結構性問題破解與社會管理創新

2013-01-01 00:00:00張艷濤

桂海論叢 2013年1期

摘要：當代中國社會問題大多都源于結構性問題。結構性視角可以成為分析和破解中國社會問題的一個有益視角。社會結構性問題的破解，社會結構性矛盾的解決，要求創新社會管理思路。社會管理創新是我國社會發展進程中的深刻變革，也是經濟社會發展到一定階段、社會經歷了結構性變遷之后的必然抉擇。社會管理創新的基本路徑是有序推進社會結構性改革，培育公民社會和社會組織，注重公共服務型政府建設，最終建構出以公正為基礎的三維制衡的現代社會結構。

關鍵詞：結構性問題；社會管理創新；現代社會結構

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2013）01-0107-04

自從中國共產黨提出“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”這一命題之后，社會建設問題備受全社會的關注，并從政治意義、學理淵源和實踐路徑等方面展開了廣泛而深入的探討，也取得一些積極成果。當前，我國社會發展已進入結構性轉型期，社會結構性轉型內在要求社會管理創新。加強社會管理創新，提升社會管理科學化水平，建設中國特色社會主義社會管理體系，對實現國家長治久安具有戰略意義。

一、新視角：中國社會問題的根源在于“結構性問題”

從哲學高度看，我國存在的問題多是結構性問題，如經濟增長的要素結構、產業結構、投資結構、分配結構等。當前，我國正處于社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化的時期，越是在這種情況下，越需要社會管理創新。經過新中國成立以來特別是1978年改革開放以來全國人民的不懈努力，我國經濟社會發展取得了舉世矚目的成就，從生產力到生產關系、從經濟基礎到上層建筑、從社會表層到社會結構均發生了重大變化。然而，我國處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾這一社會主要矛盾沒有變。如今，我國社會結構轉型加速，社會結構問題凸顯，這些問題如果不及時有效解決，勢必會加劇社會運行的緊張狀態。預防和化解社會矛盾都離不開對結構進行調整，這些調整包括社會結構、經濟結構、區域結構、產業結構、分配結構等。傳統計劃經濟條件下我國的社會結構主要是“兩個階級一個階層”，即工人階級、農民階級和知識分子階層。在計劃經濟境遇下，人們之間的利益是高度趨同的。但隨著中國社會新的社會階層和利益群體的出現，新的社會階層與傳統社會階層之間、以及新的社會階層內部由于利益獲取模式的不同時常會發生各種利益沖突，這些利益沖突極易引發社會問題。其實“一個好的制度往往并不是表現為其中沒有或很少有矛盾或沖突，而是表現為它能夠容納矛盾與沖突，在矛盾和沖突面前不至于顯得束手無策或過于脆弱，同時，能夠表現出很強的解決矛盾和沖突的能力”［1］。隨著社會階層的進一步分化，新的社會階層相繼出現，社會管理面臨諸多新情況和新問題，社會管理難度越來越大。

鑒于當代中國社會問題大多具有結構性根源，因此，結構性視角可以成為分析和破解中國社會問題的一個有益視角，結構理論也可以成為分析中國社會問題的一個有效框架。概括起來，中國所面臨的結構性問題主要有：第一，經濟結構領域，表現為以過度消耗自然資源和物質資源為特征的傳統粗放型經濟增長方式和以出口推動的增長不可持續的問題；第二，社會分配結構領域，行業間、城鄉間、區域間不公平、不公正威脅社會和諧與穩定的問題；第三，產業結構領域，中國制造業升級換代及中小企業自主創新不夠的問題；第四，區域結構領域，當代中國城鄉經濟社會的“二元結構”，導致城鄉發展不平衡、貧富差距過大的問題。有學者將上述結構性問題產生的重要根源之一歸之于體制問題，并把這一體制概括為“向地方分權的威權主義體制”。筆者認為這雖然能揭示部分原因，但沒有抓住問題的根本——體制背后的社會結構。當前，如何協調好城鄉之間、區域之間、行業之間、各階層之間的利益關系，統籌兼顧好局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益的關系已成為中國和諧發展的關鍵。要實現和諧發展的目標，就“需要深入分析各結構的內涵，正確把握當前社會運行的結構性障礙，揭示各種結構性問題的實質，探索結構優化的途徑，科學制定結構調整和轉換的策略，創造我國社會長期穩定發展的結構性條件。”［2］

二、新思路：社會轉型期社會管理要“與時俱進”

改革開放以來，中國以“時空壓縮”的形式加速進行三大轉型，即歷史轉型、社會轉型和經濟轉型。這三大轉型使中國在30多年的時間里濃縮了世界上發達國家近300年時間所面臨的問題和發展任務。在經濟全球化、區域一體化的條件下，當代中國社會，既有存在于傳統社會主義社會和資本主義社會固有的矛盾，也有新社會主義社會和現代資本主義社會產生的矛盾，同時還不斷催生出新的矛盾。這種“歷時態”問題“共時態”壓縮的復雜性，決定了中國相當長一段時期將處在一個多種價值因素重新博弈和整合過程之中。在如此復雜的國內外環境中推動中國社會和諧發展，關鍵是要加快社會管理創新。

反思改革開放以來的中國社會轉型，不僅僅是體制轉型問題，在根本上乃是中國從傳統到現代，由封閉到開放的“社會結構轉型”問題。與之相應，當代中國所進行的社會改革也不僅僅是“體制性”改革問題，在根本上乃是“結構性”改革問題，即改造傳統的社會層級結構及其權力結構和權力運作方式，建構以分權制衡為主基調的現代社會結構，這無疑需要政府社會管理理念的轉換與創新。在傳統“權力社會”，政府慣常運用強制性手段和行政命令對物質資源和人力資源進行控制，把人民僅僅當作其管理和支配的對象，“官”與“民”之間形成了一種“命令”與“服從”、“管”與“聽”的關系，其結果嚴重束縛了民眾的積極性、主動性和創造性，禁錮了人的個性，并且造成了某種權力的“缺位”、“錯位”與“越位”。這種狀況如果不改變，勢必會影響社會的生機與活力。社會結構轉型內在要求政府社會管理的與時俱進。其實，社會結構既產生結構內部的變遷也產生結構自身的變遷，問題的關鍵是社會結構轉型要在“社會活力”與“社會和諧”之間保持“必要的張力”。

當前，我國不僅處于社會發展的重要戰略機遇期，同時也處于社會矛盾的凸顯期，社會管理面臨新挑戰。這些挑戰主要有：社會結構轉型，階層群體沖突增加；社會狀態活躍，開放性、流動性問題增多；社會訴求多樣化，維權意識日趨強烈；社會轉型中的價值真空，社會失范突出。這些問題的破解，都需要社會管理創新。所謂社會管理創新，就是社會管理要適應國內外形勢的新變化新特點，不斷與時俱進，針對社會管理中的新情況新問題，提出新形勢下正確處理人民內部矛盾的新思路和新舉措。

社會管理是人類社會必不可少的一項社會公共管理活動。“社會的公共管理可以分為兩個層面：公共生活領域和公共權力領域。這兩個領域是既相互關聯又相互制約的，前者表現為個體化的私人領域的自覺和自律，后者是國家權力的獨立化。”［3］在我們這樣一個有13多億人口、經濟社會快速發展的國家，社會管理任務更為繁重。社會管理的基本任務包括協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等。當前，我國社會管理中存在的一些問題已經成為制約經濟發展的“瓶頸”。如果說社會建設是整個建設的“短板”，那么社會管理又是社會建設中的“短板”。因此，推進我國社會管理體制創新，需要從“社會結構性改革、社會組織建設、政府公共服務”三個方面加大創新的力度。社會管理體制創新的基礎是“社會結構性”改革。所謂社會結構性改革是指社會資源與價值在社會公眾之間公平分配的改革，其政治和道德目標是實現社會的公平正義，實現“社會團結”，促進社會秩序良性運行。如果一個社會的經濟、政治、文化、社會等重要資源和價值被一部分人乃至少數人所占有和壟斷，或被強勢利益集團和利益聯盟所瓜分，那么，社會良性互動的“發展鏈”就會斷裂，社會就會陷入失序狀態。社會轉型期極易出現社會失序，對此應在社會管理實踐中高度重視并積極應對。當前，在繼續關注如何把“蛋糕做大”的同時，應更加注重如何把“蛋糕分好”這一問題。

總之，面對新問題，社會管理要適應人們的生產方式、生活方式和人際關系的新變化，面對由此產生的社會矛盾和問題，主動地進行各種有利于保持社會穩定、促進社會和諧的社會行動。同時，應積極進行社會體制改革，創新社會管理理念，調整和優化社會結構，構建一個合理穩定的社會結構，使之與經濟結構相協調、與人的發展相一致。為此，“要把社會管理當作一門科學來認識和研究，在社會管理的實踐中建構起社會預警、社會決策、社會整合三大機制，并使這三大機制在社會管理的實踐中發揮積極的作用，促進中國社會的良性轉型、和諧社會的構建，切實保障中國21世紀社會現代化發展目標的如期實現。”［4］

三、新措施：建構“公正為基的三維制衡”的現代社會結構

結構性問題必須通過結構調整來解決。鑒于中國社會發展中的問題多是結構性問題，為此，必須從社會結構性改革、培育公民社會和社會組織、建設公共服務型政府三個維度加大社會管理創新力度，建構以公正為基的三維制衡的現代社會結構。

（一）推進社會結構性改革。社會問題的出現是不以人的意志為轉移的，是社會發展與社會治理不同步導致的一種客觀存在。我國社會管理領域存在的問題是我國社會發展水平和階段性特征的集中體現。當前中國在經濟社會領域存在的風險或問題，依然是不穩定、不平衡、不協調、不可持續的結構性的問題。所謂不穩定，主要是投資增長率過高，信貸投放過多，貨幣流動性過大，外貿和國際收支不平衡；所謂不平衡，主要是城鄉之間、地區之間、經濟與社會發展之間不平衡；所謂不協調，主要是第一、第二、第三產業不協調，投資與消費之間不協調，經濟增長過多依賴于投資和外貿出口；所謂不可持續，主要是我們還沒能很好地解決節能降耗問題和生態環境問題。這些問題都是擺在我們面前需要解決的緊迫問題。所謂結構改革具有兩個層面的內容：“一是權力結構；二是經濟結構、政治結構、文化結構和社會結構”［5］。

由此可以得出結論，我國社會建設的核心任務是調整和優化社會結構。“在社會建設與管理的理論與實踐中，應以調整和優化社會結構作為推進社會建設的重要目標”［6］。社會結構，是指資源與機會在社會成員間的組成方式與關系格局。一個國家或地區最主要和最基本的結構是“經濟結構”和“社會結構”，這兩個結構一定要協調。問題在于，我國“經濟結構”已進入工業化的中期水平，但“社會結構”還處于工業社會的初級階段，這是當前產生諸多經濟社會矛盾和問題的“結構性原因”。社會結構的核心結構是社會階層結構。因此，推進社會階層結構轉型是當前社會結構性改革的中心任務，要以推進新型城鎮化為抓手，大力推進農業現代化，提高農業比較效益，轉移農村剩余勞動力，扭轉農業勞動者階層所占規模過大，社會中產階層較小的局面，整個社會階層結構沒有達到所呈現的促進兩頭小、中間大的“橄欖型”特征現代社會階層結構的形成，為經濟社會發展提供強有力的結構性支撐，增強可持續發展的后勁。

（二）培育公民社會和社會組織。對當代中國而言，公民社會建設是未來社會發展的努力方向之一，中國走向公民社會的趨勢不可逆轉。在此過程中，社會組織將起到很大的推動作用。只有通過公民社會的建構中國才能真正走出臣民社會的陰影，開辟政治文明和人的發展的新時代。正如俞吾金所指出的：像尊嚴、公正這樣的價值觀念的形成是有其社會條件的，那就是現代公民社會的形成和壯大。然而，在現代中國，顯然還匱乏真正意義上的充分發展的公民社會，因而尊嚴、公正這樣的價值觀念仍然得不到應有的保障。社會管理是政府職能的重要組成部分，但廣義上的社會管理又不限于政府的社會管理職能，它還包括其他主體以及社會自身的管理。為此，社會管理要充分重視公民團體和社會組織自我管理的作用。“重新調整政府與社會和市場的關系，優化政府職能，以求使政府‘管的少一些，但要管的好一些’。管理主體也從僅由政府承擔發展到以政府為核心，包括非政府組織在內的多元化主體。”［7］中國社會的結構性矛盾的解決需要加強社會組織建設，但是中國的文化基因決定了中國社會未來發展的大趨勢不會出現西方所希望的“社會與國家”對峙沖突模式，而可能是“社會與國家”的互動互補模式。這個模式也可能使中國社會比西方社會更具凝聚力、競爭力和親和力［8］。

（三）注重公共服務型政府建設。在當代，“公共行政必須在社會發展中尋求公正。”［9］因此，建設公共服務型政府是中國政治體制改革的未來走向。公共服務體制是現代社會三大組成部分即民主政治、市場經濟與公民社會在社會公共服務領域里的聚合，其結果就是建立公正為基礎的三維制衡的現代社會結構。亞當·斯密認為，政府主要有三大義務：其一，保護社會，使不受其他獨立社會的侵犯；其二，盡可能保護社會上各個人，使不受社會上任何其他個人的侵犯或壓迫；其三，建設并維護某些公共事業及某些公共設施［10］。這一思想對我國政府建設具有啟發意義。如今，我國經濟和社會發展已成為推動政府職能轉變的積極動力。當代中國政府轉型的基本目標是由“管制型政府”轉變為“公共服務型”政府，進而推動當代中國真正建構起“各盡所能、各得其所、尊重訴求、和諧有序、共生共進的社會”［11］。因為，如果要充分釋放中國人的巨大潛能，就必須改造傳統的社會層級結構。首先，要逐漸把自上而下的“金字塔式”的傳統社會層級結構，改造成市場經濟、公共服務型政府和公民社會所構成的“三維制約”的現代公民社會結構。其次，要把對政治權利缺乏制約的“集權型”權力結構，改造成在中國共產黨領導下的注重經濟權力、政治權力和社會權力相互制約、相輔相成的“分權型”權力結構。再次，要把政府權力至上且自上而下的權力運作方式，改造成在中國共產黨領導下的資本、公共權力和民主三者相互制約、相輔相成的權力運作方式。這一權力運作方式強調資本、權力與民主三者的協調發展，物盡其用，人盡其才，在創造適合人類生存的物質基礎的同時，要發揮每一個人的積極性，并且為每一個人能力的發揮提供舞臺與平臺、管理與服務、機會與規則［12］。

進一步的分析表明，當前我國一些社會問題之所以存在并愈演愈烈，與政府有關部門沒有為民眾提供切實有效的豐富的公共產品與公共服務不無關系，尤其是與政府的“越位”、“錯位”與“缺位”更是密切相關。歸根結底，是與中國權力至上的自上而下的“金字塔”式的社會層級結構和“權本位”的政府權力運作體制有關。我們之所以強調建構“能力社會”，根本原因在于我國依然處于由前現代向現代化的轉型過程中，封建專制影響下的很多非能力因素造成的不公正還在繼續發揮著消極作用，對我國的社會建設造成了嚴重阻礙。因此，確立注重人的后天作為，倡導每個人憑能力立足的“能力社會”是我國社會可持續發展的重要保證。可以說，以“能力為本”的社會發展觀是“以人為本”的社會發展觀的具體化和現實化，它使人“成為了社會發展的‘目標主體’、‘價值主體’、‘動力主體’和‘責任主體’”［13］，同時，也能夠充分調動每個人的積極性，從而促進我國的歷史轉型、社會轉型和經濟轉型。因為“公眾是變革的能動的參與者，不是指令或資助配給的被動的、順從的接受者”［14］。

綜上所述，隨著改革開放的深入，中國社會結構日益復雜化，社會管理的難度也越來越大。因此，公共行政部門如不及時研究新情況，創建新機制，增長新本領，極易形成“能力恐慌”，從而失去民眾的信任與支持，最終影響執政的合法性與有效性。早在1939年，毛澤東就指出：“我們隊伍里邊有一種恐慌，不是經濟恐慌，也不是政治恐慌，而是本領恐慌。”［15］本領恐慌實際上是一種憂患意識，它鞭策我們不斷掌握新本領，破解新問題。總之，中國社會的和諧發展，不僅要逐漸解構歷史遺留下來的“金字塔式”的自上而下的傳統社會結構，還應努力建構“橄欖型”的公正為基的三維制衡的現代社會結構。

參考文獻：

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