政府應(yīng)對突發(fā)事件中的不確定性研究

摘要：全國兩會召開之后，新一屆的中國政府班子已經(jīng)確定，構(gòu)建安定有序的和諧社會，仍然是政府當前工作的重中之重。突發(fā)事件的不確定性是應(yīng)急管理的關(guān)鍵所在，只有把握了不確定性才能夠因事因地制宜，才能夠擺脫傳統(tǒng)應(yīng)急管理思維定勢的誤區(qū)。目前，政府應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急管理研究主要集中在應(yīng)急管理預(yù)案、體制、機制、法制等方面，缺乏對于突發(fā)事件應(yīng)急管理不確定性方面的研究。在新形勢下如何把握突發(fā)事件的本質(zhì)，優(yōu)化應(yīng)對策略，發(fā)揮各利益相關(guān)者的作用是應(yīng)急管理研究的前沿課題。因此，對于突發(fā)事件應(yīng)急管理不確定性的研究，有助于豐富應(yīng)急管理研究理論體系，為突發(fā)事件應(yīng)急管理理論提供一個新的研究方向。

關(guān)鍵詞：和諧社會；突發(fā)事件；應(yīng)急管理

中圖分類號：C63 文獻標識碼：A 文章編號：1006-026X（2013）04-0000-02

一、突發(fā)事件不確定性的特征：

突發(fā)事件通常具有緊急性、威脅性和不確定性三大特征，而不確定性是突發(fā)事件發(fā)生的最本質(zhì)特征。突發(fā)事件的不確定性加大了應(yīng)急管理的難度，總的來說其不確定性主要表現(xiàn)為以下三個方面：

（一）事件征兆跡象的不確定。突發(fā)事件通常是在人們猝不及防、毫無準備的情況下發(fā)生的，屬于非常態(tài)的事件，這種非常態(tài)性也加重了人們的恐慌，降低了應(yīng)急能力。也就是說，突發(fā)事件發(fā)生的時間、地點難以預(yù)測和把握，發(fā)展過程難以控制。即使事件發(fā)生前有一些征兆但由于人們認識的局限性或者疏忽亦無法對其進行有效防范。尤其是一些重特大自然災(zāi)害人們往往無法獲取任何有效征兆，或其潛在隱藏的危機一旦浮出水面便以迅雷不及掩耳之勢蔓延，對社會造成巨大威脅和損失。例如汶川地震的發(fā)生幾乎沒有征兆，即使一些反常跡象也很難被人們所識別與把握。

（二）事件影響程度不確定。突發(fā)事件是一種緊急的、非常態(tài)的事件。在事件來臨時，受到慣性思維的影響，人們往往采用常態(tài)管理的思維去判斷事件的性質(zhì)，以標準化、規(guī)范化的處置模式去應(yīng)對。這種簡單的、封閉性、確定性的處置策略對于復(fù)雜的、動態(tài)的、不確定的突發(fā)事件是不相適應(yīng)甚至是無效的。另外，相關(guān)部門對于事件性質(zhì)定位的誤判致使錯失良機，進而使事件進一步演化為危機事件。如非典、禽流感，最初只是局部性的傳染病事件，但由于對事件性質(zhì)的誤判，對其危害性、緊迫性未能引起足夠重視而延誤時機，最后演變成為影響全球經(jīng)濟社會正常秩序的危機事件。

（三）事態(tài)演變的不確定。突發(fā)事件造成的危害影響很難在第一時間定性，由此增加了救援和對事態(tài)控制的難度。突發(fā)事件本身是一個高度開放性的系統(tǒng)，它對于社會各要素的反應(yīng)具有高度敏感性。事件剛發(fā)生時可能是僅僅為一個小事件，但最后卻可能因為各種因素的介入而演變成重大突發(fā)事件。如貴州甕安事件、湖北石首等群體性事件，開始時只表現(xiàn)為少數(shù)利益相關(guān)者之間的沖突，后來由于圍觀者的大量涌入而演變?yōu)橹卮笕后w性事件。

二、加強對政府應(yīng)對突發(fā)事件中的不確定性研究的意義：

（一）有利于降級突發(fā)事件的的復(fù)雜程度。

由于不確定性的存在，相對于常規(guī)管理而言，應(yīng)急管理則呈現(xiàn)出應(yīng)急決策非程序性、應(yīng)急管理任務(wù)的艱巨性和臨時性、組織機構(gòu)和人員結(jié)構(gòu)臨時性等特征。由于事件的準備、處理時間有限，應(yīng)急救援機會稍縱即逝，相關(guān)行動需要在最短時間做出有效決策，因此，應(yīng)急管理的時效性要求高于常態(tài)管理。應(yīng)急決策需要在短時間內(nèi)和高強度的壓力下迅速做出決策，決策是非程序化的。比如地震救援的黃金72小時。突發(fā)事件發(fā)生后，原先的社會秩序造成破壞，信息獲取和處置應(yīng)對上大多處于孤立狀態(tài)，社會公眾往往處于緊張、恐慌、激動之中，加上突發(fā)事件應(yīng)對時間的緊迫性以及應(yīng)急處置的信息資源的匱乏使得突發(fā)事件發(fā)生后人們往往不知所措。這些表現(xiàn)都進一步增加了突發(fā)事件應(yīng)急管理的不確定性。因此，加強突發(fā)事件不確定性研究，有利于降低應(yīng)急管理難度以及突發(fā)事件的復(fù)雜程度。

（二）有利于創(chuàng)新政府應(yīng)急管理模式

突發(fā)事件通常具有極強的時效性，錯過了最佳處置時機，往往事倍功半或者造成不良的后果。如果采用常規(guī)的組織方法和模式，則往往不能夠滿足事件處置所需要的人力、物力需求，最終影響任務(wù)完成質(zhì)量。另外，常規(guī)的職能組織由于是以專業(yè)職能分工為基礎(chǔ)，人們的注意力易被局限在相對險隘的部門范圍內(nèi)。此外，常規(guī)的組織模式還會受到部門利益、本位主義等觀念的影響，而忽視整體利益。突發(fā)事件的不確定性要求突發(fā)事件應(yīng)急處置對來自內(nèi)部的以及外部的刺激應(yīng)有非常敏感的反應(yīng)，因為即便是一個細節(jié)都有可能對整個事件及社會產(chǎn)生重大影響。突發(fā)事件應(yīng)急管理只有對外界刺激的高度敏感，才能根據(jù)外部條件的變化而及時、適時、靈活地調(diào)整應(yīng)急行動計劃，合理分配應(yīng)急資源。在國際形勢復(fù)雜多變、金融危機的風(fēng)險猶存、國內(nèi)維穩(wěn)壓力增大的形勢下，創(chuàng)新政府應(yīng)急管理模式，提升應(yīng)對能力變得尤為重要。

（三）有利于把握應(yīng)急管理的關(guān)鍵

突發(fā)事件應(yīng)急處置實際上就是進一步把突發(fā)事件的不確定性、緊急性和威脅性等基本特點，從未發(fā)生到發(fā)生之間、單維度到多維度之間建立聯(lián)系。不論是在事件未發(fā)生到發(fā)生之間還是應(yīng)急處置時單維度到多維度之間的聯(lián)系，其紐帶和關(guān)鍵都是突發(fā)事件的不確定性。突發(fā)事件的不確定性本質(zhì)要求應(yīng)急管理抓住這一關(guān)鍵特性，也僅有在把握了這一本質(zhì)才能更加科學(xué)有效的展開相關(guān)行動。應(yīng)急管理研究是從眾多案例與實踐中逐漸摸清規(guī)律，自我完善的過程。因此，加強對突發(fā)事件不確定性的研究，是對突發(fā)事件更深層次的認識，也是總結(jié)應(yīng)急管理經(jīng)驗，提升應(yīng)急管理能力的有效途徑。

三、應(yīng)對突發(fā)事件不確定性的策略：

人類對世界的認識是一個從無到有，從少到多的過程。隨著經(jīng)驗的增加和科學(xué)技術(shù)的進步，越來越多不可控的事物多逐漸處于人類的掌控之中。應(yīng)急管理各主體對于突發(fā)事件的認知能力直接影響到應(yīng)急管理行動，公眾的風(fēng)險防范意識、應(yīng)急處置能力以及應(yīng)急心態(tài)對于應(yīng)急管理也是至關(guān)重要。在當前時期，要增強政府應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急管理能力就必須提高對突發(fā)事件本質(zhì)的認識，加強對應(yīng)對過程中不確定性的了解。具體可以從以下三個方面人手：

（一）加強對突發(fā)事件相關(guān)知識的了解

加強對突發(fā)事件的認知可以增強人們對于未來事物的有效預(yù)期，減輕人們對于不確定性所造成的焦慮和不安，提升公眾應(yīng)對突發(fā)事件的能力。比如對于災(zāi)害性天氣的有效預(yù)測和認知，可以有效減少生產(chǎn)生活的各種損失。例如在2004年印度洋海嘯災(zāi)難中，一名年僅10歲的英國小女孩，憑借地理課上學(xué)習(xí)到的基本生存知識，準確預(yù)測了海嘯的到來，成功挽救了幾百人的性命。這說明進行預(yù)防災(zāi)害的科學(xué)知識的普及教育，強增公眾對突發(fā)事件的認知能力絕非小事。提高全社會的災(zāi)害認知能力，有賴于實實在在、卓有成效的災(zāi)害預(yù)測預(yù)防科普知識的教育。將科普教育納入災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)，提升社會對突發(fā)事件征兆的識別能力及應(yīng)急自救能力，是降低突發(fā)事件不確定性的應(yīng)有舉措。

（二）提升公眾突發(fā)事件風(fēng)險管理能力

確定性存在于不確定性之中。按照海恩法則的分析，大多數(shù)突發(fā)事件都有一個漸變演進的過程，先是有失誤而形成危機隱患，這種失誤造成的隱患就是形成危機的“苗頭”，由“苗頭”而演變?yōu)槲C。所以要有效應(yīng)對突發(fā)事件的發(fā)生，關(guān)鍵是要有“苗頭”意識，即風(fēng)險防范意識。將提升公眾風(fēng)險防范意識貫穿于應(yīng)急管理工作中并作為常態(tài)管理下的一項重要工作任務(wù)，全面提升公眾風(fēng)險防范能力。提升公眾風(fēng)險防范意識迫切需要加強風(fēng)險防范意識的教育普及工作，做好風(fēng)險防范意識教育規(guī)劃。建立政府部門、新聞媒體以及社會組織協(xié)同開展防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育的機制，把風(fēng)險防范意識教育提高到戰(zhàn)略性角度，讓公眾樹立起強烈的風(fēng)險防范意識，用前瞻性的眼光看待可能引發(fā)突發(fā)事件的“苗頭”，真正做到未雨綢緩。

（三）提升風(fēng)險信息管理能力

信息的缺失是突發(fā)事件不確定性產(chǎn)生的根源。現(xiàn)代社會是高度信息化的社會，與之相伴的是信息的不對稱，由此導(dǎo)致事件風(fēng)險增大。提升全社會對于風(fēng)險信息的處理能力，一方面就是要提升公眾對于風(fēng)險信息的識別和管理能力。在中國深入改革的過程中，勢必要觸及多個利益集團，不可避免地引發(fā)矛盾與沖突。在信息海洋中，及時辨別各類風(fēng)險信息并對其進行有效管理，是明確事件真相、粉碎謠言的重要途徑，也是應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急管理不確定性的有效舉措。另一方面提升社會風(fēng)險信息處理能力還有賴于完善的風(fēng)險信息交流和溝通機制。需要進一步暢通政府、社會團體、媒體、風(fēng)險專家和公眾之間的風(fēng)險信息溝通渠道，建立社會多方參與、信息共享的風(fēng)險信息交流互動機制，保障風(fēng)險信息能夠第一時間得到處置和發(fā)布。