城管，在理解和參與中優化

引言

針對國內首份《城管網絡形象分析報告》關于“城管網絡形象被妖魔化，這一形象在網民中有固化趨勢” 的判斷，人們可以有各種不同的理解和應對。從危機管理的視點出發，及時、有效、直接地消解這種“被妖魔化”的趨勢，或許是當務之急。不過，要從源頭上消除人們對城管的負面評價，更為重要的是建構城管權力運行的公開、透明機制，依法規范來確保其權力配置科學合理有效，讓人們切實了解城管在現代城市管理中的地位和作用，促使人們為城管的優化而獻計獻策，并自愿且積極地參與其中，成為城管的協作者。

現實中，當一個城管事件發生時，周圍的人們往往傾向于情感化地對“弱者”同情，對城管方面質疑，而網絡上便會迅速出現有關城管的帖子，通過各種路徑而進行點對點、點對面、面對面等多種模式的互動討論，甚至無論帖子的內容是否真實，無論相關評議是否客觀公正，皆能夠迅速形成強大的意見聲勢。這與城管過程中某些人員違法、不當地行使權力有關，也不能否認在很大程度上是由于人們根本就沒有了解或者未正確了解城管的緣故。

對許多人來說，要拿出一個正確定位和準確把握城管的全面性觀點，往往并非一件容易的事情。于是，城管網絡輿情應對的一項重要任務，就是要讓人們正確認識城管。尤其是伴隨著因特網的飛速發展，城管的網絡輿情應對工作越來越多，如何做到正確把握、全面認識并客觀宣傳城管，已成為城管網絡輿情應對中不可忽視的課題。

城市管理體制改革的產物

城管，是對城市綜合管理部門的簡稱，也是對該部門相關活動的簡稱，其制度依據是1996年施行的《行政處罰法》，旨在綜合執行城市中的行政管理和治理城市中的問題。其背景是在各個行政部門領域區分細致化以后，城市管理中出現大量灰色區域，很多問題的責任方無法明確，導致城市管理出現大量的漏洞無人管理，“大蓋帽滿天飛”而又執法乏力。

最先采取的解決辦法是一種簡單實用的方法——聯合執法，即對城市管理某方面問題進行集中治理時，將數個行政機關的部分管理力量抽調到一起，統一行動，集中查處。

從初期的大規模聯合、全面突擊，到后期的所謂綜合整治、重點整治，聯合執法的重要特點是形式上的松散聯合，臨時性的突擊整頓管理，方式上是以群眾運動式為主。這種臨時性和運動式的聯合執法方式并沒有從根本上改變城市管理領域執法權分散和職權重合交叉的狀態，無法應對復雜的城市管理現狀，“極易產生短期行為，導致整治——回潮——再整治——再回潮的惡性循環。”于是，城市管理行政執法體制改革必須另辟蹊徑。

《行政處罰法》、《行政許可法》以及《行政強制法》相繼對各自領域的相對集中行使行政權作出規定，為行政執法體制改革提供了法律依據。對于相對集中行使行政權過程中的一些問題，應當用發展的眼光來看待，客觀地予以評價，并不斷地予以健全和完善。

正確認識城管的任務和作用

城市管理意味著諸多復雜因素的統一整合，是對諸多事務的分別處理。在城市的公共管理中，政府承擔著重要的角色，城管執法是城市政府及其職能部門職責的重要體現。我們要辨證、全面地看待城管執法問題，充分認識到城市化離不開城管執法，既然離不開這種職能，就要設置相應的隊伍，賦予其相應的手段；同時要充分認識到城管執法實踐中存在的問題，切實地建構起對城管執法的相應規范，為客觀、公正、公開而有實效地進行城管執法提供支撐。

1、維護城市環境的整潔、美觀、諧調，促進可持續發展

城市的可持續發展主要包括生態、經濟與社會可持續發展，這就要求正確處理好人口、資源和環境幾方面的關系，并將城市的發展限制在這些關鍵性制約因素的允許范圍內，避免由于過度發展對環境資源造成不可逆轉的破壞。

城管執法需要按照城市規劃展開，根據不同的地域和階段，分別采取相應的手段。在城市規劃階段，就要考慮到本市與外地、市區與郊區以及各區之間的不同，分別設置執法標準和相應的程序；在城管執法階段，更要強調原則和例外、制度和非制度等各種不同情形，對不同地區、不同階段的問題作出適宜的處理。

2、維護城市運作的秩序和公共場所的行為規則

規則意識是現代文明的根基。只有尊重秩序，遵守規則，懂得在秩序框架中活動，在規則之下自由，才能夠真正過上幸福的生活。城管執法的任務，就是引導、教育、示范在城市生活、工作的人們按規則行事，遵守既定的秩序，創新更為合理的秩序。進而，養成尊重秩序，崇尚規則，在秩序中追求幸福，在規則下享受自由的良好素養。

城管須在執法過程中致力于城市運作的秩序和公共場所的行為規則等的確立、宣傳和普及，捍衛秩序和規則的權威，使人們充分認識到：不是執法人員在管理他們，而是規則在管理他們；不是他們被迫遵守秩序和規則，而是他們習以為常地遵循秩序和規則。

3、培育公民社會和啟蒙公民意識

在城市化的進程中，無論是行政機關直接承擔城管執法工作，還是將相關工作委托給相應的民間組織來承擔，城管執法的一個重要任務就是培育公民社會和啟蒙公民意識。這就為城管執法規定了更為重大的任務，也提出了更高的要求。在城管執法領域，伴隨著公民意識的覺醒，全面展開授權和委托，建立健全城管執法的權力授予和規范制約機制，便會成為必要。

過程論與參與型行政

在城市化進程中，公民社會的培育和公民意識的啟蒙，更多地依賴于參與型行政實踐的積累，依賴于政府、社會、市場組織、公民相互協作進行公共事務管理的過程之完善。作為現代公共管理的核心概念，“協治”即協作治理或者合作治理，是指“為了實現與增進公共利益，政府部門和非政府部門等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務的過程。”

城管執法領域中參與型行政的發展完善，要求在城管執法過程中廣泛吸收私人參與，充分尊重私人的自主性、自立性和創造性，承認私人在城管執法中的一定程度的主體性，明確私人參與社區建設的權利，強調行政機關對特色社區建設的指導和示范等責任和義務，形成政民共同創造互動、協調、協商和對話的城管執法新局面。

觀念更新和誠信服務

在經濟全球化、信息技術迅猛發展的知識經濟時代，為了更好地滿足社會公眾的多元化服務需求，政府必須能夠及時對政府管理體制作出調整和改造，引進靈活性、彈性化的政府組織結構，樹立服務理念，堅持誠實信義的原則，健全信賴保護機制。

信賴保護原則，所解決的是依法行政原則和法律安定原則之間的沖突問題，其目的在于保障私人的既得權，并維護法安定性以及私人對其的確信。得到法律保護的信賴必須是具有正當性的信賴。所謂正當，是指私人對行政機關的行為或其創造的法律狀態深信不疑，并且對信賴基礎的成立為善意且無過失；如果信賴的成立是因可歸責于私人的事由所導致則此信賴不值得保護。

評價體系和輿論支持

要切實有效地消解“城管網絡形象被妖魔化”，就應當切實地健全和完善城管執法的評價體系，對城管執法給予客觀、全面而有效的輿論支持。

（一）建立和完善城管執法的評價體系

城市規劃、建設、管理是復雜的系統科學，應建立一整套科學決策制度體系，其中的城管執法評價體系，是確保城管執法發揮其應有作用的制度支撐。

1、城管執法標準的明確化與程序化

從城管執法的角度來看，要求對城管執法組織的管理層次和管理幅度設置一定的標準，對城管執法的任務進行細化，在明確總體目標的基礎上，將任務細化為具體指標，進而將其分解到各個部門，分解到每個人。此所謂“天下之事，必做于細。”

為了保障城管執法系統功能的發揮，不同的執法部門必須建立合理的分工協作關系，形成以專門城管執法單位為核心的有機管理系統。在這一系統中，必須打破傳統的權力條塊分割之束縛，使專門城管執法單位處于領導核心的地位，其他負責城管的機構處于輔助專門城管執法單位的地位，服從并忠實履行專門城管執法單位的決議、命令和行政措施。當然，專門城管執法單位應當根據不同領域、不同階段的執法任務，向有關領域的專門管理部門乃至該領域的企業等進行咨詢、委托或者協商，制定相關領域城管執法的標準和程序規范，以形成各領域、各部門之間互相配合、互相監督，標準科學而統一的局面。

2、城管執法與行政法的效率原則

在城管執法中貫徹行政的效率原則，要求避免城管執法活動所消耗的資源與所取得的成效嚴重失衡的狀態，要求城管執法系統中的職、權、責必須明確清晰，因為只有建立了權責明確的城管執法體制，才能保證城管執法的政令暢通和高效運轉。城管行政綜合執法與相對集中處罰權改革將分散在不同部門的相同、相近或者相似的職權集中在一起行使，有助于避免因職能交叉重合、職責模糊不清所引起的各部門互相推諉扯皮、辦事效率低下的弊端。對這種改革進行科學評價，是建立健全城管執法評價體系的重要組成部分。

3、服務意識與服務質量的提高

城管行政綜合執法改革的本來目的，在于解決長期困擾行政執法領域的利益執法、多頭執法、重復處罰等突出問題，防止執法錯位、執法越位和執法擾民，保護相對人的合法權益。但是，城管行政綜合執法的實踐并沒有贏得人們全面的支持和理解。究其原因就在于將城管行政綜合執法改革定位在行政處罰權的集中上面，這本身就具有突出“管制”、偏離現代行政法的服務與合作精神之嫌。簡言之，建立和完善城管執法的評價體系，應當注重服務意識和服務質量的提高。

城管執法的著眼點不在于“罰”，而在于維護社會秩序和規則，建設和諧社會和宜居城市。對于城管執法部門和城管執法人員來說，必須徹底擯棄以“管制”為本位的傳統執法觀念，樹立以“服務為本”的新的執法意識。

4、合法性和正當性的評價

相對集中行政處罰權改革的法律依據來自于《行政處罰法》第16條和《行政許可法》第25條。無論是哪一條，都只是為改變行政執法領域存在的多頭執法、職責交叉重復等問題的權宜之計。要有效地克服當前行政綜合執法改革的諸種弊端，徹底解決城管執法乃至整個行政執法體制的痼疾，就必須將行政執法體制改革納入法制的軌道，建立健全相應的行政組織法規范，通過對城管執法任務的明確化，使相應的判定標準和程序規范得以完善。

城管執法領域的行政組織法規范的完善，涉及到城市政府及其職能部門在城市公共管理方面科學、合理地界定各自的職能，要求在正確定位的前提下進行有關執法機構設置、職能劃分和配置，使得城管執法權力的界定、劃分、銜接、運用以及效能的發揮等方面形成科學的體系與制度。

（二）輿情支持是城管健康發展的重要支撐

對問題的真正了解和透切分析，是解決問題的起點。

既然我們要將自已的城市建成一個美好城市，要將城市建成享受人生的樂土，而城管在其中發揮著重要的作用，那么，就應當讓人們了解城市、理解城管，并參與到城管的過程中來。了解是理解的基礎，了解和理解是作出正確判斷的前提，而參與則是形成理解甚至互動，促使城管不斷得以優化的路徑支撐。

城管需要輿情支持，但是，不應簡單地強調加強網絡輿情管理，靠管卡壓來樹立所謂城管良好網絡形象，而應當從制度上保障廣大人民群眾的知情權、參與權和監督權，重視公民參與，推進公民通過網絡切實參與政治、行政的實踐，培育公民社會和公民意識，使社會和諧成為每個公民的自覺追求，從而推動城管“軟實力”提升，創設良好的發展環境。

結語

城管的違規、違法執法和暴力執法嚴重損害了國家權威和城管執法人員的形象，僅靠事后網絡輿情應對，遠遠無法消解人們對城管的負面評價。城管網絡輿情應對須建立在城管自身的優化之上，而城管的優化須以市民的理解和參與為依托。簡而言之，要提升城管的網絡形象，就應當堅持參與型行政理念，倡導城管過程中的市民參與，將城管行政執法體制改革與創建服務型政府有機結合起來。

（責任編輯：笛音）