城鎮(zhèn)化將成經(jīng)濟(jì)新引擎

2012年召開的中國共產(chǎn)黨第十八次代表大會，明確提出了“新型城鎮(zhèn)化”。胡錦濤總書記說，加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

2012年年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，則進(jìn)一步把“加快城鎮(zhèn)化建設(shè)速度”列為2013年經(jīng)濟(jì)工作的六大任務(wù)之一，提出我國將積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的方針。時任國務(wù)院副總理的李克強(qiáng)在隨后召開的省部級領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)研討班學(xué)員座談會上指出：“協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇”。此后對于城鎮(zhèn)化，李克強(qiáng)有過多次表述“破解城市二元結(jié)構(gòu)難題，走新型城鎮(zhèn)化道路”；“未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化”。

國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部研究員、學(xué)術(shù)委員會副秘書長張立群更表示，城鎮(zhèn)化是未來中國經(jīng)濟(jì)周期的重要抓手，中國現(xiàn)代化最大的潛力在于10億人以上規(guī)模的城鎮(zhèn)化，在于著眼于現(xiàn)代化遠(yuǎn)期目標(biāo)，高品質(zhì)、高水平的城鎮(zhèn)化。

由國家發(fā)改委牽頭，財政部、國土資源部、住建部等十多個部委參與編制的《全國促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》將于2013年上半年對外頒布。該規(guī)劃將涉及全國20多個城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮(zhèn)的建設(shè)，為新型城鎮(zhèn)化提供了發(fā)展思路，提出了具體要求。

按照上述規(guī)劃，未來中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，將遵從“公平共享”、“集約高效”、“可持續(xù)”三個原則，按照“以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的要求，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度擴(kuò)張向質(zhì)量提升“轉(zhuǎn)型”。

這其中，在東部地區(qū)，優(yōu)化提升京津冀、長三角和珠三角城市群，逐步打造更具國際競爭力的城市群；在中西部資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)的地區(qū)，培育壯大若干城市群。在此基礎(chǔ)上，優(yōu)先發(fā)展區(qū)位優(yōu)勢明顯、基礎(chǔ)條件較好的中小城市，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，把有條件的東部地區(qū)中心鎮(zhèn)、中西部地區(qū)縣城和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市。圍繞未來城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略布局，下一步國家將統(tǒng)籌推進(jìn)鐵路、公路、水運、航空、輸油氣管道和城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以此來發(fā)揮其對城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐和引導(dǎo)作用。

溫家寶總理在剛剛結(jié)束的第十二屆人大會議上所做的政府工作報告中這樣提及城鎮(zhèn)化：

城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。要遵循城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律，積極穩(wěn)妥推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。堅持科學(xué)規(guī)劃、合理布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、節(jié)約用地、因地制宜、提高質(zhì)量。

特大城市和大城市要合理控制規(guī)模，充分發(fā)揮輻射帶動作用；中小城市和小城鎮(zhèn)要增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能。

加快推進(jìn)戶籍制度、社會管理體制和相關(guān)制度改革，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口，為人們自由遷徙、安居樂業(yè)創(chuàng)造公平的制度環(huán)境。村莊建設(shè)要注意保持鄉(xiāng)村風(fēng)貌，營造宜居環(huán)境，使城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)良性互動。

兩會期間，城鎮(zhèn)化成為最熱門的話題之一，政協(xié)委員有關(guān)城鎮(zhèn)化的提案超過一百個。

我們要什么樣的城鎮(zhèn)化

今年的政府工作報告指出，要遵循城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律，積極穩(wěn)妥推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。同時要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口。

從這些表態(tài)和表述中可以看出來，新型城鎮(zhèn)化包含三個方面的變化，即發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化思路已經(jīng)從重視城市面積的擴(kuò)大，轉(zhuǎn)向重視人如何走進(jìn)城市，并且能夠很好地生活；政府職能轉(zhuǎn)變，包括更加關(guān)注民生，更加注重公共服務(wù)；發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，從粗放轉(zhuǎn)向精細(xì)管理，從攤大餅到講求科學(xué)規(guī)劃，從運動式造新城到注重文化保護(hù)、環(huán)境保護(hù)和歷史風(fēng)貌和特色的遺存。

國家發(fā)改委副主任徐憲平表示，正在編寫的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃將會體現(xiàn)“以人口城鎮(zhèn)化為核心、以城市群為主體形態(tài)、以綜合承載能力為支撐、以完善體制機(jī)制為保障”的特點。同時將全面提升東部城市群發(fā)展水平，在中西部資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)的地區(qū)培育壯大新的城市群。

人的城市化是核心

民建中央專職副主席辜勝阻代表認(rèn)為，過去我們的城鎮(zhèn)化是土地的城鎮(zhèn)化大大快于人的城鎮(zhèn)化，2.6億農(nóng)民工沒有從農(nóng)民變?yōu)槭忻瘢@是一種半城鎮(zhèn)化，就業(yè)在城市，但戶籍在農(nóng)村，留守兒童、留守婦女、留守老人，有人說我們的城鎮(zhèn)化犧牲了三代人的幸福。

“市民化=就業(yè)+安居+公共服務(wù)均等?！鞭r(nóng)民工市民化是一項高成本的改革。目前農(nóng)民工進(jìn)城難，一方面在于城市“取而不予”，農(nóng)民工難以享受同等基本公共服務(wù)，另一方面是企業(yè)“用而不養(yǎng)”，在工資、社保、福利、培訓(xùn)等方面做的不夠，應(yīng)該深化公共服務(wù)體制改革，使基本公共服務(wù)逐步由戶籍人口向常住人口全覆蓋，把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系，解決從進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)、住房、社保、子女入學(xué)等實際生活問題?，F(xiàn)在全國城鎮(zhèn)人口超過7.1億，其中1/3沒有當(dāng)?shù)貞艏?，許多農(nóng)民進(jìn)了城卻成不了城里人，是一筆很大的欠賬。

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文委員算了一筆賬，藉此推算市民化成本到底多高？

——就業(yè)。目前民營經(jīng)濟(jì)吸納了90%的進(jìn)城農(nóng)民工，必須加大扶持，為進(jìn)城農(nóng)民工“儲備”更多就業(yè)崗位。

——住房。有關(guān)部門調(diào)查，52%的農(nóng)民工住在集體宿舍，47%租住農(nóng)民房，自有城鎮(zhèn)住房的僅為0.7%，其中繳納住房公積金的僅有3%。解決他們的住房，不是一個簡單問題。

——社保。約80%的農(nóng)民工沒有參加城鎮(zhèn)社保。按某中部城市標(biāo)準(zhǔn)測算，如果把各類該交的社保全部繳納，用人單位和農(nóng)民工每月要交682元，一年是8184元。全國算起來，每年資金缺口是一個很大數(shù)額。

——教育。目前，義務(wù)教育階段農(nóng)村學(xué)生1.25億人，有1260萬在城市上學(xué)。只有10%的孩子隨父母進(jìn)了城，現(xiàn)在就讓城市的學(xué)校難以接納。今后隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，還會有大量孩子進(jìn)城，城市該怎么辦？

中國社科院發(fā)布的藍(lán)皮書指出，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，人均成本為10萬元。今后20年內(nèi)，中國將有近5億農(nóng)民需要實現(xiàn)市民化，至少要40萬億—50萬億元的成本。

“推進(jìn)城鎮(zhèn)化，必須邊還欠賬邊推進(jìn)。”陳錫文認(rèn)為，一是要讓農(nóng)民有選擇權(quán)。糾正一個認(rèn)識的偏差，并不是不種地的人都要進(jìn)城，他可以選擇城市，也可以說“不”，留在農(nóng)村。二是要有過渡性政策，讓城市接納農(nóng)民工有一定緩沖時間。

城市要給人們提供各種服務(wù)功能，人的需求包括吃穿、用、住、行，教、醫(yī)、溫、體、保各個方面，都需要城市滿足，這也是人們向往城市生活、追求高生活質(zhì)量的需求，如果城市給不了的話，那么就是一種虛假的城市化。

糾偏攤大餅和城市病

今年各地紛紛提出城鎮(zhèn)化率目標(biāo)，出現(xiàn)一些新苗頭：有的地方拆并村莊，搞“造城運動”；有的地方大拆大建，搞“房地產(chǎn)化”……

陳錫文認(rèn)為過分追求城鎮(zhèn)化率的現(xiàn)象值得警惕。他說，城鎮(zhèn)化應(yīng)量力而行，不要有水分的城鎮(zhèn)化率。辜勝阻也認(rèn)為，近來不少地方片面理解城鎮(zhèn)化，根源是過度依賴土地財政。以地生財，不惜采取行政手段征用農(nóng)地，迫使農(nóng)民上樓，導(dǎo)致土地快速非農(nóng)化，農(nóng)民被邊緣化。這樣的苗頭要高度重視。

對于“拆并村莊”，陳錫文表示，中央一號文件明確提出，“不提倡、不鼓勵在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外拆并村莊”。在很多農(nóng)民新村能看到，新村仍然是空村，年輕人外出打工，新村仍然是留守老人、留守婦女、留守兒童，許多社會問題依然沒解決，不符合農(nóng)民意愿。

“實際上，一些地方的城鎮(zhèn)化建設(shè)，打的是土地指標(biāo)的主意。為的是從農(nóng)村集體建設(shè)用地整理后的新增耕地中，‘倒’出建設(shè)用地指標(biāo)，這種做法已經(jīng)突破現(xiàn)有法律?！标愬a文指出，經(jīng)過嚴(yán)格審批在局部范圍的試點，可以封閉運行。未經(jīng)批準(zhǔn)的，必須規(guī)范。集中力量修訂滯后于現(xiàn)實需要的有關(guān)法律。

辜勝阻認(rèn)為，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要防止“有城無市”的過度城鎮(zhèn)化，避免使新市民變游民、新城變空城的“拉美陷阱”；防止有速度無質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，避免一味追求高速度和規(guī)模擴(kuò)張。

“城鎮(zhèn)化前提是讓農(nóng)民先富起來?！标愬a文說，到2030年我國的人口將達(dá)到高峰，即使城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，還有30%的人生活在農(nóng)村。如果不把農(nóng)村建好，為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化，建成全面小康目標(biāo)無法實現(xiàn)。

對于當(dāng)前一些地方城鎮(zhèn)化跑偏現(xiàn)象，陳錫文認(rèn)為，關(guān)鍵要完善指標(biāo)考核體系?！俺擎?zhèn)化需要有指標(biāo)考核，但指標(biāo)設(shè)計要科學(xué)合理，不能把人口比例作為唯一的考量標(biāo)準(zhǔn)，要把能享受市民待遇的常住人口數(shù)量、比重，以及城鎮(zhèn)的環(huán)境、交通等作為重要的考核指標(biāo)”。

“十五”規(guī)劃提出“走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路”。

陳錫文坦言，10多年下來，結(jié)果并非如此。現(xiàn)在全國有接近670個城市，還有近2萬個鎮(zhèn)。我國小城鎮(zhèn)人口占比從上世紀(jì)90年代初的27%，下降到目前的20.7%。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，許多地方更青睞大城市。

陳錫文分析，“攤大餅”的城鎮(zhèn)化建設(shè)難以持續(xù)，大城市“城市病”凸顯，小城鎮(zhèn)缺少吸引力。如此惡性循環(huán)，與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的方向南轅北轍。

究其原因，陳錫文認(rèn)為，現(xiàn)在的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃突破、修改次數(shù)太多。國際上一般的城鎮(zhèn)規(guī)劃規(guī)定，建設(shè)用地不能超過總面積的30%，我國有的大城市已經(jīng)接近50%。很多城市千城一面。

城鎮(zhèn)化如何合理布局

“要堅持兩條腿走路：一是特大城市和大城市要合理控制規(guī)模，發(fā)揮中心城市的規(guī)模效應(yīng)和輻射作用。二是通過發(fā)展中小城市和做大縣域經(jīng)濟(jì)，鼓勵更多的人就地城鎮(zhèn)化?！惫紕僮枵f。

辜勝阻認(rèn)為，對于東部地區(qū)，要“做好”城市群，通過輻射能力，把周邊的小城鎮(zhèn)納入城市圈內(nèi)。對于中西部地區(qū)，“做多”中小城市，把縣城建成具有一定規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)的中小城市。

陳錫文認(rèn)為，實現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，要解決好兩大關(guān)鍵問題：

一是產(chǎn)業(yè)布局問題。這關(guān)系到如何引導(dǎo)就業(yè)布局和人口布局。“關(guān)鍵是要‘內(nèi)轉(zhuǎn)下沉’：東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的部分產(chǎn)能和新增產(chǎn)能要逐步向內(nèi)地轉(zhuǎn)移，下沉到地級以下城鎮(zhèn)布局。”陳錫文說。二是要改變小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，基本公共服務(wù)相對不足的現(xiàn)狀，增強(qiáng)其吸引力，讓更多農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系。

來自城市管理者的聲音

作為基層城鎮(zhèn)化的操刀人，幾位城市管理者的觀點格外引人關(guān)注。

十二屆全國人大代表、哈爾濱市委副書記、市長宋希斌做客中央人民廣播電臺中國之聲兩會特別節(jié)目《做客中央臺》時說，城鎮(zhèn)化是一個長期的過程，頭緒很多，要抓好產(chǎn)業(yè)支撐、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等很多環(huán)節(jié)。

對于哈爾濱城鎮(zhèn)化的著力點和突破口，宋希斌市長表示，至少要抓好以下幾個環(huán)節(jié)：第一是整體布局，第二是產(chǎn)業(yè)支撐，第三是基礎(chǔ)設(shè)施，第四是公共服務(wù)，第五是資金籌措。他說，只有把這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)搞清楚、弄明白，才能真正做到有條不紊，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展。這些環(huán)節(jié)中最重要的還是規(guī)劃先行，科學(xué)的設(shè)計規(guī)劃是確保城鎮(zhèn)化質(zhì)量的前提，沒有個好的規(guī)劃，在具體建設(shè)中就很難達(dá)到很高的水平。所以，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的第一步就是要按照統(tǒng)籌銜接、合理布局、完善功能、輻射帶動的原則，高起點、高標(biāo)準(zhǔn)、高品位地編制好推動城鎮(zhèn)化建設(shè)的規(guī)劃。

宋希斌表示，今年哈爾濱提出建設(shè)14個試點鎮(zhèn)、20個示范鎮(zhèn)的目標(biāo)，根據(jù)哈爾濱整個區(qū)域和城區(qū)規(guī)劃布局設(shè)計的。規(guī)劃是城鎮(zhèn)化的根基，也是保持城鎮(zhèn)化生命力和可持續(xù)發(fā)展的核心，將來農(nóng)民兄弟進(jìn)城了，他在城市的生活、收入、就業(yè)也就有了保障。

天津市長黃興國認(rèn)為，要讓老百姓享受城鎮(zhèn)化帶來的各項好處，避免出現(xiàn)“被上樓”，首先要解決好居住和就業(yè)問題，“城里有的他都有的，解決安居的問題，解決他的樂業(yè)，樂業(yè)就是有就業(yè)崗位，沒有就業(yè)崗位不行，這是最核心最核心的。”

黃興國同時表示，解除進(jìn)城百姓的后顧之憂，要提供醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險，沒有這兩項保障，城鎮(zhèn)化仍然是難以持續(xù)的。

河南省新鄉(xiāng)市副市長劉森認(rèn)為，城鎮(zhèn)化應(yīng)該考慮各地的發(fā)展差異，不能一刀切。中國發(fā)展很不平衡，不可能千篇一面，東部地區(qū)很發(fā)達(dá)，他曾經(jīng)去考察過，對于各地區(qū)發(fā)展的不平衡非常清楚。因此，他希望新型城鎮(zhèn)化能夠以像新鄉(xiāng)市這樣的二三線城市以小城鎮(zhèn)為重點。加快縣域內(nèi)涵式發(fā)展，提高品質(zhì)城市包括縣域組團(tuán)，持續(xù)開展新城建設(shè)，摒棄擴(kuò)張、攤大餅式的發(fā)展路子，把舊城改造和農(nóng)村改造作為城市建設(shè)和改善民生的主攻方向。

原杭州市市委書記王國平把城鎮(zhèn)化發(fā)展模式分為四種，一是以小城鎮(zhèn)為重點，二是以中等城市為重點，三是以大城市為主導(dǎo)，四是以城市群為主導(dǎo)。但他認(rèn)為，中國的城市化之路必須也只有選擇以城市群為主導(dǎo)的發(fā)展模式。城市群是產(chǎn)業(yè)和人口在空間集聚與擴(kuò)散運動的必然結(jié)果。從各國城市化的模式看，當(dāng)城市化進(jìn)入一定階段后，城市群已逐漸成為城市化進(jìn)程中的主體形態(tài)。在市場機(jī)制作用下，必然在更大范圍內(nèi)，逐步形成以特大城市為龍頭，中小城市和小城鎮(zhèn)集群協(xié)調(diào)分布，城市建保留一定的農(nóng)田、林地、水面等空間，并通過高效便捷的交通走廊相連接的城市群。

吉林省四平市市長石國祥則擺出當(dāng)下推行城鎮(zhèn)化的三大難題，沒錢、沒地、沒資源。他說：我們的資金、技術(shù)、人才、資本都在向高端城市聚集，比如說廣州、深圳、上海、北京，這是最一線的。同時，發(fā)達(dá)地區(qū)在吸引著很多生產(chǎn)要素的聚集，若干年之后我們的很多城鎮(zhèn)在生產(chǎn)要素上將出現(xiàn)空殼化的現(xiàn)象，要想推進(jìn)城鎮(zhèn)的建設(shè)，一定要研究城鎮(zhèn)生產(chǎn)要素的聚集，來支撐這個產(chǎn)業(yè)的聚集，才能形成城鎮(zhèn)發(fā)展的格局。這是在我們城鎮(zhèn)化進(jìn)程當(dāng)中作為最先要解決的問題。

（責(zé)任編輯：笛音）