平等理念視角下的行政決策分析

摘 要：平等理念融入行政法是現代行政發展的必然趨勢，其內涵著行政主體與行政相對人在人格、地位以及權利等方面的平等。行政決策必須在平等理念的指引下，把利益平等視為決策之核心，同時賦予民眾對等的決策權利，通過多元利益主體的平等博弈，推進行政決策的科學化、民主化和法制化，從而最終實現社會利益的合理分配以及人民福祉的增進。

關鍵詞：行政決策；平等理念；利益博弈

中圖分類號：D63-3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2013）01-0111-04

經驗表明，缺乏平等理念的行政決策往往成為利益沖突乃至社會沖突的導火索。長期以來，政府部門在政績與效益的強烈驅使下，在行政決策過程中習慣性地把公眾當成被告知的對象，忽視公眾表達利益訴求、參與決策等平等性權利的享有和行使，從而增加新的矛盾隱患、引發新的官民沖突，甚至導致巨大的政治經濟損失。平等理念在行政法的融入實現了對傳統“依附”行政的超越，體現了現代行政與契約精神的融合，更秉承了公平正義這一法治之精髓，也只有在平等理念的指引下行政決策才能有效保證公眾權益的行使和享有，從而緩解或消除矛盾沖突，最終實現多元利益的合理協調與配置。

一、平等理念在行政法中的確立

平等理念源自于契約理念的擴展，它要求契約雙方地位平等、權利義務平等、意志參與平等，強調契約雙方的主體性與平等性。契約理念融入現代行政本質上是私法中的契約在公法中的運用，意味著以私法中的契約方式來實現行政權的行使，實現行政的目標。傳統政治理論和法學理論，只強調公民政治參與權的平等、公民相互之間的平等，而忽視了行政機關與公民在行政法律關系中的平等問題。“在法律規范的世界中，國家和私人，在法律面前都是平等的，一樣是服從法律權利義務的主體。在行政相對人本身所負有的為或不為一定行為的義務本身不是對行政主體的服從，而是對法律的服從。因此行政主體與行政相對人之間的關系應該是一種平等的關系。它們在法律上都是具有獨立身份和相對自主性的主體，都應當平等地遵守法律、平等地受法律保護。”［1］契約理念在行政法中的植入，意味著蘊含于其中的平等理念在行政法中的確立。將契約理念所體現的平等精神引入行政法，既是私法契約精神向外的自然延展，也是現代行政和行政法自身發展的必然趨勢。

二、平等理念在行政法中的內涵

（一）人格平等

人格是人立足于社會的資格，人格平等是一切平等的基礎。溫家寶總理所說的“讓人民生活得更有尊嚴”的本質內涵就是全體公民在法律主體資格上的平等，即人格上的平等，只要是中華人民共和國的公民，無論其民族、性別、職業、家庭出身如何，也不論宗教信仰、教育程度、財產狀況如何，是城市人還是鄉村人等，都應享有法律上的平等人格，具有同等的生命權利，發展權利和追求幸福的權利。在行政法律關系中，公民作為自然人、社會成員、行政的參與者、行政法律關系的相對主體，理應具有法律主體資格，而且這種主體資格與行政機關的主體資格在法律人格上是平等的。在行政機關與公民的相互關系中，雙方人格平等，公民作為行政相對人，已不再是行政機關的附庸，公民也不應因為行政機關代表國家行使行政權力，就處于從屬地位，而行政機關也不能將公民視作手段、工具或資源加以利用，相反，應把對公民的人格尊嚴、生命發展、幸福追求視為行政活動的終極目標。然而，在中國的歷史長河中，由于封建等級制的根基極其深厚，盡管封建社會早已結束，但“官貴民賤”文化陋習和“官本位”體制文化對社會的影響仍不可低估，加之改革開放以來金錢權貴對社會生活產生強烈的沖擊，因此，當下強調行政法律關系中行政機關和公民的人格平等意識尤為重要。

（二）地位平等

地位平等又稱社會平等，是指人們在社會生活的政治領域、經濟領域、社會領域和文化領域內的平等。在行政法律關系中，基于大部分行政行為體現的單向性、命令式、服從型和強制型等特征，以往許多學者并不認同行政機關與公民的關系是平等的，他們認為行政機關作為唯一的行政主體處于主導地位，而公民作為行政相對人則處于從屬或服從地位。但是平等作為現代法治的核心原則之一，行政機關與公民的地位平等是法治發展的必然。行政機關與公民盡管角色不同，但其地位理應是平等的，互把對方視為平等主體來對待。行政法的特點決定了行政機關與公民之間在權利義務的分配上是隨著具體行政法律關系的變化而體現出不對等，我們不能以權利義務分配的“不對等”而否定二者地位的“平等”。現實中由于上述認識的偏差，行政機關與公民之間在地位的認同上相距甚遠。行政機關自以為擁有權力居于優勢地位而“高人一等”，而公民潛意識認為自己無權無勢而“低人一籌”。受這種政治文化心理的驅使，行政機關更樂于采取高壓手段處理行政關系，雖其面目可憎，而人民也只得俯首稱臣，使得社會的平等更渺茫難求［2］。

（三）權利平等

公民在法律面前一律平等，不僅僅是實施法律上的平等，它所要求的權利平等是平等理念的根本內容。權利平等是指全社會范圍內人們享有權利和得到權利的平等，包括立法和司法程序的公正、平等，并且在法律權利和義務上給予相同的對待，禁止有差別待遇的歧視性對待。在行政法律關系中，行政機關與公民的權利分配在事實上是不平等的，因為行政機關基于自身的性質當然擁有更多權利并居于優勢地位，但這并不影響行政機關與公民各自所擁有的法定權利的平等性。行政機關享有立法、決策、命令、處罰、強制執行等權利，而公民依法享有人身自由、經濟發展、文化教育、監督、救濟、決策知情權及參與權等權利，行政機關不能以自己的權利優勢去壓制公民權利的享有與行使。比如，行政機關不能因為代表國家利益而剝奪公民獲取合法個人利益的權利，行政機關不能因為擁有強制執行權利就能隨意剝奪公民的人身自由和財產的權利，行政機關不能因為擁有決策權而剝奪公民的知情權、參與權。行政機關與公民二者在享有各自權利的基礎上，對對方權利的尊重與平等對待是平等理念的應有之義。再者，在行政關系中，行政機關是事實上的強者，公民處于弱勢地位，在國家權力逐漸向社會轉移的趨勢下，為了保護處于弱勢地位的公民，法律應當賦予其更多的權利及權利保障，從而使行政機關與公民在權利對比中呈現內容上的對等性和力量上的均衡性。

三、平等理念對行政決策的內在要求

行政決策是行政管理的中心環節，在行政管理過程中起著決定性的作用。決策成功是最大的成功，決策失誤是最大的失誤。政府決策失誤，特別是重大決策失誤，必然使國家和社會付出沉重的代價。同時，不公正、不科學的決策及其帶給公民的巨大損失已成為社會矛盾沖突、群體事件頻發的重要推手，四川省什邡事件即是鮮活的案例。因此，必須擺脫傳統決策理念與模式的束縛，在理念、機制、制度方面進行一系列的變革與創新，大力推進行政決策的民主化、科學化、法制化。平等理念為行政決策的民主化與法制化提供了思想先導和方向指引，也是實現決策的公正性與科學性的內在要求。

（一）利益平等是行政決策之核心

行政決策區別于其他決策的關鍵點在于公共利益是行政決策的核心價值和最終目標。美國學者戴維·伊斯頓認為，決策是政府對全社會公共利益進行有權威的價值分配。因此，行政決策的過程實際上是政府對公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程，其“目標導向是以公共利益為‘內核’，即實現作為社會利益核心的公共利益、具有組織分享性的共同利益和私人獨享性的個人利益”［3］。行政決策既要保證公共利益的實現，又要維護組織共同利益和公民個人利益。三種利益形式的公正配置與合理實現成為檢驗行政決策成敗的唯一標準。改革開放以來，隨著經濟社會的不斷發展，我國社會利益結構發生了巨大變化，逐步形成了利益主體的多元化格局。但由于各方面改革的不到位或不配套，在我國轉型社會中利益主體集中化和利益差別巨大化的現象越來越嚴重，致使利益主體之間的沖突愈演愈烈。突出的表現是公民個人的合法權益得不到有效保障，在有些時候或個別地方，某些利益集團甚至假以國家利益、或以整體利益之名，隨意打壓普通公民的合理利益訴求。我們黨的宗旨是全心全意為人民服務，我國社會主義的性質要求我們在一切行政管理活動中必須以增進人民的福祉作為立足點和出發點，而行政決策的平等公正是一切管理活動運行的主軸。因此，行政機關必須把利益的平等獲取，特別是保障公民個人利益作為行政決策的重要考量標準，把公民個人利益與其他利益置于同等地位，讓個人利益得到平等的對待與尊重，這也是平等理念之地位與權力平等內涵在行政決策過程中的應有之義。

（二）信息公開是行政決策之前提

平等理念要求行政機關在決策的過程中必須貫徹信息公開的原則。行政決策實際上是多方利益博弈的過程，博弈力量的對比首先反映在決策信息獲取能力上。行政決策主體的特殊性決定了享有行政權力的組織和個人擁有絕對的決策權力，其在決策信息的獲取上當然具有天然的優勢。正因為信息的不對稱使行政機關在目標的確立、標準的設定、方案的選擇等決策過程中實現操控決策成為可能。作為行政相對方，特別是弱勢方，他們雖沒有決策權力，但是基于行政方與行政相對人之間地位權利平等的原則，他們理應享有平等的信息獲取權和決策知情權。同時，各方利益主體源于自身的利益訴求必然會關乎行政過程中自我的利益得失與否，都擁有強烈的決策信息獲取的欲望，并以此信息來判斷決策預期對自我利益的影響。公民也只有在掌握了信息，對有關問題充分了解后，才能對政府的決策行為是否正確給予必要的評判、直至信任與支持。因此，行政決策實踐過程中，一是行政機關必須及時向社會公眾公布詳細、完整的決策信息，不得采取差別對待，對部分公民提供某些信息，而對另外的公民保密部分信息，應當讓每一個行政相對人、利益相關者都有平等獲取信息內容和范圍的權利；二是必須保證行政相對人依法享有獲知與自身權利義務相關的以及涉及公共利益、個人利益的各種行政信息，以此來保證平等主體之間決策信息的暢通。什邡事件中，之所以引起民眾對決策的不信任關鍵在于信息的不對稱、不暢通。政府信誓旦旦地宣稱鉬銅項目經過了國家高標準的環境評價和國家環保部的審批，但是整個環評信息卻不公開。在關鍵數據沒披露、還沒有經過第三方（公眾或專家）評價和質疑的情況下，即按既定立場披露環評公示縣直接下結論“環評已達標，很合格。”很顯然，這種“躲貓貓”似的信息公開讓政府與企業、與民眾溝通不足，民眾自然顧慮重重，什邡政府單方面發布強制對方接受信息的行為加重了民眾的對立情緒。鉬銅項目在不了解民意或者強逆民意情況下“冒險施工”，結果遭到民眾抗議，最終只好停工。

（三）民眾參與是行政決策之根本

行政法之平等理念闡明了行政主體與行政相對人都是法律面前的平等主體，都具有相同的法律地位和法律人格，行政相對方在“行政法律關系中已成為具有獨立人格的主體，而不再成為行政權隨意支配的、附屬性客體”［4］，其反映在行政決策過程中應該是民眾作為利益相關方以平等的主體資格積極主動參與行政決策，而行政機關應該為行政相對人提供參與行政決策的各種條件和機會。再者，行政決策的目標是實現作為社會利益核心的公共利益、具有組織分享性的共同利益和私人獨享性的個人利益的共贏。共贏的預期實現在于各利益主體能在平等基礎上充分表達自己的訴求，并以自己利益的合理性說服決策者在決策的過程中平等對待并尊重自己的意見，通過討價還價的利益磋商協調相互之間的利益沖突從而達到各自利益的最大化。現實中隨著我國民主進程的不斷推進，社會公眾為了謀求自身利益，不再滿足于公共政策的客體身份，他們對于公共政策過程產生了強烈的參與愿望，期望能夠在具體的公共政策制定、執行和反饋過程中體現自己的主動作用，使其充分反映和代表自身的訴求［5］。此時，政府應順應民意向民眾提供利益表達和磋商的制度平臺，而民眾參與理應成為行政決策實現利益共贏的最佳選擇。民眾平等地參與行政決策一方面可以解決政府理性不足的缺點，促進行政決策的科學性與正當性；另一方面利益相關方可充分表達自己的利益訴求促使行政機關平衡各方利益，促成多元利益主體之間的妥協與讓步，最終實現利益的雙贏，從而化解沖突與矛盾，實現社會和諧。長期以來，在傳統決策模式的影響下，我國行政機關習慣于高高在上，往往以自己的意志作出行政決策并強加給其他方，把其他方看成是被告知的對象，如決策執行遭到抵制就采取強制措施予以打壓。什邡事件中政府沒有在平等的基礎上充分實現利益方的參與和博弈，缺乏民主決策的保證，從而導致決策實施后即遭到民眾的強烈反對。

（四）接受監督是行政決策之保障

行政機關與公民在權利義務上的平等但不對等性厘定了雙方各自的權利界限，雙方各自的權利在平等的基礎上呈平行式運行，互不干擾與侵犯。在行政決策中，法律賦予行政機關擁有行政決策的決定權力，但同時也賦予了公民決策的監督權力。孟德斯鳩說過，有權力的人使用權力直到遇到了有界限的地方才休止。行政決策者也是經濟理性人，國家公職人員為了實現其自身生存的需要，經過權衡比較，更愿意把公共行政權力作為自己追求切身利益的重要的或唯一的工具。此時決策者往往為了個人利益或小團體利益而做出背離公共利益或不公正的決策，一些不正當利益分配甚至被政策化、法制化，嚴重背離了行政決策的目的，損害了公共利益。另外，根據西蒙的“有限理性”理論，決策者受知識水平、經驗、個人能力等自身因素的影響，以及信息資料收集的有限性，導致政府制定的公共政策常具有一定的局限性。從主客觀兩方面窺審政府行政決策行為，我們不難發現行政決策偏離公共利益的風險呈現出極大可能性。那么民眾監督的出現會對這種偏離作出及時的糾正，從而降低利益損失的風險。什邡事件中，民眾對鉬銅項目提出質疑并上訪，積極行使自己的監督權力，但是政府面對民眾的監督權力的行使采取漠視的態度。在事件逐步升級愈演愈烈之時，2012年2月21日與5月15日信訪局和什邡市委書記信箱分別就鉬銅項目污染問題對民眾作出回復，但是其回復的內容不但完全一致，而且對民眾最關心的污染問題遮遮掩掩，關鍵信息只字不提。政府對待民眾監督的態度不僅沒能起到應有的作用，反而加重了民眾與政府的隔閡。因此，行政機關在行政決策的過程中自覺接受公民的監督是其應盡的義務，也只有這樣才能保證行政決策的公正性與科學性，才能保證公共利益這一核心價值的實現。

四、行政決策更需平等理念的踐行

首先，要確立決策主體的多元化，實現有關利益主體的利益表達以及利益主體之間的均衡博弈。現代行政決策不再是行政機關的單方行為，更不是領導層所謂的“精英”行為，而應當是相關利益主體的共同行為。在決策初始階段，就應該把利益相關方尤其是私人利益的代表者（普通公民）作為平等主體一起納入決策層，并賦予同等的共同決策權力。普通公民代表進入決策層有利于讓其充分了解公私利益之間的分歧與矛盾，在充分表達和爭取自己的利益訴求的基礎上，通過相互之間的寬容和妥協達成利益的一致。另外，普通公民代表進入決策層還可以有效監督與防止行政機關基于部門或個人利益，或與其他利益主體特別是企業結成利益聯盟而作出背離公共利益的行政決策。這從源頭上確保了主體之間利益均衡博弈的公正性和有效性。

其次，完善民眾參與決策程序制度，充分保證公眾在行政決策過程中所享有的知情權、參與權與司法救濟權。行政決策信息必須及時、詳細、完整并全程公開，關鍵信息給予通俗的解釋與說明。采取實地意見調查、網絡意見征集、座談討論、專家咨詢與答疑、聽證、會議表決等多種方式保證公眾參與決策。當意見不一致或難以調和時應及時啟動協商機制，在各利益主體共同參與下通過彼此的理解與妥協形成合意。同時，應賦予公眾司法救濟的權利。如果公眾認為自己沒有得到充分參與且決策結果顯失公平時可以起訴至法院，要求行政機關重新啟動決策程序。只有充分保證公民履行知情權、參與權、司法救濟權三項行政決策的重要程序權利，才能實現真實有效的民眾參與。

最后，構建和完善行政決策監督責任追究制度，實現對利益博弈的有效監督。除了完善政府內部的自我監督外，更要加強人大、司法機關、民主黨派、特別是公眾等外部監督的力量。公眾可通過信息公開、政府答疑、聽證辯論、上書走訪、依法集會、新聞輿論等形式向政府施加壓力來實現行政決策監督權力，而行政機關應該理性地對待公眾、媒體、網絡等制度化的利益表達方式對政府進行監督。完善行政官員問責制以及行政決策連帶責任制度，按照“誰負責，誰擔責”的原則把責任細化為信息咨詢責任、方案設計責任、方案抉擇責任等責任形式。構建事后責任追究制度，防止決策者因崗位調換或職務變動而逃脫責任的承擔。

參考文獻：

［1］熊 霞.論平等理念在行政法中的確立［D］.湖北大學：2007：9.

［2］張春莉，楊解君.論行政法的平等理念——概念與觀念［J］.文史哲，2005（5）：155.

［3］陳建先.政府公共決策的利益博弈分析［C］//中國行政管理學會2011年年會暨“加強行政管理研究，推動政府體制改革”研討會論文集.2011：139.

［4］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京：北京大學出版社，2005：63.

［5］劉偉忠.論公共政策之公共利益實現的困境［J］.中國行政管理，2007（8）：28.

責任編輯 凌經球