我國人居環境評價機制的主要問題、原因及政策建議

城市人居環境質量評價研究起于“家庭環境”和“鄰里環境”，包括層高、庭院、區位、衛生條件、建筑與環境協調、空氣質量、街道規劃和公共設備[1]。1991年聯合國人類住區規劃署開始制定住房指數項目，并在此基礎上發展成為城市指數項目[2]。1995年，聯合國可持續發展委員會批準了《可持續發展指標工作計劃》[3]，并構建了聯合國可持續發展指標[4]。同時，世界銀行城市局牽頭構建了全球城市指數，并按照“由下而上”模式與巴西、加拿大、哥倫比亞和美國的九座城市建立了合作關系[5]。西門子公司委托歐洲經濟學人智庫構建了歐洲綠色城市指數[6]。2009年，哥本哈根的綠色城市指數位列榜首，斯德哥爾摩、奧斯陸分列第二、三位，而基輔以33分排名最后。2010年，西門子和經濟學人智庫在歐洲綠色城市指數的基礎上，構建亞洲綠色城市指數。

1993年，吳良鏞先生第一次正式提出建立“人居環境科學”，并在《人居環境科學導論》中提出了人居環境理論分為傳統建筑學階段、廣義建筑學階段和人居環境科學階段，且包含“五大系統”、“五大層次”以及“五項原則”[7]，為評價我國人居環境奠立了理論基礎。封志明等[8]選取地形、氣候、水文、植被等自然因子，構建了中國人居環境自然適宜性評價模型，定量評價了中國不同地區的人居環境自然適宜性。另外，其他學者[9-13]從不同層面，采用定性定量的方法開展了人居環境相關研究。總體上看，我國現有人居環境評價基本上是沿襲西方建成環境評價學的體系，評價方式是一種以概念評價、事后評價為主的主觀評價[14]。人居環境評價的研究成果大部分定位于空間表述，以交流與合意、分析和決策為目標的研究很少，人居環境的價值化評價和政策效果的分析相對薄弱[15]。

為了表彰在城鄉建設和管理中堅持可持續發展戰略，改善城鄉環境質量，提高城鎮總體功能，創造良好的人居環境方面做出突出貢獻的城市、村鎮、單位和個人，原建設部于2000年設立了 “中國人居環境獎”，這是當前國內城鎮建設的最高榮譽獎，它的設立對于促進中國城市的健康發展起到了積極的引導作用。但是，由于地域空間差異、文化風俗差異、城市發展階段差異等客觀原因導致人居環境評價過程中面臨一些實際問題，亟須解決。

一、人居環境評價機制面臨的主要問題

（一）評價標準混亂問題突出

2010-2012年開展的適合中國國情的人居環境評價機制研究發現，至2010年底，全國287個地級以上城市中，80.1%的城市提出“生態城市”建設目標，其中，東、中、西部地區分別有87.0%、77.3%、72.6%的地級以上城市提出這一目標；全國46.3%的地級以上城市提出建設“低碳城市”目標，東、中、西部地區分別有52.2%、44.5%、38.7%的地級以上城市提出此目標。另外還有諸如“低碳生態城市”、“綠色低碳生態城市”、“生態宜居城市”等多個名稱。但由于沒有統一的標準和要求，各個地區都在給自己的低碳、生態建設劃定標準，比如杭州出臺了50條“低碳新政”，無錫則建立了6個低碳體系，地區各企業紛紛制定了獨立的指標體系，最終導致標準參差不齊。

（二）評價指標脫離實際情況嚴重

現有指標過度注重指標數據的可獲得性，導致很多與民生相關的指標沒有納入人居環境指標體系。調研發現，人居環境中居民最關心的三個問題分別是空氣質量、住房問題、養老服務問題，但在聯合國人居獎和中國人居獎指標體系中均缺乏足夠的考核指標。在居住環境方面，反映問題比較多的是物業管理，很多老城區基本處于無人管理的狀態。在城市景觀標識設計、建筑風格方面，老城區主要路口與地段缺乏具有特色的標識，甚至沒有道路標識。在城市管理方面，食品衛生、交通秩序及市場管理的居民滿意度評價較低。

（三）評價獎項影響力弱

自1989年聯合國人居署設立聯合國人居獎以來，中國已16次榮獲聯合國人居獎，1次年度聯合國人居獎特別榮譽獎，而自2000年原建設部設立中國人居環境獎以來，全國僅有28個城市獲得“中國人居環境獎”，360個單項獲得“中國人居環境范例獎”。調查發現，在與城市人居環境相關的各類評比獎項中，人居環境獎的影響力目前較弱，不僅遠遠低于“全國文明城市”、“國家衛生城市”等部委的榮譽獎，在媒體和公眾中間的影響力也不如一些商業調查機構的評比結果。比如零點調查公司、美世公司的調查評比結果每年都被媒體和社會廣泛引用，但人居環境獎的“曝光率”則微乎其微，因此，其它部門開展的對改善人居環境實施效果很好的項目未能參加申報。

（四）人居環境公共參與程度低

調研發現，就改善人居環境狀況所依靠的主導力量來看，26.6%的市民認為需要依靠提高公眾的人居環境意識，50.7%的市民認為是依靠政府的高度重視和執法力度的加強，22.7%的市民認為是增加財政投入力度。由此可見，公眾對人居環境建設依賴政府的思想依舊嚴重。另外，通過對居民自覺參與改善人居環境行動的調查發現，21.1%的家庭進行生活垃圾分類處理，49.6%的家庭偶爾會分類處理，29.3%的家庭表示從未考慮過。25.1%的家庭對日常生活用水進行回收利用，49.8%的家庭偶爾會這樣做，18.3%不會進行回收利用。調查還顯示，27.2%的市民對于人居環境遭受破壞或污染問題舉報過，64.5%的市民表示沒舉報過，8.3%的市民不關心這類問題。

二、人居環境評價機制不足的主要原因

（一）獎項僅是激勵性標準

聯合國人居環境獎是為了使國際社會和各國政府對人類住區的發展和解決人居領域的各種問題給予充分的重視，而鼓勵和表彰世界各國為人類住區發展做出了杰出貢獻的政府、組織、個人的獎項。該獎項并非承認某個城市居住環境的優越性，而是承認政府、組織或者個人為改善人居環境所做的貢獻。中國人居環境獎是為了表彰在城鄉建設和管理中堅持可持續發展戰略，改善城鄉環境質量，提高城鎮總體功能，創造良好人居環境方面作出突出貢獻的城市、村鎮、單位和個人。因此，無論聯合國人居獎和中國人居環境獎，都僅僅是一種激勵性標準，不是一種專門評價人居環境優劣并給出指導性意見的考核標準，對人居環境的規劃、建設、管理的促進作用十分有限。

（二）部分指標脫離實際

我國不同地域的城市，發展階段與自然環境差異十分巨大，這要求人居環境建設要因地制宜和評價指標有足夠的彈性才能對不同地區的人居環境改善起到指導作用。而現有指標在此方面存在明顯不足。

一是指標的選取和定值缺乏地域特色。現有指標過分強調普適性和城市間的可比性，其篩選大都基于統計部門和地方政府部門的統計數據，無法反映城市間相異的特征性要素的狀態水平，缺乏針對性。二是評價指標體系缺乏動態性。人居環境發展目標是隨著人們需求的改變而不斷反饋并逐步建立新目標的過程，指標應反映不同發展階段人居環境建設的特點，隨著城市建設的進步而有所不同，而事實并非如此。三是指標一刀切，剛性有余，柔性不足，缺乏分級分類考慮，可操作性差，既不利于發達城市向更高水平的邁進，又限制了欠發達城市建設人居環境的信心。四是城市規劃的制定與實施脫節嚴重。目前我國人居環境缺乏獨立的規劃，指標落實只能依附于傳統的城市規劃而難以實施，一方面歸結于傳統城市規劃編制過程漫長、任務繁重，部分規劃的內容空泛而缺乏可操作性，限制了人居環境目標的有效實施；另一方面在于人居環境指標牽涉編制部門、實施部門、管理部門，部門間責任不明確，協調困難，導致城市規劃編制與人居環境建設實施脫節。調查發現，全國多處新城公共建筑富麗堂皇，道路超前的寬，景觀面積超前的大，而住房價格虛高，住宅大量空置，街道空曠無人，變成名副其實的“龜城”、“空城”、“臥城”、“鬼城”。

（三）缺乏長效管理考評機制

長期以來，粗放型的經濟發展模式和資源掠奪式的開發，造成不少地方生態環境遭到破壞，建設速度往往趕不上破壞速度，人居生態環境仍在繼續惡化。由于經濟利益的驅使和管理層缺乏人居環境長期管理意識，部分城市在爭人居環境獎的時候，大搞人居環境建設，一旦評上后，對人居環境的管理重視程度明顯下降，人居環境質量甚至回到評價前的水平，“為評獎，重建設，輕管理”的現象普遍存在，人居環境“低水平重復建設”現象嚴重。

（四）公眾參與流于形式，不影響實際決策結果

調研發現，部分地方政府為短期快速提升政績，對一些明顯破壞人居環境的污染項目視而不見，實施邊建設、邊規劃、邊審批的“三邊工程”工作程序。決策信息資料的提供局限于“決策討論圈”，社會公眾難以影響決策。決策評估上，重視決策意圖貫徹，重視經濟效益，輕視環境和社會效益。決策氛圍上，突出決策的保密性，忽視決策的公共性。決策責任追究上，由于缺乏集體性決策程序，事后的決策責任追究困難。基本上，公眾參與淪為一種程序，嚴重打擊了公眾參與的積極性。

三、完善適合中國國情的人居環境評價機制的對策建議

（一）構建適合中國國情的人居環境評價標準

樹立人居環境的正確導向，完善人居環境標準的考察內容，全面貫徹落實以人居環境質量為核心的精神，引導參評城市樹立注重質量的良好氛圍。加大生態文明與城鎮化質量等相關內容的考評，避免城市功能定位不明、千篇一律、盲目追求“大而全”等粗放發展現象的發生，加強對城區盲目擴張和老城改造、交通擁堵、環境污染、公共資源等內容的考察。制訂人居環境分級和分類評價體系，增強人居環境評價標準對不同地區人居環境實踐的導向作用，突出人居環境建設的階段性、地域特色和多樣性。完善單項指標的指標解釋、計算方法、數據來源以及評價要求，提高指標的科學性和可操作性。

（二）嚴格人居環境考評機制，注重考核實效

嚴格申報條件，對造成嚴重影響的群體性事件、重大安全生產或生態環境事故，實行一票否決。確保申報材料的真實性，不得出現虛報、謊報的情況，一經查出，嚴肅處理。嚴格考核程序，建立人居環境考評機構，實行相關機構日常考核和年度考核制度。建立城市人居環境規劃編制審查制度，加大人居環境指標在建設、管理全過程中的落實力度，凡是偏離既定目標或已批準規劃而無法糾正的，應除名并通報批評。制訂人居環境檢查評比制度，開展對全國各類生態城的評比考核工作，切實提高考核標準對改善人居環境質量的指導作用。

（三）建立人居環境監督管理長效機制

加強對獲選城市的人居環境質量后評估，防止規劃實施偏離既定目標，定期對規劃進行回顧修正，有重大修改的應報規劃審批機關重新批準。建立科學發展統計監測平臺，編制人居環境綜合指數和居住環境、生態環境、經濟發展指數和社會和諧等分項指數，加強對城市人居環境質量的動態評估和考評指標指數的測評，測評結果在國家級主要媒體上公開發布，接受社會監督。統籌開發人居環境監測管理系統、人居環境應急指揮系統，打造“以統為主、統分結合”的數字化人居環境管理系統，建立適合的人居環境建設和管理要求的高水平人居環境科技機構、實驗室、工程研究中心和企業技術中心等，提升人居環境管理水平。

（四）加強宣傳與引導，擴大人居環境獎項的影響力

加強學會、NGO等社團組織在組織申報工作、組織專家推薦與評選工作、后評估工作方面的作用。調動地方城市積極性，組織創建城市市長和相關負責人學習研討聯誼會，發揮中國人居環境獎獲獎城市的示范帶頭作用，共同研究和探討人居環境建設的新理念，互相學習和交流。主辦“中國人居日” 宣傳活動，總結中國人居環境建設的經驗和教訓，充分喚起社會對改善人居環境的緊迫性和重要性的認識。

（五）建立切實有效的公眾參與制

打破“一把手”獨斷決策的局面，形成專家評審、公眾參與、政府決策三位一體的考評機制。真正做到決策必咨詢論證、決策必專家評議、決策項目必社會公示，公眾意見必政府考慮。優化公眾參與流程，拓展公眾參與途徑，加大專業社會調查機構對城市人居環境問卷群眾滿意度和人居環境公眾評分的調查，提高群眾人居環境評價的權重，凡群眾滿意度不合格，不納入當年考核評價范圍。加強公眾參與的制度化、程序化和法律化，提升公眾參與人居環境建設的社會責任感與使命感，有效激發其參與熱情。

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（責任編輯：趙靜）