統計，市級垂直共享應用系統28個，區級統建共享應用系統24個。市級垂到街道的業務系統涉及人口計生、民政、組織部、武裝部、社區辦、綜治辦、民防辦等，延伸到社區的有人口和計劃生育系統、北京市民政社區信息系統和全國信訪系統等。這些系統彼此獨立，是造成部門壁壘的主要原因。由于研發公司、建設理念和技術水平等方面存在差異，系統數據對接和統籌整合難度較大。

（三）存在“工具理性”認識誤區。從以萬米單元網格劃分為基礎的“四位一體”信息化城市管理模式到網格化全響應社會服務管理創新模式，“網格”似乎是一個“大筐”，什么都可以往里裝，信息化被披上“全能”的光環。這其實是對信息化技術的片面理解，受到了“工具理性”認識的誤導。隨著社會結構、組織方式和行為規范與價值理念發生巨大變化，面對人們日益復雜的社會服務需求，需要協調越來越多跨部門協作事件，需要解決部門壁壘、法律空白、職能交叉、歷史遺留難題，需要分析標準和非標準、靜態與動態、定量與定性等社會因素的關聯影響，社會服務管理正面臨歷史性挑戰，單靠技術革命不能妥善、徹底解決所有社會問題。

三、全力做好全響應社會服務管理平臺建設與運行工作

根據全響應社會服務管理模式的要求及與“四位一體”信息化城市運行管理模式的差異，必須克服重重困難，牢固樹立以人為本、服務為先的理念，堅持資源整合、分步實施、由易到難、可擴展性的原則，依托西城區信息化城市運行管理系統，通過不斷深化城市管理功能和拓展社會服務、社會管理、行政服務功能，提升以突發事件反應和應對為核心的“應急響應能力”，全力打造“五型”全響應社會服務管理平臺，為搭建區級全響應社會服務管理指揮中樞打牢基礎。

（一）現代技術密集應用型。與傳統管理模式不同，全響應社會服務管理模式是通過信息化手段對傳統政府管理和公共服務進行改革，物聯網技術、3S技術、海量數據存儲技術、移動通信技術、中間件技術、網絡技術（有線網、無線網）、地理編碼技術、數據挖掘與共享技術、基礎數據庫技術、虛擬現實技術和信息安全技術等技術與辦公自動化技術一起，共同組成了技術基礎。因此，全響應社會服務管理平臺是現代技術的高度集中應用，并且隨著信息技術的迅猛發展，新的技術還將繼續加入，與新公共管理理念相結合，共同為管理實踐服務。

（二）信息公開與資源共享型。“全響應”是社會服務與管理領域的網格化管理，通過科學劃分單元網格，將各網格單元內人、地、事、物、組織等各類社會管理主體信息進行精細劃分，整合社區、樓宇資源和社會組織體系中的專業社會服務資源，建立起統一的基礎信息庫及配套采集與更新機制。以此為基礎，充分利用網絡、信息技術特有的快捷、簡便、開放、透明等優點，使政府內部上下、左右之間及縱橫交錯之間的信息能夠順暢交流和共享，并使政府系統內、外之間的信息對稱，從而有利于政府公開政務，為政府陽光運行提供公開平臺。同時，依托統一的數據庫，實現人、地、事、物、組織等基礎信息的精細管理與綜合查詢，支持各層級、各部門間社會服務管理業務的協作與資源共享，打破了部門壁壘，有利于各級領導總體把握綜合情況，協調解決跨部門等復雜社會問題。

（三）集中服務和社會參與型。依托全響應社會服務管理平臺，一方面將直接面向公眾的行政服務、便民服務、公益服務資源和城市環境秩序管理進行集中，充分利用地理信息系統和綜合信息資源，提升公共服務的整體質量和水平，讓社會享受到公平、便捷、優質、高效的公共服務。另一方面，通過整合散落在各部門中的各種社區民意、公共事件、治安問題；整合政府網站、微博群；整合全區呼叫系統，實現“為民服務”一號通等，健全日常化的三級民生訴求表達網絡，收集社會服務管理方面的社情民意，提供對社會管理問題的舉報和投訴服務，拓展反映問題的渠道。通過強化社會監督評價功能，不斷激發各類主體共同參與社會服務管理建設熱情，促進政府與社會良性互動。

（四）縱向聯通與橫向協同型。按照條專塊統、以塊為主、以條為輔，強化街道、社區為主體，各條業務線相配合的原則，建立“縱向到底、橫向無邊”的集社會服務、行政服務、社會管理、城市管理功能“四位一體”的區-街-社區三級聯動全響應社會服務管理體系，打造流程清晰、權責明確的政府部門業務協同服務平臺，全面統籌、協調全區各社會管理服務部門業務，避免各自為政、推諉扯皮、辦事拖拉情況的發生，有效解決跨部門、法律缺失、歷史遺留等長期存在的一系列難題，實現1+1>2的政府服務效果。

（五）跨越發展和理性開放型。一方面，“全響應” 是西城區針對新情況、順應新期待、不斷探索政府與群眾良性互動，通過技術創新驅動提升政府績效，將信息技術與新管理理念融合，為社會服務管理創新提供有利契機，助推建設服務型政府實現跨越式發展；另一方面，全響應社會服務管理平臺是開放式平臺，隨著配套設施和各項機制不斷完善與健全，其功能模塊可根據需求彈性增加，逐步將社會公共服務項目全部納入全響應社會服務管理平臺，進一步拓展平臺應用功能，提升管理服務空間，為實現社會服務管理“從搖籃到墳墓全響應”夯實基礎。

四、全響應社會服務管理平臺建設與運行的啟示

（一）加強技術應用，使全響應社會服務管理平臺向智慧型發展

一方面，必須強化物聯網技術和云計算等智慧城市技術在社會服務管理領域的應用。伴隨網絡帝國的崛起、移動技術的融合發展以及創新的民主化進程，城市必定要向數字化、智能化的方向發展。因此，必須堅持以開發、整合和利用城市各類信息資源為核心，強化新一代信息技術和維基、社交網絡、Fab Lab、Living Lab、綜合集成法等工具和方法的應用，確保全面透徹的感知、寬帶泛在的互聯、智能融合的應用，保持全響應社會服務平臺的可持續創新，實現經濟、社會、環境的全面可持續發展。另一方面，積極推進信息庫技術提升。現代城市運行是一個復雜巨系統，社會管理任務艱巨。它建立在大量信息技術使用的基礎上，物聯網的使用更使超大量數據持續產生。因此，現代城市運行管理首先要解決海量信息處理問題，而信息庫的建設、信息數據庫的技術與系統需要吻合是城市運行和社會服務管理有效展開的基礎和前提。

（二）重視源頭管理，建立健全全響應社會服務管理標準規范體系

統一標準是互聯互通、信息共享、業務協同的基礎。必須樹立關口前移、源頭治理理念，圍繞建立全響應格局的目標，建立“全響應”標準規范體系，包括技術規范（如，數據標準、數據交換技術規范、網格劃分與編碼規范、集成標準等）和業務規范。充分發揮標準規范的導向作用，確保系統能與其他系統進行數據交換和信息共享，確保各系統技術上協調一致并實現整體效能，確保社會管理具有前瞻性、主動性和有效性。社會服務管理事務千頭萬緒，一場“清單革命”或許可以為建立健全全響應社會服務管理標準規范體系闖出一條道路。按照“權力下放、簡單至上、人為根本和持續改善”原則，使用一張清單，為全響應社會服務管理模式搭建起一張“認知防護網”，彌補人類與生俱來的認知缺陷，足以應對復雜局面，確保提高工作成效。

（三）強調監管分離，優化提升全響應社會服務管理工作流程效率

信息技術是業務流程再造的孵化器和加速器。在“全響應”模式下，以基礎全感知網格為輸入，實現對各類服務訴求和管理事件的感知、派遣/上報、響應/會商、監督/評價閉環，每個環節環環緊扣，構成了一個完整的、典型的閉環管理系統，實現了社會管理流程再造。閉環管理改變了過去社會管理流程由于缺乏監督、處于開環控制的狀態，改善了傳統社會管理信息嚴重不對稱的情況，解決了長期以來社會管理不穩定、不可控、不可觀的問題，使社會服務管理顯性化、動態化、過程化，便于掌控和決策，從而提升公共服務效能。社會服務管理流程再造與優化，一要梳理業務工作流程。業務梳理是規范和創新社會服務與管理的基礎，也是建立閉環管理的前提。通過對部門職能進行清理和分類，理順職責關系，理清工作邊界，防止政府缺位、越位，避免職能交叉和推諉扯皮。二要優化業務工作流程。管理流程再造不是簡單地將管理的各個環節顯性化后形成閉環管理，而是為了提高績效水平，優化甚至弱化某些環節。比如在任務派遣環節，可以實現自動分揀，如果將信息人為進行層層篩選，不符合“扁平化”組織架構的要求，影響信息的快速傳遞與積極響應。三要進一步強調監管分離。尤其要注意感知與響應環節、管理服務與績效評價環節的監管分離，確保監督中立、客觀、科學。

（四）著力長效管理，建立健全全響應社會服務管理運行保障機制

制度所展現的包容性遠勝于系統的包容性，健全的運行保障機制可以為社會服務管理活動提供強大的物質和精神支持。

1.健全全響應社會服務管理聯席會商機制。此機制可有效解決跨部門、推諉扯皮、法律空白、歷史遺留等復雜問題。一是建立全響應社會服務管理定期聯席會議制度。為了研究社會管理突出問題、加強情況溝通，定期組織全區社會服務有關單位召開全響應社會服務管理協調會商會議，對階段性社會服務管理情況進行綜合分析，以配合、協商方式確定提出解決方案并強化責任落實。二是建立全響應社會服務管理不定期協調會議工作機制。對于全響應社會服務管理調度平臺接受的疑難、復雜和緊急事件，由相關部門參與進行應急協調會商，制定緊急事件協調會商處置辦法。三是編寫《典型案例》，強化案例指導作用。針對歷史性、典型性、復雜性社會疑難案件深入剖析，尋找案件成因、特點、實質，提出操作建議，推動百姓熱點、社會難點、法律盲點問題的解決。

2.健全全響應社會服務管理監督評價機制。監督評價是全響應社會服務管理的重要環節，是完善績效評估、提高行政效能的有效手段。一是不斷完善內部評價監督制度。強化對服務全過程情況的跟蹤及評價分析，以系統評價為手段，形成以業務工作為主的服務管理綜合評價考核機制。二是不斷強化外部監督評價。收集居民、企業對服務的感受、評價及建議，利用社會中介組織進行公眾滿意度調查，形成專業評價結果；充分發揮人大代表和政協委員的民主監督作用；公開接受媒體和社會全面監督。三是完善評價結果應用機制。形成社情民意定期發布和分析研究機制，商榷評價結果的對外公布方式、是否納入單位年終考核，是否考慮采用一票否決等應用。通過合理途徑，有效應用評價結果，促使相關部門的工作效率和積極性不斷增加，持續推動公共服務改進。

3.形成全響應社會服務管理決策咨詢機制。一是完善決策支持系統（DSS）建設，提高信息系統在社會服務管理決策中的輔助作用。利用計算機硬件、軟件、網絡通信設備以及其他辦公設備，建立社會問題綜合決策支持分析體系，利用現代商業智能工具，開展對各種人口分布、社情民意、公共事件、治安問題等的決策分析，為制定相應的宏觀調控政策提供依據。二是深度挖掘數據信息，提升城市社會風險抵御能力。通過信息處理與數據挖掘技術，找出信息的內在關聯，把握規律，分析社會服務管理問題深層次原因，預測發展趨勢，加強對社會突發事件的預測、預警，提升社會抵御風險能力。三是引進專家咨詢，完善決策分析研究機制。成立專家顧問組，指導全響應社會服務管理的系統建設、課題調研、重大項目以及抗風險能力建設等工作，以理論調研為途徑，促進政府與科研機構合作，共同把脈社會服務管理工作，不斷提升決策咨詢質量。

（責任編輯：趙靜）