從土地財政向公共財政的制度嬗變

2013-01-01 00:00:00羅文嵐

桂海論叢 2013年1期

摘要：分稅制以來的財稅體制決定了地方政府倚重土地財政的運行模式，推動了上一輪經濟持續走高，但導致了土地資源的浪費和房地產泡沫，也存在著巨大的財政風險、金融風險，并不是一種科學發展的模式。應該按照公共財政的特質要求理清土地財政的制度調整思路：建立健全統一的、穩定的財政收入制度；調整優化財政的公共支出結構；建立健全科學化、法治化的財政管理體系；構建公開、民主的財政決策制度，以此促成土地財政向與社會主義市場經濟發展相適應的公共財政體系的嬗變。

關鍵詞：土地財政；公共財政；地方政府

中圖分類號：D912.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2013）01-0119-05

何謂土地財政，學界尚無統一規范的定義。筆者認同這樣的觀點：土地財政特指在我國城市化發展進程中，地方政府為增強本級政府可支配財力，以土地為載體開展的理性自發逐利行為，并嚴重依賴此項收入來維持政府的正常運轉和進行城市建設的現象［1］。近年來，地方政府土地財政運行模式愈演愈烈，其成因復雜，利弊互現。出路何在？本文擬通過對地方政府土地財政構成的分析，研究地方政府相應的財政行為策略及其風險，進而按照公共財政的特質要求厘清土地財政的制度調整思路。

一、我國地方政府從土地獲得財政收益的構成

（一）地方政府從土地獲得的稅收收入

1994年實行分稅制后，地方政府從土地獲得的直接相關的稅收主要包括耕地占用稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、契稅和房產稅等［2］。地方政府從與土地間接相關行業獲得的稅收收入，主要包括與土地出讓及開發相關的上下游產業，如建筑業、房地產業的營業稅等。這些稅收屬于政府預算內財政收入。

（二）地方政府從土地獲得的非稅收入

地方政府從土地獲得的非稅收入根據其是否列入預算分為預算內非稅收入和預算外非稅收入。土地出讓金是土地非稅收入中數目最大的項目。分稅制改革明確了土地出讓金歸屬于地方政府，列為預算外財政收入，但自2007年起，中央要求土地出讓金收支納入地方預算，建立出讓金收支專戶，實行“收支兩條線”管理。新增建設用地有償使用費也屬于非稅收收入。2007年起，新增建設用地土地有償使用費在原有基礎上提高一倍，仍實行中央與地方三七分成的體制，地方政府所得一律全額繳入省級國庫。

地方政府從土地獲得的非稅收入，還包括其他近十多種的收費收入。如從土地征收到土地出讓再到土地規劃建設各個環節，需要繳納的費用包括：（1）土地部門征收的費用，如耕地開墾費、房屋拆遷費、新增建設用地有償使用費等；（2）財政部門征收的費用，如土地使用費、土地租金；（3）其他部門征收的費用，即與農業、水利、交通、郵電、文物、人防、林業等部門相關的費用。這些收費有的納入部門預算，有的由政府自行管理［3］。

（三）地方政府的土地融資收益

為了規避人民銀行不允許地方政府直接從銀行貸款的規定，地方政府的應對辦法是成立各種政府性公司，為城市的基礎設施投資、大宗項目投資進行融資貸款，獲得貸款的工具就是政府儲備的土地。這部分由土地抵押所帶來的隱形收益長期被人們忽視。

二、地方政府土地財政策略的風險

在現行財稅體制下，“一級政府，一級事權，一級財權”的規則使得各級地方政府存在著追求本級財政利益最大化的目的。當規范、正式的地方稅收增長難以彌補支出的增長時，各級地方政府就盡可能通過擴張預算外收入和體制外收入來增加自己的可支配財力［4］。因此，地方政府收入的重點愈來愈從預算內轉到預算外；從預算外轉到非預算；由依靠企業變為依靠土地征收；由倚重“工業化”變為倚重“城市化”，最終形成地方政府對土地財政過度依賴的局面，進而帶來一系列的后續風險。

（一）地方政府依賴于房地產等行業獲得預算內稅收的增長，地方財政收入結構不合理

分稅制后，地方政府能夠擴大收入的稅源途徑除了增值稅分享部分，及中央政府承擔的出口退稅（2004年起略有變動）外，更立竿見影的方式是擴大地方可獨享的稅收來源。從前述我國現行的土地稅種來看，土地直接稅收額小、名目繁雜、且征稅成本高，對地方財政的貢獻很小。并且，土地稅收主要集中于農地轉為建設用地環節，從土地保有環節獲得的稅收很少。所以，能快速增加財政收入的房地產業和建筑業營業稅成為地方政府積極開掘和擴大的稅種。中國土地政策改革課題組的調查研究顯示，在東部一些發達縣、市，這兩項稅收是地方稅收中兩個增幅最大的行業，增幅高達50%至100%。占到地方稅收的37%以上。后起的西部地方政府同樣也選擇了這樣的發展模式［5］。全國各地都在“經營城市”的口號下，不斷擴張城市規模，大量征用集體土地和進行舊城改造拆遷，以此帶動建筑業和房地產業及其下游行業如水泥業、鋼鐵業、玻璃業的蓬勃發展。但房地產業的過度市場化使之成為暴利行業，甚至一些服裝企業、家電企業也紛紛轉行投機，房地產泡沫越吹越大。而與此同時，地方政府無暇顧及扶持實體經濟，調整產業結構和轉變經濟發展方式，沒有真正形成持續而良好的地方政府收入結構，城市發展活力將不斷透支，經濟健康運行的系統性風險將進一步加劇。

（二）地方政府通過無節制的土地征收獲取預算外的收入，土地資源浪費嚴重

地方政府的財政預算外收入一般是由行政事業收費、政府性基金和土地出讓金三大部分組成。近年，隨著中央政府收費管理越來越規范，行政事業性收費在預算外收入中的重要性大大減低。地方政府更偏愛于能夠靈活操控、不受權力機關制約的預算外資金，其中，土地出讓所得的收入最為舉足輕重。據中國社科院發布的《中國財政政策報告（2010-2011）》，土地有償使用收入占全口徑財政收入（即預算內收入與預算外收入之和）的比重，已由1998年的3％上升至2008年的11％，是財政來源中上升最快的一種。

在現行土地制度下，地方政府對土地資源配置起著絕對控制和支配作用。由于土地出讓金可使地方政府將以后50—70年的土地收益一次性收取，必然造成地方政府運用各種手段多賣地、快賣地、早賣地、賤賣地，甚至不惜頂風違法用地，無視耕地保護責任和失地農民利益。2011年，國家土地總督察辦公室發布的第4號國家土地督察公告坦陳：“有的省份基本農田保護面積已逼近規劃目標，有的省份耕地后備資源不足”；“13個省（區）違法占用耕地超過1萬畝。”而嚴重的土地違法問題幾乎都與地方政府有關，如四川省簡陽市人民政府2008年至2009年間以政府常務會議紀要形式違法批地1081.35畝；貴州省盤縣人民政府2010年1月違法批準貴州省首黔資源開發有限公司建設盤縣煤鋼電一體化循環經濟項目建設用地3343.5畝。

（三）地方政府通過土地融資“以小搏大”，金融、財政風險加劇

地方政府通過設立地方融資平臺等方式推動地方投資建設，保持地方經濟高速發展和各項民生資金支出，也形成了越來越多的地方債務和龐大的融資利息償還金。經測算，東南沿海的一些縣市，基礎設施建設投資每年高達數百億元，財政投入僅占10%，土地出讓金約占30%左右，60%靠土地抵押從銀行貸款融資［6］。國家審計署2011年審計結果也顯示，截止到2010年底，地方政府性債務余額達107174.91億元，其中政府負有償還責任的67109.51億元，而地方政府承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額達25473.51億元。

土地融資在城市擴張和“土地財政”膨脹中確實起到了杠桿作用，但其前提是土地儲備的可持續性和土地價格的不斷上漲。但世界上沒有只漲不跌的市場，一旦土地市場輝煌不再，政府財政收支平衡就面臨著巨大壓力。這兩年，在中央樓市調控政策的高壓之下，一些地方政府仍試圖松動限購政策，也說明樓市入冬對地方財政的影響頗大［7］。此外，從土地供應到房地產開發到居民購房消費，資金鏈環環相扣，最終風險都集中于銀行，危及銀行體系的穩定運行。亞洲金融危機、美國次貸危機等等都是前車之鑒。而從我國土地財政的風險累積程度來看，這一風險也已日趨顯露，不容忽視。

三、土地財政向公共財政轉變的政策制度路徑

我國地方政府的土地財政行為策略是在財政體制不健全、法治缺失時的必然選擇。早在1998年末，全國財政工作會議確立了構建公共財政基本框架的改革目標，黨的十五屆五中全會、十六大和十六屆三中全會都明確提出要健全公共財政體制。所以，按公共財政的要求調整財政體制，打破地方政府對非規范、非正式的土地財政的路徑依賴，既是公共財政建設的一項重要任務，也是保持我國經濟社會穩定協調發展的客觀需要。

（一）健全公共財政收入制度，保證財政收入的統一性、穩定性

公共財政的收入體系由稅收、制度化的收費和適度的公債組成，其中稅收是政府的根本性財政收入，制度化的收費是輔助性的服務收入，公債是彌補財政赤字的手段。

除了公債以外，國家所有的收入都是政府運用公權力收取上來的，應該完整地進入預算，接受公眾的監督。成熟市場經濟國家都十分注重國家預算的完整性和統一性，不允許存在預算以外的支出［8］。如果政府收入不等同于預算收入，公眾對預算的監督就沒有實質的意義。盡管國務院于2006年12月決定將土地出讓收支納入基金預算管理，但當年開始制定的《土地出讓金管理辦法》至今尚未出臺，現行的土地出讓金管理辦法是由各地方政府推出的，對地方政府的約束力有限。國家審計署2008年公布的國有土地使用權出讓金審計調查結果顯示，京、津、滬、渝、穗等11個城市的土地出讓凈收益的71.18%，即1864.11億元未按規定納入基金預算管理。2010年公布的審計結果仍顯示，抽查中的11個市占征收總額的20.1%的674.81億元土地出讓收入，未按規定納入基金預算管理。因此，為了增強財政預算的完整性和嚴肅性，提高政府財政運行的科學規范程度，必須把土地相關收入，無論是土地稅、土地收費還是公有土地地租性收入，納入統一的政府預算管理當中。

其實，地方政府收入來源于土地是一個國際慣例，但絕大部分國家的地方政府財政收入主要是靠對存量土地征稅，即征收不動產稅來實現［9］。而我國地方政府收入大部分則是通過對增量土地的收費（土地出讓金）來獲取。而土地出讓是一種市場交易行為，土地出讓金是出讓土地使用權的收入，具有地租而非稅性質［10］。在市場交易中，交易價格的上下波動不可避免。讓土地出讓金這種不穩定的收入占據財政收入的大比重具有很大風險。也給納入一般預算管理造成很大難度，不利于預算執行的穩定。亞當·斯密就曾指出：“能夠維持政府的安全與尊嚴的，只有確實的、穩定、恒久的收入，至于不確定的、不經久的資本及信用，絕不可能把它當作政府的主要收入來源”［11］。另一方面，我國土地資源非常有限，土地出讓金實際上是一次性預收了未來若干年限的土地收益。即現任政府提前支取了未來的政府收入，各屆政府無法實現收益共享，既有悖于“代際公平性”也不具有可持續性［12］。因此，我國需要研究如何建立以營業稅、房地產稅為主體稅種，以資源稅和環境保護稅為輔助稅種，以企業所得稅為共享稅種的地方稅體系。尤其是開征房地產稅可能會成為未來地方政府籌集財政收入的一項更好的選擇。其一，房地產稅基于不動產價值征收，稅收額相對穩定并且具有長期持續性，既體現了公平性，也保證了地方政府有相對穩定的財政收入；其二，增加了房地產的保有成本，從長遠來看會對房地產市場產生調節作用，具有多重的政策效果。其實，我國早就制定了房產稅條例，2011年1月，重慶和上海作為全國首批試點城市，率先開征了房產稅。但關鍵的問題在于房產稅開征還需要理順與既有的房地產行業龐雜稅費的關系，尤其是與土地出讓金的關系。尤其該房產稅條例未經全國人大討論，無法體現“稅收法定”的原則，也難以令人信服。

公共財政的收入的第三個來源是適度的公債。自1994年以來，我國不允許地方政府自行發行債券以防止債務風險，而許多地方政府直接或者間接以土地為抵押，創造融資平臺進行貸款，同樣也會給中國未來整個金融市場的穩定和發展帶來風險。2011年10月，為建立規范的地方政府舉債融資機制，經國務院批準，上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點，這是中國金融體制改革道路上的重要轉折點。但如果地方的償債資金來源仍繼續建立在“土地財政”上，風險顯然沒有消弭。許多發達國家地方政府是可以自行發債的，償債資金的來源就是地方政府自行開征的地方稅收，它恰恰契合了前述允許地方自行開征稅收的思路。

（二）調整和優化公共財政支出體系，彰顯財政的公共性

財政的功能不僅僅是籌集資金，更重要的是籌集到資金之后，如何更有效的運用這些資金，即財政的支出結構問題。公共財政，顧名思義就是要解決公共問題，實現公共目的，滿足社會公共需要。公共財政不應承擔生產建設職能更不能以盈利為目標，否則，政府有可能憑借其擁有的特殊政治權力凌駕于其他經濟主體之上，影響公平競爭的環境，破壞正常的市場秩序。這些年來，在經營城市的理念下，地方政府財政支出大量用于建大馬路、大廣場、大高樓等大型公共投資工程，而怠于公共消費品的供給：如垃圾、污水處理、公共環境衛生設備、社區公園、學校、公共醫療、廉租住房建設、社會保障等，尤其是農村公共產品與服務保障缺口很大，說明財政“越位”、“缺位”和“錯位”的問題依然不同程度存在。所以，公共財政，實質上是對政府財政職能的定位。地方政府應該提高公共消費品支出在政府支出中的比重，樹立雪中送炭而不是錦上添花財政支出的理念，讓老百姓切身體會到政府提供的公共產品和服務的好處，才能保持社會穩定和經濟持續發展。近兩年中央陸續發布的政策也體現了這樣的導向：如2010年財政部、國家發改委及住建部聯合發出《關于保障性安居工程資金使用管理有關問題的通知》，要求從土地出讓凈收益中安排不低于10%的廉租住房保障資金；2011年《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》，要求各地統一按照當年實際繳入地方國庫的招標、拍賣、掛牌和協議出讓國有土地使用權取得的土地出讓收入，按10%計提農田水利建設資金；2011年《國務院關于進一步加大財政教育投入的意見》要求地方政府必須從土地出讓收益中按10%比例計提教育資金。這意味著中央強制地方政府將近一半的土地出讓收益投入民生和農業，也昭示地方政府土地財政的空間已日漸萎縮。

（三）加強并完善公共財政管理體系，實現財政管理的科學化、法治化

1. 建立健全科學化的中央地方財政管理體制。財政管理體制是規范中央與地方關系的基本制度。2005年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》提出，“合理界定各級政府的事權，調整和規范中央與地方、地方各級政府間的收支關系，建立健全與事權相匹配的財稅體制”。但目前我國財政收入的分配格局仍是中央財政占大頭，地方財政占小頭。例如，2009年，中央財政收入占全國財政收入的52.4％，地方財政收入占全國財政收入的47.6％，而中央財政支出僅占全國財政支出的20％，地方財政支出占全國財政支出的80％。包括住房、教育、醫療、養老等在內的眾多有關民生的事務性工作均由地方政府來承擔。尤其是省級以下各級財政的關系并沒能很好地解決，省、市政府也效仿中央與省之間的分配辦法增加其財力集中度，財力逐步向省、市一級財政集中。各級政府的財政狀況正如基層干部自我調侃的那樣，“中央財政蒸蒸日上，省級財政喜氣洋洋，市級財政穩穩當當，縣級財政哭爹喊娘，鄉鎮財政精精光光。”［13］然而，“十二五”規劃綱要提出實現全國范圍內基本公共服務均等化的目標，其實質是保障公民基本權利的實現。“中央制定政策、地方執行政策”的分權模式并不利于實現公民的基本權利，不利于解決一些跨地區的矛盾與問題。為了使地方政府歸位正名，一是應建立中央與地方公共服務分工體制，清楚劃分各級政府的職能和權限，將涉及公民基本權利的支出責任大幅度地向中央傾斜；二是應重新按各級政府的事權與責任劃分稅權（包括賦予地方必要的稅收立法權），改變稅收收入在中央與地方、富裕地區與貧困地區之間的分配比例。只有將中央與地方的權力配置科學化，各級政府財力配置才有依據。

2. 建立健全法治化的財政轉移支付制度。實際上，中央財政的絕大部分又通過轉移支付、專項撥款等形式補助給各地。但由于沒有法律明確規定轉移支付資金的支出責任、轉移支付規模、結算辦法，使得中央財政和中直部門權力大增。各地方政府無不爭先恐后“跑部錢進”。2010年國家審計署組織對中央轉移支付管理和分配情況進行了審計，發現存在以下三個問題：轉移支付在財政支出中占比較高；專項轉移支付在轉移支付中占比較高；部分專項資金設置交叉重復、部門多頭管理和分配。因此，需要通過法律的規范，減少轉移支付的環節，增加轉移支付中的透明度，減少轉移過程中的“跑冒滴漏”，確保中央的剩余收入能夠準確投向最需要的地方與最公正的用途，使各地、各級政府都有充足的財力以提供最起碼的公共服務。只有解決了目前比較突出的地方公共服務的資金來源問題，才能有效去除地方政府對“土地財政”的過度依賴。

（四）構建公共財政決策機制，形成財政政策公開、民主的內核

根據詹姆斯·M·布坎南的公共選擇理論，所有的政府本身都有擴大事權的沖動。如果既不需要經過人大的預算監督又不需要事后的審計，地方政府就能夠恣意擴大事權，并以事權的擴張為理由尋求擴大財權，它永遠覺得入不敷出。我國財政預算制度不完善使“土地財政”模式進一步自我強化。公共財政的特質必然要求財政決策的公開與民主。首先，公眾對政府的財政狀況享有知情權，了解政府收入的來源、多少、去處；其次，公眾對政府的預算享有參與權和決策權，政府需要對所有部門未來開支都要充分論證其屬于民生的迫切需要，說服納稅人允許其列入支出，這個計劃由立法機關批準，才成為有法律效力的執行文件即預算。我國《憲法》第六十二條規定，“全國人民代表大會行使審查和批準國民經濟和社會發展計劃和計劃執行情況的報告；審查和批準國家的預算和預算執行情況的報告”，這是權力機關監督財政的根本法的依據。我國地方各級人大同樣也被賦予了監督地方同級政府財政的權力。在當下，應該強化人民代表大會的立法監督職能及對財政預算決算的真正審批權，并對政府的行為有硬性約束力［14］。權力機關對政府財政進行監督，不僅為政府財政提供民主合法性依據，也是加強對政府控制的重要手段。政府如果不能隨便花錢，土地對官員的誘惑就會減少很多，使政府及其工作人員真正回歸服務政府的本位。

總的來看，我國地方政府的“土地財政”模式推動了上一輪經濟持續走高，也形成了我國財政收入近10年來持續超GDP增速增長的格局。但將之放大到經濟社會民生的整體鏈條上看，將之上升到地區發展的長遠戰略上看，顯然它不是一種科學的發展模式。“公共財政從來都不是單純的經濟問題，它通常是政治和經濟、政府與社會的交織點”。［15］由土地財政向公共財政的制度嬗變無法孤立進行，必須和整個國家的財稅體制改革聯動，同時也要進行相應的行政改革和政治改革，這也意味著這項變革是一項巨大的工程。

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