從公共政策視角分析我國政府治理的新趨勢

摘要：在我國長期的政治實(shí)踐過程中，形成了國家行政機(jī)關(guān)即政府在公共政策制定、執(zhí)行、評(píng)估等政策過程中的主體地位，公共政策的變化直接決定著政府具體的治理行為。隨著政策科學(xué)的進(jìn)一步發(fā)展，我國政府的治理也呈現(xiàn)出新的趨勢：公共政策執(zhí)行過程中更加注重執(zhí)行主體自主性人格的發(fā)揮；努力構(gòu)建多元合作治理的公共政策執(zhí)行體制；探索公共政策評(píng)估工作的創(chuàng)新發(fā)展，積極完善政府治理過程。

關(guān)鍵詞：公共政策 政府治理

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-026X（2013）04-0000-01

一、公共政策與政府治理

公共政策是以政府為核心的政策主體依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，通過對(duì)社會(huì)中多元利益主體的各種利益矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)、對(duì)各種利益訴求進(jìn)行選擇與整合，在追求有效增進(jìn)與公平分配社會(huì)利益、實(shí)現(xiàn)利益平衡與和諧的過程中所制定的行為準(zhǔn)則。

在我國，國家行政機(jī)關(guān)在長期的政治實(shí)踐中占據(jù)了公共政策制定與執(zhí)行等政策過程中的主體地位，公共政策與政府治理有著密切的聯(lián)系。一方面公共政策作為政府管理活動(dòng)的重要手段，全面體現(xiàn)在政府管理活動(dòng)的具體過程之中，從一定意義上來說，政府治理公共事務(wù)的過程也即實(shí)踐公共政策的過程；另一方面，公共政策作為社會(huì)公共權(quán)威制定的行動(dòng)方案或行動(dòng)準(zhǔn)則對(duì)有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人的行動(dòng)起著指導(dǎo)與規(guī)范的作用。公共政策具有歷史性，隨著一國所面臨的瞬息萬變的內(nèi)外部環(huán)境的變化而變化，其指導(dǎo)著政府的具體治理行為并不斷探索并歸納政府行政的內(nèi)在規(guī)律性，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。

二、公共政策執(zhí)行主體與政府行政人員的自主性人格

公共政策執(zhí)行或?qū)嵤┦钦叻桨副徊杉{后，政策執(zhí)行者通過一定的組織形式，運(yùn)用各種政策資源，經(jīng)解釋、實(shí)施、服務(wù)和宣傳等行動(dòng)方式將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)效果，從而使既定的政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的過程。其中，政策執(zhí)行主體的素質(zhì)對(duì)政策落實(shí)的效果具有重要的意義。在我國，各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員構(gòu)成了公共政策執(zhí)行的主要主體。

長期以來，世界范圍內(nèi)的公共政策執(zhí)行組織通常采用官僚制的組織形式。官僚制組織的顯著特征為：權(quán)力集中，層級(jí)分明；官員照章辦事，循規(guī)蹈矩；官員行為標(biāo)準(zhǔn)化、非人格化；運(yùn)用相對(duì)固定的行政程序來實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。官僚制是一種強(qiáng)大而有效率的工具，然而以控制為特征的官僚制組織體系沒有給行政人員充分發(fā)揮自主性人格的條件，組織所設(shè)定的絕大多數(shù)規(guī)范都是限制行政人員行為的。行政人員只不過是這一治理體系龐大機(jī)器中的一個(gè)部件，制度的客觀性剝奪了行政人員的自主性。

進(jìn)入21世紀(jì)之后，社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性不斷增長，官僚制組織所能夠達(dá)到的“準(zhǔn)確、迅速、可依賴性、可預(yù)測性”特性受到了沖擊，原本設(shè)計(jì)完美的組織形式，顯得力不從心，用“確定性”應(yīng)對(duì)“不確定性或復(fù)雜性”已變得不合時(shí)宜，尤其是在危機(jī)頻發(fā)的當(dāng)今社會(huì)，這種“以不變應(yīng)萬變”的思維方式，使政府機(jī)關(guān)及其行政人員在處理公共事務(wù)，為社會(huì)提供公共服務(wù)時(shí)，往往處于被動(dòng)尷尬的局面，深感有心無力。因此，官僚組織，尤其是行政人員，面臨新的社會(huì)環(huán)境，思維方式應(yīng)當(dāng)要發(fā)生改變。

首先，公共政策執(zhí)行不僅要注重能夠處理的社會(huì)事物和提供的公共服務(wù)，而且更加注重這種處理方法和服務(wù)的質(zhì)量問題，即是否符合更大范圍的公眾的期望。其次，強(qiáng)調(diào)行政人員要有“以變應(yīng)變”的處理問題的姿態(tài)和方法。依附與盲從的行為方式是沒有主見、沒有原則、沒有見地的，它總是處于被動(dòng)、依賴、從屬地位的狀態(tài)，并按照特定規(guī)范處理社會(huì)事物、提供公共服務(wù)。行政人員充分發(fā)揮自主性人格，在行政活動(dòng)中，以想象力和創(chuàng)造力為前提，不墨守成規(guī)，而是根據(jù)自己的自主判斷來展開行政活動(dòng)，在處理一切具體問題時(shí)，不是僅根據(jù)具體的條條框框，而是遵循法律法規(guī)的基本原則，將法律規(guī)范具體化、明確化，充分發(fā)揮想象力，創(chuàng)造性地解決問題。

三、公共政策執(zhí)行體制與政府治理新模式——多元合作治理

我國傳統(tǒng)的公共政策執(zhí)行體制是政治、經(jīng)濟(jì)和行政長期一體化的結(jié)果。其突出特點(diǎn)是政府處于公共權(quán)力的中心，即享有公共政策制定的權(quán)力，又享有公共政策執(zhí)行的權(quán)力，其他非政府公共組織基本上被排斥在公共政策執(zhí)行體制之外，政府成為唯一的公共政策執(zhí)行主體。然而，政治現(xiàn)代化促進(jìn)了公眾主體意識(shí)的覺醒，公民不再僅僅滿足于作為公共政策的客體而存在，而是強(qiáng)烈的要求向公共決策系統(tǒng)表達(dá)自己的意愿，使公共政策能夠充分地代表自己的利益。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)市場化導(dǎo)致利益多元化格局的形成，形成了所有者階層、經(jīng)營者階層和勞動(dòng)者階層等具有不同利益的群體。不同的利益群體為保護(hù)自身的合法權(quán)益，尋求公平競爭的機(jī)會(huì)，要求享有公共管理的權(quán)力，參與公共政策的制定與執(zhí)行。此外，社會(huì)信息化及全球化發(fā)展等因素給世界發(fā)展增添了許多不確定因素，政府面臨的公共問題越來越多，出現(xiàn)了許多新的政策領(lǐng)域，單靠政府的力量已并不能應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的變化。因此，除政府以外的其他社會(huì)實(shí)體（公民個(gè)人、企業(yè)、非政府組織等）逐漸加入政策過程，并與政府形成一種相對(duì)穩(wěn)定的關(guān)系形態(tài)。

公共政策由政府一家獨(dú)攬的局面被打破，并且逐漸呈現(xiàn)多元合作治理的發(fā)展趨勢：擴(kuò)大公共政策主體，主體與主體之間由傳統(tǒng)的自上而下的統(tǒng)屬與制約的不平等關(guān)系向公共部門與私營部門進(jìn)入市場平等競爭，主體之間關(guān)系呈平板式轉(zhuǎn)變；主體間不再以權(quán)力為紐帶，形成以契約與合同為基礎(chǔ)的關(guān)系；調(diào)控手段也由行政權(quán)力轉(zhuǎn)為法律權(quán)力為主，通過主體間的互動(dòng)合作推進(jìn)政策執(zhí)行。

四、公共政策評(píng)估與政府治理的完善

公共政策評(píng)估是政策過程的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是指評(píng)估主體依據(jù)一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，通過一定的程序和步驟，對(duì)政策實(shí)施總的價(jià)值因素和事實(shí)因素進(jìn)行分析。然而，在我國公共政策評(píng)估一直以來是政策過程中一個(gè)相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)，評(píng)估工作存在著許多問題：首先，政策評(píng)估沒有明確的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。政策評(píng)估存在著因過分強(qiáng)調(diào)對(duì)上級(jí)組織、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)甚至是對(duì)擁有政策權(quán)力的某一個(gè)人或幾個(gè)人負(fù)責(zé)以及對(duì)國家及公共組織的各項(xiàng)方針政策、法律制度負(fù)責(zé)，從而導(dǎo)致執(zhí)行投機(jī)，機(jī)械執(zhí)行，乃至野蠻執(zhí)行等執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的偏差。其次，我國政策執(zhí)行評(píng)估主體單一。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人壟斷評(píng)估權(quán)力，個(gè)人觀點(diǎn)、個(gè)人意志左右評(píng)估過程和評(píng)估結(jié)果；評(píng)估組織暗箱操作，社會(huì)成員極少有參與評(píng)估的機(jī)會(huì)；社會(huì)輿論評(píng)估流于形式，不能發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。再次，我國政策執(zhí)行評(píng)估結(jié)論無效，政策評(píng)估結(jié)果流于形式，不能對(duì)獎(jiǎng)懲發(fā)揮應(yīng)有的指導(dǎo)作用。

新時(shí)期，政府不斷總結(jié)已有評(píng)估工作的經(jīng)驗(yàn)并對(duì)評(píng)估工作的創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)行著積極探索，以更好地促進(jìn)政府治理工作的完善。具體來說，在對(duì)政策評(píng)估工作的認(rèn)識(shí)上，科學(xué)民主決策已經(jīng)是政府行政的基本理念，科學(xué)民主決策制度正逐步形成。重大項(xiàng)目上馬前和重大決策出臺(tái)前進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)效益“雙評(píng)估”的機(jī)制已在全國推廣；在政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)制定方面，我國政府積極努力探索健全的評(píng)估績效標(biāo)準(zhǔn)體系，包括效果標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)以及效應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)；在評(píng)估組織方面，努力構(gòu)建多元的評(píng)估主體；在評(píng)估結(jié)果運(yùn)用方面，實(shí)現(xiàn)政策評(píng)估制度化，通過制度將評(píng)估結(jié)論與有關(guān)人員的獎(jiǎng)懲直接聯(lián)系起來，真正實(shí)現(xiàn)政策過程的責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，使政策評(píng)估發(fā)揮其應(yīng)有的激勵(lì)與監(jiān)督作用。